中外戒毒资源配置比较

课题组

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

毒品滥用问题是长期困扰世界各国的一个社会问题，戒毒工作也因此成了各国政府和社会需要长期面对和开展的一项重要工作。一个完整的戒毒过程包括生理脱毒-身心康复-回归社会，要使戒毒各环节得以有效实施并达到一定效果，就必须构建有效的戒毒模式，而有效的戒毒模式必须有充分的资源配置作保证。各国的戒毒模式都是在各自的毒品问题历史背景、社会基础条件、经济水平、文化观念以及长期积累的禁毒工作历程等各种因素的影响下构建形成的，在不同背景下产生的各国戒毒模式都有着各自的特点，都具有值得相互借鉴的经验。

一、国外主要戒毒模式

国际上，在各国不同的法律、历史、文化和价值观等背景下，各国有着各自国情下的戒毒模式，归结起来，戒毒的模式主要要有:住院戒毒治疗、强制性戒毒治疗、治疗社区 (TC)、美沙酮维持治疗等，本文列举几个较有特点和代表性国家的戒毒模式。

(一)美国戒毒治疗模式

美国是世界上毒品需求最多的地方，在禁毒措施上，美国政府除了加强力量查禁毒品犯罪并依法予以刑事处罚外，还采取了拒毒、戒毒等防范与治疗措施，形成的是禁毒、拒毒、戒毒等多管齐下的综合治理措施。在美国，全国的戒毒政策由美国禁毒署负责制定，全国的戒毒工作管理和指导工作由美国药品强制管理局负责。美国的戒毒治疗目前主要有两大形式:美沙酮维持治疗和社区戒毒治疗。

1.美沙酮维持治疗

美国是美沙酮维持治疗 (MMT)的发源地，是1963年美国的Dole医生提出的。MMT模式从问世到现在，经历了从最初的以降低海洛因滥用危害为目的到后来又赋予了“减低艾滋病传播”新内涵的演变过程。MMT模式在很多有阿片类毒品滥用问题的国家和地区得到了广泛应用，MMT是目前国际上治疗阿片类毒品滥用应用最广、最常用的一种措施，也是美国阿片类毒品滥用的主要治疗方法之一。

2.社区戒毒治疗

社区戒毒是美国另一种主要的戒毒形式，美国的社区戒毒工作部门称为“社区反毒联合体”。社区反毒联合体始建于20世纪70年代初，联合体一般设有董事会，下设执行委员会，有的还设有分工更细的小组委员会。执行委员会为联合体提供详细的指导;小组委员会制定具体的行动计划和协调活动。社区反毒联合体既注重对吸毒人员的治疗，也开展对毒品滥用的预防以及与其他机构的协作工作。在美国的社区戒毒领域，还有一种广为人们所熟知的模式就是治疗社区(TC)，也就是治疗集体。TC是50年代初兴起于英国的一种心理治疗方式，刚开始是在医院内部或社区中，针对具有共同心理问题的人们采取集体心理治疗的方式进行治疗。戒除成瘾问题的第一个TC是创建于1958年的锡南浓村，此后又有日顶村、凤凰村、奥德赛村等戒毒TC组织相继产生，其中，1963年在美国纽约州创建的日顶村是最著名、最成功的戒毒TC组织。戒毒TC组织一般是民间发起的，是以民间组织或公司的方式运作，依靠民间和社会的资源和力量，以戒毒治疗康复为目的、以特定的管理规则和治疗措施为内核的戒毒模式。

(二)英国戒毒治疗模式

英国政府认为吸毒更多地是一个医疗问题，所以成立了由卫生部负责的英国国家戒毒总署。英国的戒毒体制主要由三个部分组成:一是国家医疗服务体系，属于国家行为;二是非政府组织性质的戒毒机构，属于非官方性质的自愿戒毒机构，这种机构较多，较有活力;三是商业运作模式，商业模式的戒毒机构实行的是有偿戒毒治疗服务。在戒毒模式的框架下，具体的实施方式主要有:监狱戒毒、社区治疗与康复、互助小组治疗方法。

