论民事诉讼检察监督的范围*

高永刚

(江苏省溧阳市人民检察院 民事行政检察科，江苏 溧阳 213300)

我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。基于宪法的如此规定，民事诉讼法第14条也规定，人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，将检察监督作为民事诉讼法的一项基本原则确定下来。民事检察监督制度的核心是民事检察监督权，民事检察监督权又是研究民事诉讼检察监督范围的前提。

一、民事诉讼检察监督的宪法定位

检察权，从语义学上讲就是检察机关应当享有并行使的权力。在我国，检察权是与行政权、审判权、立法权并行的一种权力。我国宪法明确规定，我国是社会主义国家，国家一切权力属于人民，人民通过选举产生出自己的代表机关(全国各级人民代表大会及其常务委员会)，代表机关通过制定法律将国家权力赋予不同的机关行使，以实现管理国家的目标。即在我国实行的是人民代表大会制度下的各机构职能分工的制度，是行政权、审判权、检察权、立法权由各机关分别行使，彼此互不隶属，相互制约的制度。

《中华人民共和国宪法》明确规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。即宪法将法律监督权赋予了检察机关，给予了检察机关对国家法律正确实施的法律监督权，宪法确立的检察机关的法律地位为检察机关全面履行这一职责提供了根本大法上的依据[1]。按照法律规定，

由人民检察院介入当事人、法官之间的三角平衡架构中，监督整个民事审判活动的合法性，保障当事人的合法权益。这一法律规定是宪法确立的人民检察院是国家法律监督机关在部门法中的具体化，既是民事检察制度的法律基础，也是民事检察权的法律基础。

从检察机关的宪法地位来考究，民事诉讼检察监督是指有法律规定专属于检察机关的，对民事领域中的民事违法行为和重大民事行为进行监督的权利，监督的范围既包括对案件的监督，也包括对人的监督。民事检察的监督范围应当包括国家全部民事法律的实施，在阶段上不能仅限于诉讼中，任何时候，检察机关在发现国家的民事法律得不到公权力机关的正确实行时，都应当启动法律监督程序实施法律监督，至于监督方式应当根据不同的情况采取不同的方式。

二、确定民事诉讼检察监督范围的法理基础

1．检察职权法定原则。任何权力都是由具体的人来行使和执行的。由于人性本身的弱点，公权力具有天然的扩张功能，只有对公权力及其行使者进行必要的约束，才能确保它产生正面的社会价值。现代社会，对公权力的理念是“法无明文规定即禁止”。为防止机关之间越权，或者公权力行使主体侵害公民、组织的合法权益，任何国家机关的权限范围都是由法律确定的，凡是法律没有规定的事项，原则上视为该国家机关没有权限，即职权法定。职权法定是公法主体取得职权的重要原则。在现代法治国家，任何国家机关的权能都不同程度地受职权法定原则的约束。行政机关由于其承担的社会管理与市场监管、公共服务等职能的复杂性，法律不可能详尽地对行政职权作出授权。因而，行政机关受职权法定原则的约束程度相对较低。检察机关作为国家法律监督机关，其职能在于保障基本的法律秩序。国家的基本法律秩序具有较高的稳定性，从这个角度说，检察机关职权不宜经常变动。这不仅要求立法主体严格遵循法律保留原则创设检察职权，而且要求立法机关对检察机关的活动作更为具体的规定，要求检察机关更加严格地依法履行职责。与行政机关可以将部分行政职权委托给其他机关行使不同，检察职权只能由法定的检察机关行使。同时，“监督范围不同于对具体案件的处理，它应当由立法机关来确定，作为监督者的检察机关无权自行确定监督范围，作为被监督者的法院更不得自行划定监督范围”[2]。检察机关在民事诉讼中的监督职权，要遵循私法上的意思自治和处分原则，因而也受到较为严格的约束。

2．私法上的处分原则。处分原则是大陆法系国家民法和民事诉讼法中的一项基本原则，也是中国民事诉讼相对于刑事诉讼的特有原则之一。处分原则反应民事诉讼的特质，被认为是贯彻私法自治原则的必然结果，是现代市场经济国家民事诉讼的基本法理。我国民法通则第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”民事诉讼法规定，当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。检察权对于民事诉讼当事人和其他利害关系人的保护，也要尊重当事人和利害关系人的意愿。

