军事能力建设中的军民融合（下）

■ 国防大学国防经济研究中心

军事能力建设中的军民融合（下）

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欲谋打赢，必先建设有利于打赢的战场。着力形成布局合理、平战结合、军地兼容的战场设施体系，推进战场建设的军民融合，是科学统筹经济社会发展和军事斗争准备的客观要求，也是有效整合军地建设资源，加强战场建设的有效路径。

（接上期）

一、综合保障能力建设的军民融合

综合保障能力建设的军民融合，是实现国防建设与经济建设协调发展的必然要求。近年来，国家和军队在综合保障军民融合方面进行了积极探索，取得了突出的成果。新世纪新阶段，必须继续推进军队保障领域的军民融合，努力提高军队综合保障能力。

（一）建设现状

1.综合保障军民融合领域不断拓展

军队保障社会化从最初的“三化一改”拓展到“十化一改”，逐步实现了由生活保障领域向作战保障和非战争军事行动保障领域延伸，按照军民融合发展要求，各领域的保障社会化陆续展开。公务用车方面，探索了车辆人员减编、经费转化、监督管理的制度[1]；通用物资储备方面，进一步扩大经费储备、合同储备和依托地方代储范围；装备保障方面，高新技术装备保障队伍开始建立，军队大部分企业化维修工厂已移交地方。

2.综合保障的军民融合层次不断提高

随着综合保障军民融合的深入推进，融合的层次不断提升，逐步实现了由个别重点领域拓展到国防建设的各个领域，由军地协商提升到国家发展战略层面，由行业领域的“板块式”对接深化到全面一体化融合，由临时性、偶然性融合进入到常态化、制度化融合。

3.综合保障的军民融合改革富有成效

围绕“十化一改”目标，军队积极推进保障社会化改革，在体制机制上保证军队综合保障从封闭走向开放、从低效走向高效、从负重走向轻装。一是物资采购制度改革继续深化，在驻军相对集中的城市推行通用物资区域联合采购；二是建立健全了各类军民融合保障基地，继2009 年郑州建成全军首个饮食装备维修基地[2]、2011年总后勤部与河南省共建全国首个军民融合式应急投送保障基地[3]，2013年上海又建成了军供饮食、医药、油料、主副食四个动员保障基地，为解决大规模作战后勤保障提供了强大的物力支持[4]。

（二）存在问题

1.相关配套法规制度不完善

虽然国家颁布了《国防法》《国防动员法》等一系列法律，为军民融合深度发展提供了依据，但在综合保障军民融合方面的法规制度还不够完善，法规政策条款的界定还不够明确，各地出台的社会化保障标准还比较原则，可操作性不强，不能适应推进军民融合深度发展的需要。比如，在运力、物资征用方面还没有专门法律法规，尽管在《国防法》中有条款涉及，但过于原则而不能指导工作。再如，民用企业生产的军品只有枪、炮、雷、弹、军用舰艇、飞机、坦克、雷达、电台等11类特定产品在总装备部环节免征增值税，后勤装备保障方面优惠政策缺失，严重影响了民用企业参与后勤装备科研生产的积极性。

2.军民融合综合保障的管理有待加强

加强管理是推进综合保障能力建设军民融合深度发展的有效途径。近年来，虽然军队社会化保障的管理有所加强，但管理缺位的问题还比较突出。比如，有的实行社会化改革的单位，对承包商保障过分依赖，对于承包商没有履行义务的行为，出现不敢管、不敢碰的问题，使得综合保障能力大打折扣；有的单位在实行社会化保障后，出现了撒手不管的现象，使监督和评估流于形式，导致保障效益不高。

（三）着力推进综合保障能力建设的军民融合

继续加大军民融合保障改革力度，依托社会资源、市场手段、政府力量推进综合保障能力建设，适当拓展社会力量参与的广度和深度，大幅提升保障能力融合水平，是未来发展的主要方向。

1.坚持政府主导和市场运作相结合

综合保障领域的军民融合，其根本目的是最大限度地科学合理配置资源。适应保障多样化要求，政府和军队必须发挥主导作用，应合理确定政府和军队发挥主导作用的范围和边界，防止因过度强调社会保障而弱化军队核心保障力。同时，必须注重发挥市场规律和市场机制的作用，鼓励民营企业按同等条件进入军队综合保障领域，拓展社会力量参与的广度和深度。

