“示范点”的政治

叶 敏 熊万胜

“示范”是一种中国式政策执行的核心机制，这种机制主要解决“点”、“面”之间关系。“示范”所展示的一般是比较成熟的经验，志在推广。

从2006年开始，我们对宣州区新农村建设进行了持续观察。几年来，我们十几次深入该区实地调研，与市、区、乡、村各级干部和群众进行访谈，形成了对这个县级单位新农村建设运动全景式的判断。我们认为，宣州区新农村建设的“示范”过程，可以被视为一种比较成功的政策执行案例。

示范成功的关键

在既有的压力型体制下，要动员各级组织和干部积极投身于只“花钱”而不“赚钱”的新农村建设中，不是一件容易的事情。

人们常说“老大难、老大难，老大重视就不难”，说的正是领导的重视程度，对于政策执行效果的决定性影响。新农村建设是一种特殊的政策，它受到两大因素的制约：一是需要农民参与；二是必须得到地方政府的支持。随着村落共同体的日渐衰落，农民自发合作的条件愈来愈不具备，这就使得领导的重视程度更加具有决定性。

但是，地方政府也是相对独立的利益主体，它对上级政策的执行有选择性。新农村建设的政策目标过于包罗万象，侧重点相当分散，政策目标的模糊性比较高，执行起来可能“吃力不讨好”。

地方政府的态度通常是半心半意的，有些地方将新农村建设与建设用地的增减挂钩政策结合起来，借新农村建设的名义来套取建设用地指标；另有一些地方，只不过是建了几个亮点。

在调研过程中，我们发现，宣州区并没有抱着造出几个亮点对付上级检查，套取上级扶持资金的目标，而是切实以建设家乡、改变农村面貌的想法开展工作。

宣州区地处皖东南，毗邻苏浙沪，近年来经济发展取得显著的进展，GDP和财政收入都有较大的提升。这说明宣州区的经济条件是相对不错的。

宣州区的示范创制者对新农村建设的态度是积极的，在各地专心于城镇建设和工业区建设的今天，这是难能可贵的。在我们看来，该区新农村建设确实是真抓实干的，而不是走形式，这种成绩可以看成是领导重视的直接证明。这种人格化因素是示范成功的重要保证，这是值得关注的现象。

有干部认为，主要领导对于农村的感情起到了作用；区里的分管领导是乡镇党委书记出身，为人做事比较踏实、能力强，使得自己分管的工作获得了主要领导的重视，也是一个重要原因；区新农办主任年纪比较大，对农民有感情，没有政绩上的冲动；示范点所在乡镇领导本人的作风务实，等等。

与其他地方迷恋于抓“亮点”不同，宣州区的特点是强调新农村建设的公益性和受益面，即要真正发挥示范点的带动作用，从抓“点”，再到“固点扩面、梯次推进”，最终达到广覆盖、广受益。

新农村建设示范机制的运作也离不开项目制，但在宣州区，这种项目制是高度地方性的，区级政府享有实质性的决策权，区级政府可以规划奖补制度的细节，决定奖补额度、对象和推进进程。这种具有浓厚行政分权色彩的项目制，很好地发挥了县级地方政府的积极性。

而且，在县域范围内，各乡镇的情况在干部群体内部几乎是透明的，几乎不存在造假来糊弄本县干部的可能，也没有制造一些亮点来讨好本县领导的价值。结果，这种由县级政府主导的项目，确实发挥出了它本应该发挥的效益。

“选择性激励”的艺术

宣州区新农村建设的财力主要依靠省区两级财政。2006年，安徽省出台了新农村建设“千村百镇示范工程”。宣州区积极申报，最终拿到2个省级示范乡镇名额和22个省级示范村名额。

2007年开始，宣州区每年可以获得500万元专项资金，成为安徽省获得专项资金最多的区县。从2007年开始，区本级财政也拿出专门资金投入新农村建设，从2007年的369.5万元，到2011年的773.5万元。

资金分配有两大特点：一是统筹使用；二是通过“以奖代补”的方式分配，让示范点先创建，创建完了经过验收才给予奖补资金的支持。这种资金分配方式意在撬动社会的投入，操作中有时被戏称为“钓鱼”。

示范过程中对乡镇干部动员是必须的，但也是困难的。在宣州区的新农村建设过程中，示范机制本身成为了一种动员的艺术。

在现行体制之下，新农村建设政策本身并不能形成对乡镇干部的强激励，如果将新农村建设视为一种集体行动的话，那么必须对乡镇干部进行“选择性激励”。将特定乡镇列为示范乡镇以及由此带来的资源输入，实际上意味着对乡镇干部的一种“选择性激励”。

首先，示范乡镇的“身份”能够额外地激励乡镇干部。一旦某个乡镇成为示范乡镇，特别是被列为重点发展的整体推进型示范镇，这意味着该镇的工作受到上级领导的关注和重视，这对乡镇领导就形成了比较大的激励作用。

宣州区东镇是一个工业基础比较好的乡镇，新农村建设实际上与小城镇建设有着隐性冲突，但是东镇很快被树立成“典型”，新农村建设搞得好使得各级领导反复前来参观和调研，这对东镇党政领导班子都是一种额外的激励。

其次，示范乡镇的“资质”具有品牌价值。一旦成为示范乡镇，对本乡镇也是一块牌子，具有品牌价值，可以作为对外宣传的筹码。

而且，示范乡镇的本身也是一种“约束”。一般情况下，示范乡镇是不能倒下的，只能硬着头皮往前冲，否则就会得罪上级，乡镇自身的声誉、面子也难保。

从宣州区的新农村建设来看，自上而下的资源投入集中化趋势比较明显，这意味着调动乡镇积极性最好办法是在资源分配上有所倾斜。与此同时，面对上级政府的额外照顾，乡镇又需要投桃报李地提供更多的配套性资金。