1.监狱戒毒

英国监狱中有55%的罪犯同时是吸毒者，对监狱里的服刑人员进行戒毒治疗是英国戒毒工作中很重要的一部分，很多戒毒机构专门针对监狱吸毒成瘾人员开展戒毒工作。①李一黎，万长智，郑明，张榕芳，邓刚.《英国禁毒戒毒法律制度及启示》.《中国司法》，2012年第9期如果吸毒成瘾的犯罪嫌疑人被判入监狱服刑，则由专门针对监狱毒品成瘾人员开展戒毒工作的机构对其进行戒毒治疗，如果被保释或被判社区服刑，则转入社区戒毒治疗小组。

2.社区治疗与康复

英国的社区戒毒、社区康复的工作一般是政府通过服务发包的方式委托给各种开展戒毒治疗的非政府机构 (NGO)来实施的。社区治疗和社区康复的工作内容有:免费更换针具;对用过的针具进行无害化处理;对社会上的吸毒者提供戒毒宣传，让他们了解相关毒品知识和危害;开展美沙酮维持治疗工作;对吸毒者提供免费身体检查和评估;对阿片类成瘾者开展住院治疗，主要是开展21天的短期生理脱毒治疗;对复吸人员提供服务，主要工作是对复吸者进行重新分析和诊断、收集信息、安排戒毒治疗;对无家可归的吸毒者帮助解决住所，对没有职业的吸毒者提供就业帮助;提供上门服务，开展家庭治疗，按照疗程规定帮助在家治疗的吸毒者开展为期6个月的治疗和康复。

3.互助小组治疗方法

互助小组治疗方法即由多名戒毒者组成一个小组，互相鼓励，互相督促，及时分享戒毒体会，不断坚定戒毒信念。这种互助小组式的戒毒治疗一般实行会员制，不接受政府资助，资金来源是会员捐款和自筹资金。采用这种戒毒模式的有英国成瘾康复基金会和英国匿名戒毒集团等NGO组织，这类组织采用的戒毒方法主要有:基于宗教信仰和精神力量的“十二步法”，以心理学理论为基础的“自我管理与康复训练”法，还有的用通过组织户外活动等亲近大自然的方法，唤起戒毒者的心灵力量、回归质朴生活。

(三)德国戒毒治疗模式

在德国，应对毒品滥用的措施是多元化的，有戒毒治疗医院和康复治疗机构，这是最主要的戒毒模式;有戒毒治疗社区 (TC)，如锡南浓村的国际组织在德国就设有分支机构;当然，也设有政府在无奈之下认可的供吸毒者公开吸毒的吸毒者俱乐部。国家政府采取的戒毒措施主要是将吸毒成瘾者送到戒毒中心或康复治疗机构进行戒毒治疗，治疗分为前后两个阶段，先在戒毒中心脱毒治疗，再到康复机构进行康复。德国的每个州都设有戒毒治疗医院和康复治疗机构，具体形式为戒毒治疗中心，心理咨询和康复机构，各种戒毒活动小组。这些机构的工作人员有医生、护士、心理学家、教育学家、社会工作者、培训教师和行政工作人员。

1.脱毒治疗

参加戒毒的吸毒者首先是进入戒毒治疗中心进行1-3周的治疗，对海洛因滥用者一般是采用美沙酮脱毒治疗，同时还要辅以心理治疗。如在法兰克福的一个戒毒研究所的门诊部，对戒毒者采用的就是药物治疗与心理治疗相结合的方法。心理治疗的主要方法多为积极诱导、劝告、培训宣传等方式。

2.康复治疗

经过戒毒治疗中心的生理脱毒治疗后，戒毒病人接着又转入康复中心，康复中心的工作人员一般为心理工作者和社会工作者，他们主要采用心理学的方法开展工作。康复中心对戒毒人员开展的工作内容主要有:教育培训、职业培训、小组座谈、小型讨论会、劳动工作、开展各种文体活动等。小组座谈的内容主要是消除烦恼和不安，交流戒毒经验和效果，开展批评和自我批评，解决各种矛盾和冲突。劳动工作的内容一般是:打扫卫生、帮厨做饭、制作面包点心、种植瓜果蔬菜、饲养各种家畜家禽、基建工作、维修工作、洗涤工作、在儿童乐园照看儿童等。①曲玉珠.德国禁毒立法与戒毒方法概述.德国研究，1998年第3期.