2.坚持军地一体与利益共享原则

军地一体原则，是指新型军民融合综合保障体系的建设，必须坚持适应未来保障任务日益复杂，保障范围和领域向“点、面、线”方向扩展，保障资源日益多元化的需要，打破国家、军队、军种后勤和民企或私企的界限，建设军地一体化的综合保障体系的原则。利益共享原则，是指在建设过程中，必须统筹兼顾地方和军队利益，实现风险分担、成本分摊、利益共享的原则。坚持这两个原则，有利于研究和明确军队建设不同领域、不同部门和不同项目利用社会资源的原则和范围，将其作为军民融合顶层设计的组成部分，并予以制度化、规范化，最终实现双赢。

3.坚持聚焦能打胜仗这个根本职能

推进综合保障领域军民融合深度发展，其根本目的是为军队能打胜仗提供保障。应聚焦提升核心军事能力，努力提高打赢现代化战争的综合保障能力；在巩固“十化一改”成果的基础上，进一步拓展社会化保障范围；建立军民兼容物资储备体系，加强军地两用设施建设；依托国民教育体系，拓宽军队人才教育渠道，为军队培养更多的后装综合保障人才；继续深化改革，逐步建立与中国特色军事变革和社会主义市场经济发展要求相适应，军民结合、寓军于民的新型军队保障体系。

青藏铁路风光

二、战场建设的军民融合

欲谋打赢，必先建设有利于打赢的战场。着力形成布局合理、平战结合、军地兼容的战场设施体系，推进战场建设的军民融合，是科学统筹经济社会发展和军事斗争准备的客观要求，也是有效整合军地建设资源，加强战场建设的有效路径。

（一）建设现状

1.战场基础设施建设的军民融合稳步推进

近年来，国家和军队积极推进战场建设领域的军民融合，军地合力建设了以备战为主的能源基地、战略物资储备基地，并在公路、铁路、机场、航道、码头、通信网络和设施建设中充分考虑了国防需要，合理搭载了军事功能或预留了军事接口。同时，围绕军队可能的作战任务，在各战略方向上初步建成了具有综合作战能力的设施体系，既有力地保障了我军作战和建设的需要，也对地方经济社会发展起到了巨大的推动作用。

2.各方向战场建设的军民融合成效显著

根据国家的军事战略方针和计划，充分利用军队和社会资源，积极推进各方向战场建设领域的军民融合。如青藏铁路的建设和运营实现了与国防交通建设的军民融合协调发展；西沙开发、南沙浮岛工程、琼州海峡跨海工程、环岛高铁网系、“田”字形高速公路架构等重大交通运输设施建设，充分贯彻国防要求，全面纳入战时或紧急情况下战略、战役力量快速投送体系；一些大型供电、供水、供油、供气等民生设施，落实防空袭、反渗透、反袭扰为主的综合防护措施及应急救援预案[5]。

3.现代战场建设的军民融合步伐加快

近年来，我军信息化战场建设领域的军民融合不断推进，取得阶段性成果。一是把“攻势、多能、一体、远战”作为战场建设的基本功能取向，在强化本土战场体系功能的基础上，通过重点建设、系统配套和军地整体融合，形成了以基础信息设施为支撑，战略、战役、战术级设施相衔接，适应多种样式联合作战需要的基于信息系统的联合作战战场体系。二是按基于信息系统体系作战能力的要求，突出了新的功能要素，如依托国家骨干光缆网重新规划建设军队骨干传输网、依托国家和军队基础建设海陆空天一体的移动通信系统、建设融合的卫星资源平台，大力提升了我军战场体系的信息化水平。

（二）推进战场与市场的深度融合

1.统筹战场建设与地方经济建设

在军地规划战场建设时，应加大军队协调沟通力度，统筹谋划战场建设与地方经济建设，减少战场建设对于地方经济发展的负面影响，努力实现能够利用地方经济建设项目的，军队就不再铺新摊子，不上新项目。对于能够向地方开放的基础设施，要尽可能对民用开放，以便发挥这些资源的军民两用功能。地方政府在兴建公路、港口等民用设施时，要充分考虑军事需求，预留军事接口，最大限度地实现资源共享。

2.实现战场建设项目与地方建设项目深度融合

目前，地方基础设施建设处于大发展时期，重大项目多，范围广，为实现战场建设项目与地方建设项目的深度融合创造了有利条件。应把对于战场建设的军事需求融入地方各项重大项目建设中，建成一大批平战结合、军民兼容、满足平战双重需要的战场设施。对于已经建成的项目，应考虑在适当的时机，利用适当的方式，合理搭载军事功能。