3．检察机关有限监督原理。完善我国民事检察监督的范围，决不能站在狭隘的部门主义立场上，无限地扩大民事检察监督权行使的范围。虽然根据宪法规定和宪法解释的一般规律，检察机关是法律实施的专门监督机关，对民事法律实施的监督，应该是全面的监督，而不应该留有空白地带，但检察机关不是唯一的监督者[3]。在探讨民事诉讼检察监督权完整性的同时，还要尊重行政管理权、行政执法权特别是法院审判权的完整性，尊重社会的自我治理功能。这也决定了检察监督的范围是有限的。从民事诉讼的角度看，民事检察监督作为审判救济之后的救济保障制度，自然应有所不为。第一是监督强度的有限性。检察机关对民事诉讼的监督，是一种法律监督，必须依法实施，只对诉讼的合法性进行监督。对于法院行使裁量权的行为，对于私法主体依法处分自己的诉讼权利与民事权利的行为，检察机关不进行干预。第二是监督对象的有限性。民事诉讼检察监督的被监督者主要是公法主体，或者具有公法义务的主体。不具有公法义务的公民、组织，只要其行为没有损害公益，就不属于检察监督的直接对象。第三是监督内容的有限性。检察监督主要指向具有法律意义的审判活动。对于判决、裁定、调解书之外的审判行为与审判活动，检察机关主要是针对那些损害检察基本制度和基本原则、具有影响裁判公正性的高度可能性的违法行为进行监督。第四是监督效力的有限性。检察机关的所有监督方式，都是通过启动相应的纠错或者追责程序接近监督目的。检察机关的监督决定，由法院或者其他有权机关在独立判断的基础上，依据法律和事实予以响应，并不强令法院必须执行检察机关的决定。

4．诉讼活动的互动性原理。一般认为，民事诉讼检察监督的对象是法院行使审判权、执行权的诉讼活动，监督的目标是纠正法院的诉讼违法和错误判决，维护国家诉讼法律和相关实体法律的统一正确实施。由其性质所决定，检察权应当监督公权力。对于涉及当事人权利的事项，审判救济途径穷尽之前检察机关不应介入。对于审判权本身的内容，如事实判断权，检察机关不应监督。对于审理权中与当事人的根本权利有关的内容，如审判组织不合法、严重违法剥夺当事人诉权、当事人无法行使辩论权利等情况，检察机关应当进行监督。检察监督的最佳状态不是纠正无限多的违法审判或者错误裁判，而是在检察监督与法院审判之间形成良性互动，其中最重要的关系就是审判独立与社会监督之间的制约与平衡关系[4]，即“现代诉讼是一种合作性的诉讼，协同性、和谐性以及相互间的支持配合构成其基本的特征。检察机关参与民事诉讼，显然要服务于民事诉讼的大局，服务于民事诉讼程序的最高目标——彻底、妥善化解民事纠纷，而不是为了实施监督而监督”[5]。同时应注重民事诉讼活动的互动原理。在民事诉讼中，法院的审判行为主导整个诉讼进程，法律对每一个具体的审判行为，都作出了条件设定，合法的审判行为应当于条件设定的时间或者当事人诉讼行为发生之后作出。从这个角度而言，法院的审判行为在诉讼中不是孤立存在的，它与当事人、其他诉讼参与人的行为之间具有互动关系[6]。也就是说，当事人和其他诉讼参与人虽然不能作出审判行为，但是他们的诉讼行为可以直接影响民事审判行为的作出，乃至影响民事诉讼案件的审理方向及审理结果。

三、民事诉讼检察监督的范围

“国家权力运行的效应是双重的，它既可能维护和保障人民的权利和自由，也可能侵犯人民的权利和自由以及制造奴役和恐怖。就一般情况来说，没有界限和不受制约的权利对社会造成危害的可能性极大；而软弱无力的权利也无法维护自由和正义。”[7]界定民事诉讼检察监督的范围，有助于民事检察监督权的有序运行。