比如，2008年，东镇和阳镇两个镇获得奖补资金共381万元，占总奖补资金的40.6%。与上级的大力支持相对应，东镇和阳镇本级财政也拿出了“真金白银”。如，2007年东镇对新农村建设镇级奖补资金投入为23.8万元，到2011年镇财力累计投入220万元。

除了在利益上对乡镇进行“选择性激励”之外，区政府还会采用多种动员技术来提高乡镇干部的“干劲”。其中一个，即是给予那些新农村建设搞得好的乡镇以各种“机会”和“荣誉”。比如，安排为上级领导视察、调研“点”，这样便有助于显示乡镇主官的政绩。

另外一种动员技术是召开各种现场会。某个乡镇或某个村能够当东道主，在地方上是个不小的荣耀，是上级政府对其工作的肯定和鼓励。

如何撬动社会力量

新农村建设需要“政府主导”与“农民主体”相结合，如果政府主导作用发挥过头，同样也不利于工作的持续开展，必须是“上动下也动”。问题是，如何通过一种有效机制去撬动社会力量的参与。

根据对乡镇干部的访谈，乡镇政府同样会采用一些办法去调动村干部和群众的积极性。

首先，营造一种不成为示范点就等于“吃亏”的心理效应。乡镇干部总是这样宣传：“现在国家政策好，但是要赶紧搞，不然可能国家政策有变。”这实际上是对成为新农村建设示范点的一种巧妙“炒作”。

如同区级政府一样，乡镇政府会选择到做得比较好的示范点去开现场会。在现场会上，一般要安排先进示范村的干部发言，这样激励了先进，鞭策了后进，能够充分地调动气氛和干劲。

据东镇干部介绍，2009年，镇里为给后进的两个村加压，现场会被有意安排在了其中一个村。乡镇还有意识地扩大会议的参加对象，将村民组长或新农村建设理事会的理事长邀请来旁听。“到镇上开会”对于这些扩大的参会对象有一种荣誉感，而且动员更为直接。

同时，资源相对集中地投入示范村，对示范村及表现突出的村干部进行奖励。东镇对于新农村建设做得好的村组干部，往往会给予500元到2000元不等的奖励。镇里有意不“一碗水端平”，要的就是村与村之间的羡慕和妒忌，继而产生“你追我赶”的效果。

一旦某个示范点被建成，新农村建设实实在在的好处被看得见、摸得着，非示范点村民就会立刻在心理上感到羡慕和妒忌，继而在本村形成新农村建设的“舆论”，最终对本村干部施加压力。

在东镇做调研时，我们反复碰见这类例子。上述后进村的例子就很典型。由于该村周边的新农村建设搞得很红火，大大地影响到该村老百姓的情绪。在一次党员代表会议上，一个老党员当场就批评了村干部不得力，使得该村的村民没有像其他村一样，享受到新农村建设的好处。

正如乡镇干部所打趣的，在新农村建设的小气候被搅动起来后，村干部如果不好好搞新农村建设，就可能出现“政权不保”的结果。

所以在这里，示范点的意义就在于它提供了一种现实的样板，能够让人切实感受到新农村建设的好处。这种实在的好处一旦被村民所感受到，便发挥了为新农村建设准备心理条件的作用。

“示范”机制的脆弱性

从2006年到2012年，宣州区新农村建设的“示范”机制一直保持着比较有效的运作态势。通过示范点的设置和不断增加，宣州区的新农村建设对广大农村实现了较大程度的覆盖。而且，通过并不多的财政资源有效地撬动了大量的社会资源投入，较好地实现了政府主导和农民主体的结合。

宣州区新农村建设经验表明，有效运行的“示范”机制，能够成功地穿透科层链条并实现对乡土社会的动员。或者说借助于“示范”机制，国家能够有效地实现内部的乡镇动员和向下的社会动员，最终形成一股让政策落地并开花结果的制度势能。

但是，我们同时也看到“示范”机制本身的脆弱性。宣州区的成功经验，可能只是“示范”机制的一种相对少见的美好版本。在其他地方或其他政策的执行过程中，“示范”机制的失败也并不少见。

作为一种政府行为活动，在以“示范”机制推动某种政策的实施过程中，示范创制者和示范执行者都不得不面对，政府科层体系本身给他们不断制造的压力。当这种体制压力累积到一定强度时，示范创建者很可能改变原来的示范框架，转而接受一种对他们有利，但却缺乏动员能力的示范框架。也就是说，“示范”机制的内在脆弱性，在于示范框架本身的不稳定。

实际上，在调研的后期，我们已经了解到，区级政府掌握的奖补资金，大部分将被转移到重要公路的两侧，用于打造亮点区域。在所划定的亮点区域中，亮点的出现将更多地成为一种任务或者政绩驱动，而不是出自干部和群众的积极性。由此可能导致的一个结果是，乡镇动员与社会动员之间的平衡将被打破。

更深层地看，随着工业化、市场化和城镇化对传统社会关联的瓦解，国家动员社会的能力也在下降。这是否意味着传统的社会动员模式必然弱化？

宣州区新农村建设过程中“示范”机制的成功因素，前面已经总结了不少，最为要紧的：这是一种重心在下的“示范”机制。但是，现在不断地提升基层和地方政府工作重心，用行政过程分化社会过程，这也许才是“示范”机制脆弱性的真正根源。