环保法修法博弈记

/伟 民

2014年4月24日，施行了整整25年的环境保护法首次修改，舆论热情洋溢地称之为“史上最严环保法律”。而在此以前，当环保法修法草案提交初审后，却几乎被负面评价淹没，并引发了大规模的批评和争议。从弥漫失望到交口点赞，折射的是一部法律的蜕变重生，也见证了近年来罕见的一场立法博弈。

修法历程非同寻常

2011年，环保法正式列入立法机关修法计划。其时，自1989年正式颁行的环保法，正处于极为尴尬的处境。法律长期停滞与污染日益升级之间的巨大脱节，早已导致环保法被架空、被遗忘，甚至一度引发存废之争。

在环境学界和众多环保组织看来，这是一次难得的修法机遇，因而普遍希望对环保法进行拆筋动骨式的大修改。主管环保的环保部亦秉持相同立场，其起草的修法建议稿甚至被外界视为颇具“激进”色彩。

然而，令人一度充满乐观的修法前景，却遭遇了地方政府、权力部门以及产业界的巨大阻力。利益不断协调的最终结果是，当环保法修法草案于2012年8月正式提交初审时，已经变成了“有限修改”模式，环保部修法建议稿中提出的“按日计罚”、“政策环评”、“公益诉讼”等重要机制，统统被删除。

如此结果，激起了强烈反弹和质疑。2012年8月底，一审后的环保法修法草案向社会公示，一个月内，有9572名网民提出了11748条意见，绝大多数都是批评之声，一审草案被公认“没有多少新意”。

环境学界和诸多环保组织更是以召开研讨会、提交建言书等多种方式表达不满和焦虑。一份由12名知名环境法学者联署的意见书指出，一审草案是“自20世纪90年代以来各类环境与资源保护法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。更有学者尖锐放言：“简直就像是一部放纵污染者与污染排放者共同起草的东西！”

更耐人寻味的是，一审草案公布2个月后，环保部在其官网上公布了一份提交立法机关的意见书，针对一审草案旗帜鲜明地提出了四大缺陷和34条具体建议。行政部门将立法博弈由幕后捅到台前，在中国立法史上极为罕见。

激烈的反对声浪，使修法进程陷入了搁置状态。所幸的是，在此过程中，中共十八大首次提出的生态文明建设理念，雾霾持续围城引发的集体恐慌，都在不断营造加重环境利益分量的大环境，立法博弈的天平开始悄然逆转。

2013年6月，沉寂了10个月的环保法修法草案提交二审。令人眼前一亮的是，二审草案已发生了翻天覆地的变化。环保部提出的34条修法意见约有20条写入了新版草案，“按日计罚”等令各界备感痛心的流产制度，重新复活。

二审过后，立法机关再次将修法草案向社会公开征集意见，这一立法史上的破例之举，使得民意更加深入地介入了立法博弈，环保利益支持者的影响力进一步放大。

2013年10月，提交三审的环保法修法草案，由“修正案草案”变更为“修订草案”，这意味着，最初的“有限修改”思路已被彻底摒弃。而在从“小改”转向“大改”的质变中，立法博弈并未平息，因“公益诉讼主体”等焦点问题仍存激烈争议，修法草案并未如一般法律那样三审后付诸表决，而是延迟至了半年后的四审，一些增进环保利益的制度设计，甚至是在最后时刻冲刺成功。

修改后的环保法，条文由47条增至70条，但真正深刻的变化是，新环保法在立法层面完成了环保优先的理念转型。作为环境领域最为严厉的一部基础性法律，新环保法不仅将为化解当下的环境困局提供强大的制度支持，也将引领诸多已提上日程的环保单行法律的修改或制订。而其开门博弈的修法历程，亦将为中国立法留下一个宝贵的镜鉴。

公众参与浓墨重彩

从环保组织阻止怒江水电开发，到南京市民梧桐树护绿行动，从北京六里屯取消垃圾焚烧项目，到厦门、大连等地PX项目异地迁移，再到民意压力促成的PM2.5信息的去神秘化……最近10多年来，随着公民环保意识的觉醒和环保组织的成长，我国环保领域不断涌现出公众参与、监督政府失灵的活跃身影。