3.推动立体多维战场建设军民一体化发展

战争形态、作战样式和作战空间的发展变化，使得多维空间的进攻与防御作战体系已现雏形，传统战场正在向网电空天战场拓展，促使“三维六域”（地表维―陆地、海洋；垂直维―航空、航天；网电维―电磁、网络）战场空间的形成。作战维由“地表维”和“垂直维”延伸到“网电维”[6]。因此，未来战场建设方面的军民融合，必须着眼未来作战空间的发展变化，在加强传统战场建设的同时，更加注重立体多维战场建设。应以提升网电空天领域的威慑和实战能力为目标，坚持平战结合的原则，坚持军民融合式网电空天战场建设一体化推进，确立军民互补、军民一体建设思路，建立军地联合保障模式，构建军民一体的保障力量体系，走军民融合的人才培养路子。

三、海外军事能力建设的军民融合

海外军事行动指一个国家的武装力量为完成使命任务而在该国国境以及管控海域以外进行的有组织活动，包括战争行动和非战争军事行动。目前，我军海外军事行动主要是非战争军事行动，主要体现为国际维和、军舰出访、海上护航、撤侨护侨、联合军演、国际救援等。

海军第12批护航编队赴亚丁湾、索马里海域接替执行护航任务

（一）建设现状

我国军民融合海外军事行动能力经历了从无到有、从小到大的发展过程。近几年，我军采取军民融合方式遂行海外军事行动的次数不断增多，规模不断扩大，能力明显提高。

1.海外军事行动内涵与使命任务不断拓展

近年来，军队参加海外非战争军事行动，在维护国家安全与发展利益的同时，充分展示了我国积极履行国际义务的大国形象和负责任的大国态度，向多国传递了我国政府和人民的友好情谊，在政治外交领域为我国发展创造了良好机遇和声望。1990年4月至2012年4月，中国先后参加了联合国22项维和行动，累计派出维和官兵20000多人次，成为联合国安理会5个常任理事国中派出维和官兵人数最多的国家[7]。自2008年12月26日我军首次开赴亚丁湾执行护航和打击海盗任务至2013年8月，我海军亚丁湾护航编队已是第十六批次，先后为622批次的数以千计的商船提供了安全保障。[8]2002年，“青岛”舰和“太仓”舰横跨太平洋、印度洋、大西洋，首次完成环球航行；2010年、2011年、2013年，“和平方舟”号医院船三次驶出国门，赴亚非、南美地区国家执行“和谐使命”医疗服务任务。美联社2011年10月21日发表文章称，中国军队正越来越多地参与国际救援行动，正在大幅增加其海外救援任务和军事交流活动。这凸显中国军队现在正在全球范围内施展“外交魅力攻势”，目的是提升中国的国际形象，并促进与其他国家军队之间的联系。[9]

2.军民融合科技工业为我军海外军事行动提供坚实技术保障

军民融合科技工业发展水平，是我国军民联合展开海外军事行动的坚强技术后盾。例如，2011年4月20日，“北斗-2”第八颗卫星入轨，该系统形成“3+3”星座构型，具备向中国大部分地区提供初始服务的能力。同年12月27日，系统开始试运行，向中国及周边地区提供连续、免费的导航定位和授时服务。2012年10月25日，随着第16颗卫星成功升空，该系统全面完成区域导航系统建设，形成覆盖亚太大部地区的定位能力。同时，定位精度从25米提高到10米左右。目前，“北斗-2”导航系统现已转入建设和应用并举的新阶段，为我军海外行动提供了坚实保障。

3.海外军事行动实施军民融合凸显协同联动效果

军地携手参加国际救援行动，已成为军民融合式发展的一种新方式。例如，2011年3月13 日应日本政府请求，我国政府派遣国家地震灾害紧急救援队[10](CISAR）一行15人，其中6名来自地震局，9名来自武警医院和工兵团，乘坐中国国际航空公司包机前往日本，参加救援行动。

