统筹兼顾 改革创新 加快推进中国特色农业现代化

高俊才

农业、农村、农民这“三农”，在国民经济和社会发展大局中既十分重要，又相对弱势，而且情况复杂，长期以来党中央、国务院一直非常重视“三农”工作， 2013年12月召开的中央农村工作会议强调，“我们必须坚决把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重”。“三农”各具特点而且互相联系，其中农业的特殊重要性在于解决13亿多人口的吃饭问题。从古到今再到未来，吃饭问题是事关社会稳定、经济发展的头等大事。近年来中央提出四化同步发展，如果把工业化、信息化、城镇化、农业现代化这“四化”比作向全面建设小康社会乃至国家现代化驶进列车的四个“轮子”，那么“轮子”与“轮子”如何互相联系、互相促进，是需要系统性地研究和强化的，努力使其协调同步发展。加快推进中国特色的农业现代化，对于解决好“三农”问题和实现四化同步发展都非常重要，既是当务之急也是战略性任务，对此中央近年来提出了一系列重要方针和政策，今年中央1号文件又做出了进一步部署，提出了一系列兼顾当前与长远的方针、原则和政策措施，内涵十分丰富。这是中央1号文件连续第11年聚焦“三农”。我们要在国家宏观“座标系”中找准自己思考研究问题和实施政策措施的“座标点”，既统筹兼顾大局，又突出重点工作，在多种问题和矛盾的互相交织中，善于抓主要矛盾和矛盾的主要方面，不断提高认识，加强工作配合，在注重改革创新的同时增强实际效果。

一、2013年农业农村发展形势良好

今年中央1号文件指出，2013年，农业农村发展持续向好、稳中有进，粮食生产再创新高，城乡居民收入差距继续缩小，农村改革向纵深推进，农村民生有新的改善，农村社会保持和谐稳定。这是对2013年我国农村经济社会发展形势的一个总体概括。下面简要介绍一下农业生产和农民收入情况。

粮食生产实现“十连增”，再创历史新高。去年我国粮食总产量超过了6亿吨，达到12039亿斤，比前年又增产了247亿斤，比11年前的2003年产量增加了3425亿斤。粮食单产继续提高，达到358.5公斤/亩，比2012年增加5公斤/亩，提高了1.4%。与此同时，我国油料、糖料、猪牛羊禽肉、禽蛋等的产量都分别比上年都有所增长。

农民增收实现“十连快”，再创历史记录。去年农民人均纯收入达到8896元，比前年增加了979元，扣除价格因素实际增长9.3%。其中，农民财产性收入增长17.7%，增幅超过工资性收入、家庭经营纯收入和转移性收入，成为农民增收的新亮点。从城乡居民收入差距来看，去年城镇居民人均可支配收入实际增长7%，因此农民收入比城镇居民收入增幅高出2.3个百分点。自2009年开始，农民收入连续4年高于城镇居民收入增幅，城乡居民收入差距逐年缩小，由2009年的3.33︰1下降为2013年的3.03︰1。

2013年农业农村发展的好形势，为今年和今后经济社会发展提供了良好保障和支撑。

二、构建和实施新形势下的国家粮食安全战略

发展现代农业，要统筹好“粮袋子”、“菜篮子”和“果盘子”。“粮袋子”是农产品中的重中之重。今年中央1号鲜明地指出，把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针；实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。这些话的提出有着深刻的背景。一方面，尽管我国粮食已经“十连增”，但随着人口增加、城镇化推进、人民生活水平提高，粮食需求量呈刚性增长趋势。目前我国每年新增人口约650万人，因人口数量增长就要增加大量粮食和其他农产品，同时每年新增城镇人口2000多万人，2013年城镇化率已达到53.73%，城乡居民膳食结构改善，肉蛋奶、食用油等消费明显增长，这些变化对粮食等农产品需求增长提出了更高要求。我国粮食供给已经并将长期处于紧平衡状态。到2020年，预计粮食需求量将达到1.4万亿斤左右，比2013年粮食产量还要高出2000亿斤。另一方面，立足国内基本解决我国人民吃饭问题，是由我们基本国情决定的。我国人口约占世界人口的19%，满足如此巨大的粮食需求，不可能主要依靠国际市场解决。现在，全球每年粮食贸易量大约6000亿斤，仅相当于我国粮食需求量的一半，我们能从国际市场上进口的空间十分有限。因此，我们只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全的主动权。总之，解决好我国13亿多人口的吃饭问题，要长期坚持“自力更生为主，国际调剂为辅”的指导思想，这是“两点论”与“重点论”的辩证统一。当前全世界人口已超过70亿，预计2050年将超过90亿，吃饭问题是全人类共同关心的大问题，我国粮食问题解决得好，也是对全世界尤其是对经济欠发达缺粮国家的重大贡献。