修改后的《民事诉讼法》第14条规定，人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。民事检察监督的范围更加明确，从原本的监督“民事审判活动”，扩展到修改之后的监督整个“民事诉讼”，除生效民事裁判之外，将符合条件的调解书、民事执行活动、法官违法行为等也纳入了检察机关的监督范围。

1．生效民事判决和裁定。判决、裁定是法院审理民事案件的结案方式，是法院针对当事人争议的法律事实与法律适用、当时权利义务关系所判断的集中体现。民事判决是否客观、公正、合法，是衡量民事审判活动乃至整个民事诉讼活动是否客观、公正、合法的最主要的因素。因此，我国自法律规定检察机关对民事审判活动进行监督以来，一直将民事判决、裁定作为检察机关监督的主要对象。修改后的《民事诉讼法》第208条第一款、第二款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”可见，生效民事判决和裁定是检察监督的范围之一。对于具有《民事诉讼法》第200条规定情形之一的生效民事判决或裁定，检察机关应当进行监督。

2．损害国家利益或社会公共利益的调解书。民事调解活动指的是诉讼调解，即在审判人员的主持下，诉讼当事人通过自愿协商，达成协议，解决民事争议的活动。调解的过程实际上是一个重新分配当事人之间的利益，明确当事人权利义务的过程，其本质上属于一种诉讼活动。由人民法院制作的民事调解书一经生效，与生效的民事判决、裁定具有相同的法律效力。检察机关对民事调解活动进行监督，其目的是监督人民法院审判权的正确行使。修改后的《民事诉讼法》仅将损害国家利益、社会公共利益的民事调解书纳入检察监督的范围。但可能存在违反自愿原则、合法原则、损害第三人利益等情形的调解书，检察机关对此应当有所为而有所不为[8]。首先，应倡导当事人进行私力救济。符合条件的，由当事人自行申请再审，或者由第三人提起撤销之诉；其次，对于当事人申请再审或提起第三人撤销之诉后形成的法院裁判，检察机关可以行使法律监督权。而当事人和第三人均没有依据《民事诉讼法》的规定进行相应救济的，属当事人和第三人的处分权范围，检察机关原则上不进行监督干预。

3．审判人员的违法行为。有学者认为，检察监督对象应当限于审判人员职务犯罪及其违法行为，主要是基于检察机关一直把监督重心放在纠正违法裁判上，不重视对法官行为的监督，以致法官违法、违纪以及违反职业道德的现象得不到有效遏制。检察监督的重点应当是法官的违法、违纪行为，纠正错误裁判的功能应当由上诉、申请再审等救济程序来实现。笔者认为，司法不公、违法审判的背后常常隐藏着贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等职务犯罪行为，但是法官渎职犯罪与民事裁判违法具有不尽相同的法律后果，诉讼监督与职务犯罪侦查又具有不同的法治功能，而这不可互相代替。在法律程序上，徇私舞弊、枉法裁判的认定，需要以纠正错误裁判为前提。《民事诉讼法》第208条第三款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”对于何为违法行为，法律没有给出明确定义。笔者认为，审判程序中的决定、支付令违反法律规定的，审判人员接受当事人及其委托代理人请客送礼或者违规会见当事人及其委托代理人的，审判人员实施或者指使、支持、授意他人实施妨害民事诉讼行为等等，均属于审判人员的违法行为，检察机关可以检察建议的方式进行监督。审判人员的违法行为涉嫌犯罪的，应当将犯罪线索移送检察机关相关职务犯罪侦查部门。

