财政就是要解决“花好钱”“办好事”

张璐晶

党中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对深化我国财税体制改革作了总体部署。习近平总书记在十八届三中全会上指出，“这次全面深化改革，财税体制改革是重点之一。”今年的全国两会上，财税改革话题依然是各方关注的焦点。就这个问题，《中国经济周刊》记者专访了全国人大代表、四川省省长魏宏。

“财税体制改革也是深化改革的

基础和关键”

《中国经济周刊》：党的十八届三中全会提出了建立现代财政制度的要求，并提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要思想，您怎样理解这个问题？

魏宏：“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这主要是从财政的职能上去说的。我首先要强调，财政体现政府职能，财政的职能就是政府职能；财政担当政府的责任，财政的责任就是政府的责任。政府对经济运行的调整，对社会的管理以及对公共产品、公共服务的提供，主要通过财政来体现。政府职能的表现，最简单来讲，其实就是“花钱办事”，政府办什么事，花多少钱？如何办事，如何花钱？事办得怎么样？钱花得如何？它体现的是政府的职能，反映的是政府的能力。

更深一步来讲，我们的政府管理体制是在党领导下的政府管理体制，政府通过“以财行政”，也集中反映党的执政理念和执政思想，反映党关于经济、社会建设和发展的部署、决定。党关于经济、社会发展建设的决策，是由政府按照法定职能具体实施，通过财政支出来具体体现的。因此，财政工作体现了政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明等各个方面。正如财政在国家治理中起的基础性作用一样，财税体制改革也是全面深化改革的基础和关键。

财政支出体制亟待破解

《中国经济周刊》：应该说，国家财政收入的纪录在不断刷新，在财政收入大幅增长的情况下，如何把握好财政支出，让财政支出更有绩效？

魏宏：财政的属性主要体现在财政的支出结构。财政支出结构就其现象形态，它表现为各类支出的集合，但它实际上是财政职能尤其是政府政策的体现。因此，财政支出的绩效，体现的是政府治理的能力和水平。自1994年实施分税制改革以来，中央财政规模迅速做大。到去年，全国财政收入已达到12.9万亿元，规模是20年前的28倍多。很显然，财政收入规模的增加必然要求财政驾驭和管理能力的提升，也要求不断深化财政改革、加快建立相适应的现代财政制度。

客观上讲，财政收入快速增长是我们盼望多年的局面，也给我们提出了管好用好巨额财政资金的现实挑战。从目前的财政管理和运行体制来看，预算管理偏重收入，支出预算约束偏软；预算管理偏重收支平衡，弱化支出规模与政策；财政支出结构固化僵化等问题，直接导致一些领域财政支出的效力大打折扣。因此，要让财政支出更有绩效，必须推进财政体制改革。从国家层面来讲，应加快出台相关法规政策，改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，清理规范重点支出挂钩机制，着力提高财政支出整体绩效。同时，要完善财政转移支付制度，减少专项转移支付规模，增加一般性转移支付比重。

“要培育地方主体税种”

《中国经济周刊》：在我国的财税体制中，税收制度不完善，特别是地方税体系不完善，您对这个问题有什么看法？

魏宏：目前，成熟市场经济国家各级政府通常都有自己相对独立完善的税收体系，为各自完成其支出责任提供基本稳定的财力保障。而我国尚未建立起完整的地方税体系，构成地方财政收入的主体税种主要是营业税。随着“营改增”的全面推进，地方主体税种缺乏、税源不足的问题更加凸显。特别是伴随城镇化进程加快，地税收入构成中，房地产、建筑业税收成推动地税增长的主要动力。如我省去年房地产、建筑业两大行业税收总量占地税收入半壁江山，对全省地税面上增长贡献率达80%。

但是，随着城镇化建设的稳步趋缓，房地产开发区域平稳，势必影响地税增长速度。因此，国家层面必须加快税收制度改革步伐，优化税制结构，完善税收功能。要培育地方主体税种，建立健全地方税收体系。如加快房地产税立法，在充分论证的基础上立税清费，适当减轻建设、交易环节的税费负担，提高保有环节的税收，在引导居民形成合理住房消费的同时，为地方提供持续稳定的收入来源。又如加快资源税改革，重点推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理相关收费基金，适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税额标准，发挥资源税促进资源节约和环境保护的作用。再如应建立推动环境保护费改税，参照国际通行做法，将现行排污费改为环境保护税，促进资源节约型、环境友好型社会建设。

“应尽快制定出台生态补偿条例”

《中国经济周刊》：对目前西部地区反映多的资源税改革和生态补偿机制方面，您有什么看法？

魏宏：在相当长的时间内，确保西部地区财政稳定来源，既要靠中央财政的转移支持，也需要中央在资源税改革和构建生态补偿机制方面作出有利于西部地区的制度安排。

西部地区具有丰富的水、电、天然气等资源，是“西气东输”、“西电东送”的起点。然而，长期以来由于税收政策等原因，资源税收入微薄，从资源开发中获取的收益相对有限，生态环境等损失没有得到补偿。因此，我们希望尽快建立跨省区、跨流域的利益分享和补偿机制，促进东、中、西部协调发展。