由于国内粮食需求增长很快，粮食安全要靠本国资源保全部、保所有，地不够、水不够，生态环境也承载不了。针对当前形势，今年中央1号文件提出今后要确保谷物基本自给，口粮绝对安全，这就从实际出发明确了国家粮食安全战略的目标重点，实现这个目标需要统筹国内外两个大局、两个市场、两种资源，系统地研究和实施好各项措施。

根据我国的统计口径，粮食包括谷物、豆类和薯类。但国际上与我国统计口径不完全一致。按照联合国粮农组织的口径，谷物包括小麦、稻谷和粗粮，粗粮又包括玉米、大麦和高粱等。大豆统计在油料作物中。2012年，我国稻谷、小麦和玉米产量合计占谷物总产量的98%以上，因此，在我国谷物主要是指这三大类。

尽管近年来我国粮食进口不断增加，但从粮食进口的品种结构上看，主要是大豆，谷物数量并不大。从2012年统计数字来看，进口粮食的总量是8024万吨，其中大豆5838万吨，占73%，谷物为1398万吨。2012年我国谷物产量为53934.7万吨，进口谷物相当于国内生产谷物的比重不到2.6%。过去说的粮食自给率要达到95%以上，现在强调谷物基本自给，更具国际可比性。谷物基本自给是必要的，也是能够做到的。

口粮的范围比谷物相对窄一些，差别主要体现在玉米上，目前我国玉米年产量2亿多吨，真正作为主食吃的比重不到20%，其余的大部分用作饲料，还有一部分用作工业原料。因此，强调口粮绝对安全，主要是指大米和小麦。目前小麦和大米的进口量只占国内产量的2.5%—2.6%之间，97%以上是“中国粮”。今后要继续努力，使我国水稻和小麦生产保持比较高的自给水平，当然，因品种调剂或价格等原因，从国外适当进口一定数量也是必要的。endprint

玉米越来越值得关注，因为一是近年来玉米对粮食增产的贡献大，是我国粮食产量“十连增”的“第一功臣”，从2000—2012年的12年间玉米增产量占三大谷物增产总量的74%，已上升为我国第一大粮食品种。二是玉米受自然灾害特别是旱灾的影响大，在近十年来粮食产量“十连增”的同时玉米还出现过2009年的减产。三是玉米的增产潜力大，2012年我国玉米平均亩产392公斤，无论与我国试验田的最高亩产1402公斤相比，还是与美国的平均亩产600公斤相比，都还有很大的增产潜力。四是玉米的功能多，既是口粮，也是主要的饲料来源，还是需求多的工业原料，在国际上用于生产液态生物燃料的玉米需求增长很快，美国用于生物能源的玉米约占产量的40%。五是我国的玉米进口量不断增加，2012年进口521万吨，是谷物中进口最多的品种。综合考虑玉米的上述特点，今后在统筹利用国内外“两个市场、两种资源”和研究生产、流通、加工等环节的政策时，要进一步重视玉米问题。

为提高粮食综合生产能力，前几年国家发改委牵头会同有关部门编制并报国务院批准了全国新增1000亿斤粮食生产能力规划，规划期是2009—2020年，国家投入的重点是粮食生产核心区和非主产区的800个产粮大县。近年来，国家发展改革委会同有关部门，不断加大投入力度，今年将继续加强规划的实施，统筹安排好改善粮食生产和物流条件的八大工程建设。今后将根据需要和资金可能，进一步研究提高有关工程的资金补助和建设标准，更好地提高粮食安全保障能力。今年中央1号文件还提出实施全国高标准农田建设总体规划，该规划也是国家发改委牵头会同有关部门编制，经国务院批准后2013年11月印发的。规划提出，到2020年建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩，建设内容主要涉及田、土、水、路、林、电、技、管8个方面，建成后亩均提高粮食综合生产能力100公斤以上。