4．民事执行活动。《民事诉讼法》第235条规定，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。法律的规定较为原则，并未对检察机关的民事执行监督权作出限制。检察机关应当对所有民事执行活动进行监督，还是应当对一定范围内的民事执行活动进行监督，是一个存在争议的问题。多数学者认为，检察机关监督民事执行，应当实行有限监督。笔者认为，2012年的《民事诉讼法》没有具体规定检察机关监督民事执行的范围，只是规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。在法律上，行为与活动具有不同的含义。具有法律意义的行为包括法律行为、事实行为。前者是指行为主体具有创设、变更、消灭某种法律关系的目的，但是依据法律规定产生某种法律后果的行为。法院的民事执行行为，无论法律行为还是事实行为，都属于检察监督的内容。法律意义上的活动不仅包括行为，还包括为完成行为所作的准备和为实现行为意图所作的各种努力。如在民事执行中，执行决定、执行裁判需要一定的准备活动才能作出，执行实施更是由一个个具体活动组成的，这些活动本身并不具有独立的法律意义，但在某些情况下，他们会影响到执行行为的合法性，有时会决定案件的最终结果。从这个角度说，检察机关需要对民事执行活动进行较为全面的监督。因此，检察机关对人民法院的执行裁定、决定和执行行为均有权进行监督。具体而言，人民法院的执行裁定或决定违法的情形主要有如下几种：违法决定中止执行、执行终结、执行回转，或者违法作出处理执行争议的裁定、决定的；违反法律将依法不受执行依据约束的人追加、变更为执行当事人的；执行行为的依据不存在、未生效或者已被撤销的；执行内容与执行依据不相符的；超额执行被执行人财产，执行案外人财产或者执行已发布的执行的财产的；违法选择评估人或拍卖人、或者设定不合理条件操纵评估、拍卖结果的；滥用强制执行措施，严重侵犯公民、组织合法权益的；执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权等违法行为的。

5．民事虚假诉讼活动。一直以来，对检察监督是否应当包括对民事诉讼当事人的监督，存在认识分歧。一种观点认为，在市场经济体制下，必须强调民事主体的意思自治和民事行为自由，减少和弱化国家在民事领域的干预，以便形成平等、自由的市场运行环境，这就要求在民事诉讼中赋予当事人最大限度的处分权，检察监督应基于这一立场，通过监督审判活动来保证当事人意思自治的实现，而不能对当事人的活动进行监督。另一种观点认为，民事检察监督应当包括对当事人的诉讼活动进行监督。主要理由是，法院的民事审判活动是在当事人及其他诉讼参与人参加诉讼、提供证据、进行辩论的基础上进行的，两者紧密联系、互相交织，如果检察机关只监督法院的审判活动而不过问当事人的诉讼活动，就很难判定审判活动是否合法，无法对审判活动进行有效监督，很容易使其监督陷入片面性，难以排除其他主体的不法行为或不当行为对审判活动的不良影响，因此，检察监督对象应该包括诉讼当事人和其他诉讼参与人。具体而言，2012年的《民事诉讼法》至少从两个方面将当事人的诉讼活动纳入了检察监督范围：一是当事人伪造证据导致民事裁判或者调解书认定事实与客观事实不符的，检察机关可以抗诉；二是当事人恶意串通，通过民事诉讼损害国家和社会公益谋取私利，或者在民事诉讼中作出损害国家和社会公益的行为的，检察机关应当以抗诉、检察建议等方式进行监督。

6．检察机关应当监督的其他事项。主要是针对危害国家利益和社会公共利益事项的监督，采取支持起诉和督促正确履行职能等形式进行。检察机关是国家的法律监督机关，对于侵害国家利益、社会公共利益的案件，检察机关可以支持有诉权的当事人向人民法院提起民事诉讼。支持起诉原则蕴含着包括公益诉讼在内的多项先进制度设计。对侵害国有资产、造成国有资产流失或者国有资产存在重大损失隐患的案件、造成严重环境污染的案件、保护弱势群体的案件等，有必要通过公益诉讼等方式予以解决。同时，支持起诉原则也符合国际上实质正义的潮流。实质正义在民事诉讼领域的突出表现之一就是社会对诉讼的参与和介入。域外的民事诉讼发展表明，完全摒弃社会参与与介入，赋予当事人不受限制的处分权利，并非当今社会民事诉讼的国际发展潮流。当国家和社会公共利益遭受民事不法行为侵害，负有监管职责的部门或单位不履行或怠于履行职责时，检察机关可以督促有关监管部门或者单位及时正确履行职责，如通过提起民事诉讼等民事司法救济方式，对国家和社会公益进行有效的保护。

【参考文献】

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