在生态补偿方面，目前我国还没有完全建立生态补偿机制，生态补偿资金主要来自于中央财政纵向补助，横向生态补偿尚未建立，因此应尽快制定出台生态补偿条例，逐步实行下游对上游、受益地区对保护地区的生态补偿。在资源开发方面，水电开发中地方能分享的财税利益偏少，且只能分享发电（生产）环节产生的税收，输电环节的税收全部转移到了销售环节；电量留存也不多，对地方经济促进作用有限。因此，应建立合理的资源开发利益分享机制，使资源开发充分惠及资源所在地群众。

“优化完善转移支付制度”

《中国经济周刊》：众所周知，在财税体制改革上，还有一个重要问题，就是要建立事权和支出责任相适应的制度。当然，这主要在中央财政改革层面，从省里来讲，也有这方面的改革要求吗？endprint

魏宏：“建立事权和支出责任相适应的制度”，至少告诉我们两层含义：一是目前地方事权的履行缺乏合理的财力支撑；二是财税体制改革的方向，是各级政府事权和支出责任要匹配。科学规范的政府间财政关系是推动各层级政府分工履行公共财政职能，促进市场发挥资源配置决定性作用的重要保障。转移支付作为政府间支出安排的财政手段和财政协调的重要机制，是政府间财政关系的重要工具。明确各级政府事权与支出责任是建立科学规范的转移支付制度的基本前提。由于我国政府间事权和支出责任划分较为模糊，导致转移支付结构不尽合理、目标不够明确、项目繁杂零乱，影响了转移支付整体绩效的发挥。地方目前存在的省、市、县、乡四级财政，这方面问题表现得也比较充分。这方面的改革思路，主要是在明晰各级政府事权和支出责任的基础上，优化完善转移支付制度，提高一般性转移支付比重，严格控制专项转移支付规模；同时清理整合专项转移支付项目，将适合地方管理的专项转移支付下放地方管理，减少中央对微观事务的直接管理。

理顺政府间财力事权关系，地方也需要主动作为。去年以来，我省大力推进定向财力转移支付改革，将部分转移支付资金项目管理权下放市县，由市县自主统筹安排，调动市县积极性，明确市县主体责任。这既从制度上避免了跑项目、争资金的问题，也是优化转移支付结构、减少专项转移支付的现实选择，符合十八届三中全会转变政府职能、促进简政放权的总体精神。

“要客观看待

地方政府性债务问题”

《中国经济周刊》：通过审计署公告，我们知道四川的政府性债务较重。您对这个问题有什么看法，如何解决？

魏宏：我先谈一个观点，要客观看待地方政府性债务问题。我们的地方政府性债务问题，是紧紧伴随着改革开放的整个历史进程的，是始终与30多年来经济高速增长、发展基础设施紧密相联的。这些年来，我们抓基础设施建设，抓发展条件改善，抓保障和改善民生，取得了巨大成就，这是在政府财力匮乏的基础上实现的。借钱办事，适当举债，无疑有其必要性和合理性。如果是“有多少钱办多少事”，就看不到今天的变化和迅速发展。地方政府把未来需要由政府投入办的事，特别是公共服务方面的事在短期内办起来，是以时间换空间，集中力量办大事。因此，近年来，政府性债务增长速度超过经济增长速度，这是事实。

从四川来看，政府性债务形成过程中还有不少特殊因素。如自然灾害频发，近年来，包括汶川特大地震、芦山强烈地震、暴雨洪涝等在内的特大自然灾害频发，灾后恢复重建资金需求巨大。又如特殊的地理条件导致基础设施建设所需支出远比其他地方高。四川多以山地、丘陵为主，川西北高原、盆周山区、大小凉山等地理条件更为恶劣，同样的基础设施建设在这些区域实施，即使国家可能给予更高标准的补贴，地方政府仍然难以承受。再者，四川作为西部欠发达人口大省，社会事业发展欠账较大。作为劳务输出大省，改革开放过程中，大批青壮年劳动力到东部发达地区务工，随着年龄的增长，一些人陆续返乡养老，在政府应提供的公共服务均等化过程中资金需求很大。

当然，我们在看到债务合理、有积极作用一面的同时，也要充分看到政府性债务带来的风险，对政府性债务可能带来的严重影响、消极后果始终保持高度清醒。我们总的希望国家层面能尽快出台具体措施，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，进一步强化地方政府性债务管理。对于地方政府而言，也要努力推进政府性债务管理制度化，在有效控制债务总体规模的基础上，积极稳妥处理存量债务，严格控制新增债务，认真清理和规范融资平台，重要的是防范和化解可能出现的债务风险。要规范审批程序、统计监控、奖惩约束等管理环节，切实加强风险控制。目前，我们正在抓紧制定《四川省政府性债务管理办法》，通过建立科学有效的政府性债务风险预警机制和控债化债机制，着力防控债务风险。endprint