三、完善粮食等重要农产品价格形成机制

十多年来，我国对小麦、水稻实行最低收购价政策，在一定程度上把市场价格“托”起来，这种 “托市收购”政策，不仅对促进粮食增产、农民增收发挥了重要作用，而且有效防止了国际粮价大涨大落对我国大的冲击。同时也要看到，在我国粮食托市收购价持续上升与国际粮价较大幅度波动之间，也存在不利的一面，当前存在的突出问题：一是由于2013年国际上谷物增产幅度大等原因，我国粮食进口价格低，一些粮食加工企业更多地依赖进口粮食，同时由于粮食“价格倒挂”，粮食收购企业顺价销售受阻；二是由于多种因素的综合作用，2013年出现了多年来没有出现的“卖粮难”，有些粮库门口许多粮农晚上排队交粮。这些问题既有偶然性因素，也有必然性因素。从长远看，随着我国粮食生产成本的持续上升，国内粮食价格突破“天花板”价格（配额外进口税后价格）只是个时间问题。如果突破“天花板”价格，关税配额将失去“防火墙”的作用，现行调控政策将面临两难：如继续提高政策性收储价格将加大进口压力，如不提高又不利于调动种粮者的积极性。综合考虑当前问题和长远趋势，要统筹考虑国内外两个市场，处理好生产、流通、消费多个环节有关主体之间的关系，积极研究新形势下的粮食价格形成机制，在充分发挥市场配置资源决定性作用的同时，政府将采取更加合理有效的政策措施。

按照中央要求，要坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益和生产积极性。根据有关部署，2014年，国家将先行启动东北三省和内蒙古自治区大豆、新疆棉花的目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点。与此同时，要继续执行稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。今后，将根据试点情况逐步扩展农产品目标价格政策的试点品种和试点范围。在完善粮食等重要农产品价格形成机制的过程中，既要参考国外经验，又要从我国国情出发；既要考虑流通环节企业和消费者的利益，又要保护生产者的积极性；既要提高种粮农民收入水平，又要提高粮食产业的整体竞争力；既要发挥好现行政策的积极作用，又要通过试点探索出新的经验，与时俱进地完善和改进政策；统筹兼顾多方面，积极稳妥地深化改革。

四、建立农业可持续发展长效机制

建立农业可持续发展长效机制，主要是三个方面。

第一，促进生态友好型农业发展。一方面我国粮食生产取得了巨大的成绩，另一方面付出的生态和环境代价也非常大。一是水土资源绷得很紧。许多地区尤其是华北和西北地区水资源过度开发问题十分突出，全国每年超采地下水约160亿立方米，河北等省粮食主产区超采的深层地下水在短期内难以恢复。全国灌溉用水利用效率低于发达国家20多个百分点。一些地区的耕地质量也呈下降趋势，在被誉为“中国粮仓”的东北地区，一些耕地的黑土层厚度和有机质含量比上世纪六七十年代大幅度下降。二是生态环境压力日益加重。我国耕地单位面积的化肥施用量，是国际公认的亩均15公斤上限的2倍多，是世界平均水平的4倍多，而化肥的使用效率仅为35%左右。各类农药的使用量200多万吨，亩均超过1公斤，利用效率只有30%左右。农膜覆盖2亿多亩，农膜残留率高达40%左右。这些都对土壤和水资源造成了相当程度的污染，农业面源污染问题日益突出。今年中央1号文件针对这些问题，提出了一系列重点任务和工作要求，中央有关部门和地方正在根据中央要求，分解任务和落实具体措施。

第二，开展农业资源休养生息试点。根据第二次全国土地调查数据，在我国20.3亿亩耕地中，有2亿亩左右耕地在利用上存在一定安全问题（食品安全、生态安全等问题），其中约5000万亩耕地受到重金属等的中重度污染，8474万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高水位控制线范围内，6471万亩耕地位于25度以上的陡坡，还有一定数量的耕地地下水超采严重和因开矿塌陷造成地表土层破坏等。农业资源休养生息既是当务之急，又是一项战略任务，按照今年中央1号文件精神，一是启动重金属污染耕地修复试点；二是在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实行退耕还林还草；三是开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。通过财政奖补、结构调整等综合措施，保证修复区农民总体收入水平不降低。国家发改委正在按照中央精神会同有关部门抓紧编制农业突出环境问题治理总体规划。endprint