另一方面，以2005年的圆明园防渗工程听证会为契机，环保部门也在力推环保领域的公众参与。2006年，当时的国家环保总局还以部门规章的形式发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。

但在国家立法层面，1989年颁布的环保法仅有一条原则性规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”由于缺乏保障公众知情权、参与权、监督权的具体条款，直接抑制了公众参与环保的广度和深度。因而环境法学者、环保组织都十分期待环保法修改时，能着力构建完善的公众参与制度。

但环保法修法一审草案却令各界颇为失望，仅仅增设了有关信息公开的条款，在知情权方面有所突破，在公众参与决策和监督方面却毫无建树。

这一过于保守的修法方案，不可避免地招来了强烈批评。从四川什邡钼铜项目、江苏启东排海工程引发的风波，到多地发生的抵制PX、核电站等项目的群体性事件，均已证明，信息公开越模糊，公众参与度越低，遭遇的民意反弹就越大，甚至最终演变成“街头政治”。

力推公众参与的社会呼声，最终得到了立法机关的回应。环保法二审草案面世后，令许多人由失望转向惊喜，除了在总则中确立“公众参与”是环保的基本原则，“信息公开和公众参与”已单独设立为专章，在进一步完善信息公开制度的同时，引入了公众参与建设项目环评、公益诉讼等制度。

也正是自二审草案起，开始凸显环保是全社会共同责任的理念，在赋予公众参与权利的同时，也展开了确立“公民环保义务”的另一个方向。二审草案除了厘定政府、企业的环保责任，也特别宣示：“公民应当增强环境保护意识，自觉履行保护环境的义务”，并在环保宣传教育方面规定了相应制度。而在四审草案中，强化“公民环保义务”的立法理念更为突出，低碳生活、垃圾分类等极富针对性的倡导性条款纷纷入法，每年的6月5日亦被确立为环境日。

从寥寥数笔到浓墨重彩，公众参与制度在环保法修法过程中的变迁可谓巨大，但在不少学者看来，修改后的环保法依然留下了些许遗憾。比如，环境听证、奖励举报者等重要制度尚未入法，尤其是，学界多年呼吁的“国家保护公众享受良好环境权利”的“环境权”条款亦未实现，而在众多学者看来，在法律中确立“环境权”概念，将为公众参与以及保障和扩展公民环境权利奠定基石。

“按日计罚”起死回生

加重企业的责任砝码，是此次环保法修改的重要目标，其核心议题是如何破解“违法成本低”的痼疾。

立法机关一位人士调研时发现，地方发电厂的环保设备经常处于休眠状态，“一个10万千瓦的发电机组，每天环保成本大概是五六十万，如果不开环保设备也就罚款1万，谁不会算这个账？”正因为违法成本远远低于守法成本，必然诱发“花钱买排污”的所谓“经济人理性选择”，环保罚单成了根本不足以阻断企业违法冲动的“纸老虎”。

环境学界和环保部门的共识是，法律责任过轻是环保法的致命缺陷，也是其沦为“软法”的根源所在，因而迫切希望重塑一部违法成本高的环保法，而最令其心仪的则是“按日计罚”制度。

“按日计罚”是欧美等国家普遍采用的震慑污染者的利器，是指对持续性的违法行为，以天为单位计算经济处罚额度，通过不断累加、不设上限的动态罚款，从根本上根除违法动机。其典型案例是，美国杜邦公司生产的产品曾含有危害人体健康的化学物质，结果从其明知污染风险仍然销售那天起，到停止销售之日，每天处罚2.5万美元，累计罚款3.1亿美元，如此天价罚单，令杜邦公司再也不敢触犯违法雷区。

近年来，我国重庆、深圳两地也引入了“按日计罚”制度，且成效显著。以重庆为例，自2007年在全国率先增设这一制度后，当地企业的违法排污改正率由不足5%迅速上升至80%以上。

正是吸收地方试点的经验，环保部起草的环保法修法建议稿曾明确写入“按日计罚”条款，但这一修法动议很快遭遇强大阻力，产业界和一些地方政府以该制度将导致企业负担过重为由，结成了反对同盟。最终，正式提交的一审草案中，“按日计罚”条款已无踪影，取而代之的是强化限期治理制度。