德国的戒毒康复中心有门诊康复机构和住院康复机构两种形式，住院康复中心的做法是让戒毒人员脱离原有的生活环境，在康复中心住院康复一年半后再回归社会;门诊康复中心采取的是开放式做法，康复人员一般每周到中心去两次，参加康复中心组织的各种活动，门诊康复中心的康复治疗时间也是一年半。

(四)瑞典戒毒治疗模式

瑞典是世界上国民人均收入最高的福利国家之一，瑞典政府对药物依赖治疗和康复工作非常重视，政府采取一系列措施动员全社会力量宣传毒品危害，并成立了部级协调委员会，对参与禁毒工作的警察、卫生、海关、财政、教育等部门进行禁毒工作协调。在戒毒治疗方面，瑞典政府的做法是以大城市为中心建立戒毒治疗基地，基地的设置按不同滥用品种分类，分别设立大麻、海洛因、苯丙胺类等专业治疗基地。瑞典全国拥有上百个戒毒治疗基地，在基地之下还设有下一级康复机构、康复中心、和家庭康复机构等，由基地来指导下一级康复机构、康复中心和家庭开展工作，基地和康复中心的工作人员一般由精神科医务人员、心理学专业人员和社会工作者组成。瑞典的戒毒机构很注重横向的多部门联合，戒毒机构通常与警方、学校、民间群众团体建立了密切合作关系，形成了全国戒毒治疗康复网。由于政府重视，措施有力，瑞典的禁吸戒毒工作取得了一定的成效。

(五)日本戒毒模式

日本的毒品滥用历史较长，对治疗毒品成瘾的研究历史也较长，因此，日本建立了较为完善的社区戒毒治疗模式。对于戒毒，日本建立的是治疗性社区戒治模式，这种社区治疗的地域网络模式，整合了大量的社会资源。在日本，警方不直接参加吸毒成瘾者的戒毒工作，戒毒工作主要由厚生劳动省和一些医院、社区诊所来指导帮助戒毒。除政府外，戒毒工作还有社区和志愿者的参与，参与的工作主要是对戒毒者提供辅导、开展毒品滥用教育、更新资讯等。日本的戒毒工作主要是在医院中进行，吸毒者一被发现，首先会被送到医疗机构进行生理脱毒治疗，方法主要以药物治疗为主，同时辅以心理矫治，住院时间一般为2个月。在日本吸毒是一种犯罪行为，出院后的戒毒人员可以有服刑和不服刑两条出路，戒毒者在治疗期间如能够很好地与医生配合，出院后可不必服刑。对于另一条服刑的出路，刑罚并不一定限制其人身自由，其处罚的种类很多，如缓刑、假释、暂时释放、社区服务、中途之家、中途训练所、学习释放、工作释放、电子监控、居住中心、家中监禁、治疗项目、工作中心、日报告中心等，可根据吸毒者的具体情况选择不同的刑罚措施。在执行这些刑罚措施时，除警察之外，很多专业的社会力量也可以充当监督人员，此项工作吸纳了很多社会上的志愿者充当矫正官等工作角色，对受罚者实行监督和矫治工作。

二、国外戒毒资源配置

资源配置是戒毒模式构建的关键，是开展戒毒工作的基本保证，解决好戒毒资源配置问题就是为戒毒工作铺平道路，戒毒工作需要配置的资源主要有:组织机构、经费来源和人员配置等。本文所列举的主要是一些发达国家的戒毒资源配置情况，这些国家由于社会基础条件好，经济实力强，社会对戒毒工作的参与度高，所以戒毒资源配置比较到位。

(一)组织机构

国外的戒毒组织机构形式有管理机构和实施机构，国家政府设有专门的管理机构，职责是对具体开展戒毒服务的机构实行管理，同时负责发放政府用于戒毒治疗与康复的专项资金。实施戒毒工作的机构一般有三种主要形式，即国家医疗服务体系、非政府组织性质的机构、和商业运作模式，其中最为常见的是非政府组织戒毒机构。