动员民用运力与军事运力相结合执行海外撤侨任务。2011年2月，我军联合外交部、民航局、交通运输部等部门，动用中国民航包机91架次，外航包机35架次，军机12架次，租用外国轮船11艘，中远、中海货轮5艘，军舰1艘，历时12天，成功撤离驻利比亚人员3.6万。[11]其时，正在亚丁湾执行护航任务的海军“徐州”舰接到命令后，赶往地中海，为运输我撤离人员的邮轮护航；[12]空军4架伊尔-76运输机穿越5个国家，单机飞行46小时、3万余公里，将最后一批1655名中国公民安全撤出；民航部门91班包机，分赴马耳他、阿联酋、突尼斯、希腊等6个国家，共接回我国同胞26240人，军地联合共同完成了新中国成立以来规模最大的海外公民撤离运送行动。

（二）海外军事能力建设军民融合的着力点

以军民融合深度发展来促进我军海外军事行动能力的提高，虽然取得了一定进展，但毕竟刚刚起步，还存在重视相对不够、手段相对滞后、方式方法单一等问题，还需要加大这个领域军民融合的力度，使我军海外军事行动能力在军民融合深度发展中得到提升，有效地维护和捍卫我国的海外利益。

1.加强海外军民融合理论研究

加强海外军事行动能力领域的军民融合建设，要强化理论研究，从理论上弄清楚其内涵外延，做到有的放矢。

首先要积极探索海外军事行动能力的构成要素和特点，明确这一领域军民融合的着力点和突破口。

其次要积极研究海外军事行动能力建设军民融合的方式方法，在推进国内资源军民融合来提高海外军事行动能力建设的同时，探讨利用海外中资机构、资源来推进军民融合，提高海外军事行动能力的可能性、可行性。

最后，要考察研究世界主要国家的经验做法，努力使我国通过军民融合来提高海外军事行动能力既合乎国际惯例，又师出有名，以免为一些敌对国家提供“中国威胁论”的口实。

2.加强军民融合海外军事行动投送能力建设

海外军事行动投送能力建设的军民融合包括投送手段建设、投送力量建设和投送环境建设三个方面，通过这三个方面的建设实现我军“出得去”“驻得住”。在这方面，军民融合大有作为。

一是要加强军队与民航、海运、铁路等民用运力的深度合作，预置国防功能、预留军事接口，最大限度提高军队“走出去”能力；二是要深入开展军民融合国际合作，探索建立我军非战争军事行动海外后勤补给点的可能性。

3.完善海外军事行动能力建设军民融合管理体制

海外军事行动能力建设军民融合涉及地方和军队两大体系，迫切需要建立军民融合、权威高效、关系顺畅的海外军事行动能力建设组织领导体制。

目前，我们还没有能够统管军队地方、协调海内海外的海外军事行动能力建设的组织领导机构。建议在建立国家层面军民融合统一领导、军地协调、需求对接、资源共享四大机制的同时，充分考虑推进海外军事行动能力建设军民融合的相关领导管理机制，实行统一规划、统一部署、统一领导、统一管理，为夯实我军海外军事行动能力基础提供制度保证。

注释：

[1]全国人大财经委员会：《军民融合发展战略研究》，中国财政经济出版社2010 年版，第7页。

[2]《全军首个饮食装备维修基地建成》，《解放军报》2009 年6月27日。

[3]《总后勤部与河南建全国首个军民融合式应急投送保障基地》，《河南日报》2011 年10月15日。

[4]《深度融合：今日明珠更璀璨》，《国防报》2013年12月5日。

[5]《坚持军地携手扎实推进边防建设》，中国军工网，2014年3月6日。

[6]《网电空间力量军民融合式发展研究》，《国防》2013年第2期

[7]《中国的联合国维和贡献与日俱增》（国际危机组织亚洲报告NO166-2009年4月17日），International Crisis working to prent Conflict Worldwide，第1页。

[8]《中国海军亚丁湾护航五周年纪念特展上海开幕》，中国新闻网，2013年12月26日。

[9]《美媒称中国军队参加海外救援施展“外交魅力攻势”》，环球网，2011年10月22日。

[10]我国2013年3月发布的《中国武装力量的多样化运用》白皮书指出，目前我国已经组建抗洪抢险应急部队、地震灾害紧急救援队、核生化应急救援队等9类5万人的国家级应急专业力量。其中，地震灾害紧急救援队就是由中国地震局、解放军某工程部队、武警总医院有关人员组成的军民融合式救援队，已参加国际地震灾害救援十余次。

[11]《利比亚撤侨12天全记录》，台海网, 2013年3月11日。

[12]《中国民航执行利比亚撤侨任务细节》，新浪网，2011年3月16日。另见《中国利比亚撤侨让世界感叹》，新华国际，2011年2月27日。

（据《中国军民融合》2014）