但令诸多环保专家担忧的是，限期治理根本无法取代“按日计罚”的威慑作用。一审后，推进环保利益的力量并不甘心，在环境学界看来，倘若错失“按日计罚”这一严厉机制，将对已经十分严峻的环保形势产生灾难性后果。而环保部提交的34条修法建议，“按日计罚”也是其重提的重点条款。

顽强的争取，最终收获了扳回局面的成果。二审草案明确规定：“企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。”一度夭折的“按日计罚”制度，就此起死回生。

四审时，“按日计罚”制度继续向更加精细的方向演进。除了进一步明确处罚额度的依据，修法草案明确规定，地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加“按日计罚”的违法行为种类。这一“放权”条款意味着，“按日计罚”制度在各地的具体运用，将不仅针对违法排污，而是可能扩展至更多、更广的环境违法行为。

在很大程度上，“按日计罚”制度是史上最严环保法的“龙头条款”。可以预见，这一罚则框架将引领其他单行环保法律作出相应修改，进而彻底终结“违法成本低”的荒谬。未来历史或将证明，无论是环保执法由软变硬，还是环境质量由劣转优，“按日计罚”都是最为关键的制度突破。

公益诉讼不断松绑

在各种形式的环保公众参与中，公益诉讼被视为公众监督权最有力的体现。近年来，随着我国环保组织的迅速崛起，环境公益诉讼已成为各类公益诉讼试水中最强劲的一翼。据不完全统计，截至2012年，我国各级法院至少已受理17起环境民事公益诉讼，原告除检察机关、环保部门外，便是力图以诉讼维护公益的环保组织。

然而与寥寥无几的成功案例相比，更多的环境公益诉讼却陷入了不被受理的困境。渤海溢油等重大污染事件发生后，都曾有环保组织、维权律师等试图发起公益诉讼，但均被法院拒之门外。2013年，全国法院甚至没有受理任何一起公益诉讼。

环境公益诉讼的夹缝式生存，除了地方保护主义、司法不支持等因素外，根本症结在于长期缺失公益诉讼的法律制度，这也成为近年来社会各界反复呼吁的一大议题。

2012年8月底，修改后的民事诉讼法在中国法律中首次确立了公益诉讼制度，并将环境公益诉讼明确列为其中的一大类型。巧合的是，就在民诉法完成修改之际，环保法修法草案也同期提交初审，但一审草案并未触及公益诉讼制度。在一定程度上，可以理解为是等待民诉法奠定公益诉讼的基本架构后，环保法再对诉讼主体等关键问题作出进一步界定。

果然，环保法修法二审草案正式引入了“公益诉讼”条款，并将有权起诉的主体限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。立法机关的基本考虑是，环境公益诉讼作为一项新制度，运行初期不宜放得过宽，以防止滥诉。

但这一过于严格的限制，却引发了诸多专家学者和环保组织的强烈不满。普遍的共识是，目前我国登记的环保组织已达六七千家，而由带有强烈官方色彩的国家和省级环保联合会独家垄断公益诉讼，意味着将众多草根环保组织拒之门外，不仅将阻碍甚至扼杀环境公益诉讼的进程，也有违鼓励公众参与的立法初衷。

激烈的反对声浪，促使三审草案将有权提起公益诉讼的主体调整为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”。但这一调整仍然被指是“换汤不换药”，甚至有专家认为比二审草案收得更紧。有统计表明，在民政部登记的全国环保组织共有24家，去除植树造林等不相关的组织，符合三审草案要求的仅有环保部下属的数家组织，且只有中华环保联合会从事过公益诉讼。

与此同时，“信誉良好”的要求也备受质疑，由于缺乏明确的评判标准，这一弹性过大的规定很容易导致自由裁量权的滥用，成为法院拒绝受理公益诉讼的借口。

要求降低环境公益诉讼门槛的强烈呼声，终于在四审草案中收获了实质性突破，诉讼主体扩大至“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”的社会组织。而在修法草案正式付诸表决前，过于模糊的“信誉良好”要求也被修改为更为清晰的“无违法记录”。

环境公益诉讼虽然只是环境权益救济的一个补充手段，但其真正价值在于，为捍卫环保公益、践行监督权利开辟了一条崭新的通道，对于改善环境质量、制约政府权力、监控企业违法乃至推进民主政治而言，这一制度变革无疑带来了令人充满期待的前景。