在英国，英国卫生部的国家医疗服务体系(NHS)负责戒毒治疗和戒毒政策法规的制定等。2001年，NHS成立了英国国家戒毒总署(NTA)，这是一个专门负责药物滥用的处置机构，主要职责一是促进毒品治疗计划的可行性;二是提高戒毒机构的工作能力;三是提高戒毒的有效性。①李一黎，万长智，郑明，张榕芳，邓刚.《英国禁毒戒毒法律制度及启示》.《中国司法》，2012年第9期.再来看英国的戒毒机构，戒毒机构之一是属于政府的国家医疗服务体系，类似于我国的医保服务机构。戒毒机构之二是非政府组织性质的机构 (NGO)，这种类型的戒毒机构是最多的、最有活力的。NGO是依法成立的有自然人或法人的组织，它独立运作，从事的不是传统的以营利为目的业务，而是有社会效益或政治影响的慈善业务。NGO组织能够弥补政府在社会管理和服务工作中的不足或空白，所以英国政府对各种NGO组织有相当宽松的政策，这样就可以充分利用社会资源，使他们参与到戒毒工作中来。英国的NGO戒毒组织是遍布英国各地区的重要戒毒治疗力量，NGO戒毒组织有两种运作形式，一种是与政府密切合作，接受政府资助，出售服务给政府，也就是每年参加“投标”的戒毒机构，它们同时也接受民间组织和个人的捐款。还有一种NGO组织既不接受任何级别的政府资助，也不接受任何民间组织和个人的捐款，它们完全独立运营，资金来源是靠自主经营盈利所得。戒毒机构之三是商业运作模式的戒毒机构，这种机构对戒毒人员的治疗与服务是收费的，一般是由规模较大的公司开办。由于实力雄厚，这种有偿的商业戒毒机构可以聘用更好的专科医生、心理学家、护士等戒毒治疗专业人员，这种机构是为经济条件较好的吸毒者提供服务的。

在日本，日本的药品与食物安全司中设有麻醉品监控局，麻醉品监控局的职责是:负责麻醉药品和精神药品的监控、负责治疗与预防措施的制定与指导、监督医院等部门成瘾药物的管理和滥用情况的调查等。日本的戒毒主要是在医院中进行，也有社会组织和民间力量的参与。

(二)经费来源

开展戒毒工作经费是最重要、最起码的资源保证。国外的戒毒经费来源是多元化的，一般包括政府财政拨款、医疗保险、基金会资助、商业赞助、个人资助、公司运作等。在很多情况下，一个戒毒机构的经费由多种渠道来源构成。

1.政府拨款

政府拨款是一个主要的戒毒经费来源，在经济发达的国家一般毒品滥用问题都比较严重，在严重的毒品形势困扰下，大多数国家都会以各级政府拨款的方式投入大量的经费以保障戒毒工作。本文列举的美国、英国、德国、瑞典和日本都是经济发达国家，这些国家政府每年都要在戒毒工作上投入大量的经费。

美国政府在禁毒经费上的投入量是全球最大的，2002年，美国联邦财政预算投入的禁毒经费为188.228亿美元，2003年，毒品控制预算经费为191.8亿美元。②Federal Drug Control Programs，The Budget for Fiscal Year 2003，Washington，DC:Executive Office of the President，2002.禁毒经费用于毒品控制即缉毒经费和预防治疗两部分。经费在两部分的分配比例以每届政府对两方面问题的重视程度进行分配。

英国是典型的福利生活模式国家，英国的戒毒治疗是由英国卫生部的国家医疗服务体系(NHS)负责。国家医疗服务体系是具有社会福利性质的公费医疗制度，它每年都从政府财政经费中拿出用于戒毒治疗与康复的专项资金，分配到各地区政府，各地区政府再用这笔专项资金加上本地区政府的部分出资作为当地的戒毒专项经费，去购买戒毒机构对吸毒人员的治疗与康复服务。国家财政经费除直接投入到戒毒治疗服务外，还有一部分是投入到与戒毒工作相关的机构和工作当中。如国家毒品证据中心，这是一个对吸毒人员的数据、滥用毒品种类和戒毒效果等相关信息进行统计和分析的部门，这种机构会得到国家戒毒资金的支持;再如，国家戒毒经费还会投入到一些开展戒毒科研和教学的大学，政府会提供资金资助大学成立专门的研究机构，进行毒品与酗酒研究，这些机构上为政府服务，下为基层服务，中间进行学术研究，培养社工专业的本科大学生等。

德国、瑞典和日本政府都对戒毒投入大量经费，在经费上给予保证。德国和瑞典的政府戒毒拨款也是由国家政府和地方政府构成的。

2.医疗保险

在国民医疗保险模式上，英国和瑞典等实行的是国家医疗保险模式，即医疗保险基金由国家财政支出;德国和日本等实行的是社会医疗保险模式，及医疗保险基金由单位、个人和政府共同支出。在很多社会福利比较好的国家，戒毒治疗被纳入了社会医疗保险体系。在德国，戒毒人员在生理脱毒期的治疗费用是由社会医疗保险承担的;而在戒毒治疗中心和康复中心的费用，除了联邦政府承担一部分，其余的由社会保险、医疗保险和社会福利协会共同承担。在日本，苯丙胺类成瘾及由此引发的苯丙胺类精神病症的住院治疗费用全部由社会医疗保险承担。

3.社会渠道资金来源

社会渠道资金来源一般有基金会、慈善组织、企业赞助、个人捐赠等形式，除了政府拨款，民间和社会来源的资金是最主要的戒毒经费来源。

4.公司运作方式

一些民间组织的戒毒治疗社区，如一些戒毒TC组织的资金来源除了个人出资、民间赞助等形式外，公司运作也是一种重要的筹资方式。如德国的一个锡南浓TC戒毒组织就是以公司运作方式解决经费问题的，这个TC戒毒组织拥有房地产开发公司、搬家公司、农庄、瓷器生产工厂、还有一家出版社，这是一个拥有雄厚实力的TC组织。在德国，许多这类私人开办的带有福利性质的单位都会得到政府的大力扶持。比如对于这家戒毒组织，联邦政府每年都要给予一定的补贴，在企业质量信誉验收合格的前提下，政府还会给予一些项目和贷款，并对他们的收入减免税收。政府给政策、给优惠，这对于解决私人创办的福利性质的戒毒组织经费来源是大有帮助的。

(三)人员配置

戒毒工作是一项复杂的系统工程，涉及生理、心理、教育、和社会等诸多方面，需要多种职业和身份的人员广泛参与，与此有关的工作人员主要有:医生、护士、心理工作者、教育工作者、社会工作者、志愿者和吸毒者亲属等。以英国为例，英国从事毒品和酗酒治疗的从业人员很多，呈金字塔形状排列，最上层的是专业人员，主要是职业医生、教师和社工，大约有5万人;其次是警察、护士等具有一定戒毒和酗酒治疗知识的人，大约20万人;最底一层是和戒毒、酗酒治疗工作沾边的参与者，以志愿者为主，大约有400万人。①李一黎，万长智，郑明，张榕芳，邓刚.《英国禁毒戒毒法律制度及启示》.《中国司法》，2012年第9期.英国的志愿者队伍十分健全，他们通过政府购买服务的方式开展志愿者服务工作，而有的志愿者是免费的。在戒毒自愿者队伍中很多都是戒毒成功人士，他们既是曾经的吸毒者又是成功的戒毒者，他们可以发挥无可替代的同伴教育作用。

三、中外戒毒资源配置比较

中国的戒毒模式和戒毒资源配置与发达国家相比有同有异。《禁毒法》的出台，对我国的戒毒模式做了很大的调整，我国的戒毒模式正逐渐朝着弱化强制性戒毒、发展社会化戒毒模式的方向发展，这种变化和发展使我国的戒毒工作越来越接近国际主流戒毒模式。虽然我国的戒毒模式正逐渐朝着国际主流方向发展，但由于与发达国家在社会体制、法律制度、经济水平、文化背景、社会发达程度和毒品滥用严重程度等国情方面存在着差异，我国的社区戒毒资源配置与发达国家之间还是存在着一定差距。

(一)组织机构配置比较

国外的戒毒机构主要有国家医疗服务体系、非政府组织性质的机构、和有偿商业运作三种模式。其中，非政府组织性质机构是一种主要的戒毒机构，政府通常是采取“购买社会机构戒毒服务”的方式来实施戒毒工作，政府和戒毒机构之间是“雇主和雇员”的关系。还有一些非政府组织机构如一些戒毒TC组织虽没有被政府购买服务，但却依靠民间社会资源的力量在政府的管理规则内开展戒毒服务。在戒毒工作中政府一般不直接实施戒毒工作，政府只是扮演着管理机构的角色。

我国的戒毒模式主要有自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复等。其中自愿戒毒是有偿服务，相当于国外的商业戒毒模式;而作为主打模式的社区戒毒和强制隔离戒毒的组织机构主要还是由政府在担当，也就是我国起主导作用的仍是政府承担的戒毒机构，社区戒毒和康复是由城市街道办事处、乡镇人民政府负责;而强制隔离戒毒是由司法部门或公安部门主管。我国在一些经济发达地区也在尝试着实行“政府购买社会机构戒毒服务”的方式，但由于区域之间贫富悬殊较大，在一些经济欠发达地区此法还一时难以实施。与发达国家相比，我国的民间戒毒组织还不够多，这与地区的经济水平、人们对毒品滥用问题的认识和社会组织的总体发展程度有很大的关系。总之，与国外相比我国的戒毒工作社会化程度还不够高，但这是一个受整体社会实力水平影响的问题，我国戒毒工作社会化的发展还需要一个过程。在另一方面，虽然强制隔离戒毒机构是具有我国特色的，虽然强制性的戒毒措施并非国际主流模式，但在我国社区戒毒模式尚未发育成熟的当下，这种强制性戒毒的方式不失为一种治理毒品滥用问题的有效手段，这种性质的戒毒机构也是有存在必要的。

(二)经费来源比较

国外的戒毒经费主要来自政府、医疗保险、基金会资助、慈善组织、商业赞助、个人资助、公司运作等，资金的来源是多元化的。我国的戒毒经费主要由地方政府财政支出，具体由戒毒机构所属地的县级以上人民政府列入本级财政预算。与国外相比，我国的社会渠道戒毒经费来源较少，最主要的经费来源还是政府，经费来源渠道单一。由于地区贫富悬殊差异，目前存在着沿海经济发达地区社区戒毒经费投入较多，因而工作开展较好;而经济欠发达地区经费难以保障，工作也因此难以开展的问题。在解决经费问题上，我国也可尝试国外的一些做法，从多渠道解决经费问题。如将戒毒经费纳入医保体系;加大社会面的禁毒宣传力度，提高社会层面对戒毒工作的参与意识，吸引更多的社会资金投入到戒毒工作中来;对戒毒康复人员就业安置企业给予政策优惠，实施福利企业的减免税待遇等。

(三)人员配置比较

根据不同的戒毒模式，我国的戒毒工作人员有强制隔离戒毒所的干警;有自愿戒毒医疗机构的医生;而在社区戒毒、社区康复模式中，工作人员的构成就相对多一些，主要成员有:社区戒毒专职工作人员、社区民警、社区医务人员、戒毒人员亲属、禁毒志愿者。虽然组成社区戒毒的工作成员看似较多，但由于多为兼职人员，所以从专业性和人数方面来说都存在着一定的不足现象。在社区戒毒工作人员的配置问题上，我国可以借鉴国外的经验，走建立专业戒毒社工队伍的道路。近年来，在我国一些经济发达地区也开始出现了戒毒社工，但由于尚处在刚刚起步的初级阶段，所以与发达国家相对成熟的戒毒社工队伍相比，我国戒毒社工还面临着总量不足、专业素质不高的差距。在今后的社区戒毒队伍建设中，培养社工、建设戒毒社工专业队伍是我国构建社区戒毒人员配置的一个重要发展方向。