群众路线视角下民间组织的发展与民主政治建设*

徐 兰

(盐城师范学院 马克思主义学院，江苏 盐城 224051)

随着我国改革开放的推进，我国的市场经济体制逐步完善，政治体制改革、政府机构改革不断深入，我国的民间组织也迅速崛起，并在贯彻党的群众路线、协调经济社会发展、推动政治民主化进程和和谐社会构建中成为一支不可替代的重要力量。在当前开展党的群众路线教育实践活动中，基于群众路线视角，对民间组织的发展及充分发挥其积极作用的研究具有十分重要的现实意义。

一、我国民间组织兴起和发展的必然性

1．民间组织的内涵。民间组织的概念是随着我国改革开放的推进而逐步出现的。“民间”一词与“官方”相对应，它反映了构成中国传统社会政治秩序基础的官与民之间的角色关系[1]。关于民间组织的界定，学界没有统一的权威的表述。目前，比较一致的看法是，民间组织是不以营利为目的的、主要开展公益性或互益性活动的、独立于党政体系之外的社会组织[2]。民间组织具有非政府性、非营利性、独立性、自治性、志愿性、公益性等特征，它不仅包括民办非企业单位、基金会和社会团体，也包括人民团体和居民组织等。

2．我国民间组织的兴起和发展是坚持党的群众路线的必然产物。1978年十一届三中全会召开，实现了党的历史上具有深远历史意义的伟大转折，标志着我国进入了改革开放新时期，也标志着我国进入了新的社会结构转型期。从80年代推行农村家庭联产承包责任制、允许公民个人经商办企业，到90年代推行市场经济体制改革，我国由计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转轨，我国社会主义市场经济体制逐步建立和完善，使得公民获得了前所未有的自由和权利，产生了多样化的物质、精神需求和不同的利益诉求，他们需要开辟多元化的利益诉求渠道，以表达政治价值取向，实现切身利益目标。这为民间组织的建立带来了新的机遇，创造了良好的发展条件。随着计划经济向市场经济体制转轨，政治体制改革、政府机构改革和企业制度改革也不断深入开展。政府通过推行政企分开、政社分开等行政管理体制改革，实现了职能分化与组织分化，调整了与社会的关系，主动放松了对社会的全方位控制，对经济和社会的管理逐步由微观转向宏观，由直接转为间接，使原来由政府承担的部分微观事务管理职能逐步向非政府机构转移，民众参与社会管理和服务的积极性不断提升。政府机构改革的不断深入为民间组织的迅速发展让出了制度空间，奠定了现实的基础；党和政府又通过加快社会主义法制建设步伐，实施依法治国方略，不断调整和规范国家与社会的关系，从而为民间组织的健康发展提供了法律支持和保障。因此，本世纪以来，随着社会主义市场经济发展渐趋成熟，国家与社会关系的调整，社会转型全面展开，许多新型的民间组织或社会团体大量涌现。其数量、规模都有了较大增长，其组织能力逐步增强，活动领域也逐步扩大。这些组织也被学界称作非政府组织、第三部门、非营利组织等，它们既有介于政府或企业之间的各种行业组织，如消费者协会、律师事务所、会计师事务所等；也有介于政府或企业与个人之间的公民自愿组建起来的各种社会团体，如各种基金会、公益性组织、志愿者组织，等等。

民间组织在我国的兴起和发展，主要是在党和政府主导下，以促进经济社会发展和不断满足人民群众物质文化生活需要为目的，实现自上而下改革开放的必然结果。随着改革开放和现代化建设的深入发展，党和政府从广大人民群众的根本利益出发，告别了GDP崇拜，提出了以人为本的科学发展观，以构建和谐社会为目标[3]。中国共产党领导的事业是“一切为了群众”的事业，需要依靠广大人民群众的支持和参与。社会主义和谐社会构建任重而道远，当然需要聚集全社会各种力量的合力才能完成这一历史使命，这种合力中也必然包含民间组织的力量。因此，从根本意义上说，民间组织在我国的兴起和发展，是坚持党的群众观点和群众路线的必然产物。

二、群众路线视角下民间组织的发展对我国民主政治建设的作用

关于民间组织的作用，有两种不同的看法。一种看法是过分夸大民间组织的积极作用。另一种看法就是过分夸大民间组织对党和政府及民主政治发展的消极作用。后一种看法认为：民间组织的发展壮大，势必会削弱党对社会的领导和管理，而中国民间组织在发展过程中也会暴露一些问题，加上民间组织曾在东欧地区“颜色革命”中扮演反政府角色，似乎也证明了这种判断[4]。为此，我们必须对民间组织的作用作出科学评价。民间组织的产生和发展是推行改革开放政策、实行社会主义市场经济和政治体制改革的必然结果。目前我国民间组织还处于发展时期，远未成熟。毫无疑问，它的确存在着一些问题，但就其主体而言，它们对于贯彻落实党的群众路线、民主政治建设和社会主义和谐社会建设是一支积极健康的力量，并随着民主政治建设和和谐社会建设的发展，其积极功能将日益凸显。

1．扩大有序政治参与是贯彻党的群众路线的重要体现，民间组织的发展能够拓展民众有序政治参与的渠道和途径，进一步促进民主政治建设的发展。民主有利于保护民众个人权利，约束政府权力对经济和个人的过度干预，维护社会的政治稳定，促进经济社会发展，达到实现广大人民群众根本利益的目的。政治参与，是指现代社会中，民众以某种形式参与社会政治生活，表达政治利益或价值取向的一种方式。扩大政治参与是民主政治发展的核心内容，而民间组织则是民众实现政治参与和利益表达的重要渠道。

现代社会的发展表明，政府的政策决定社会利益分配的类型、方式、过程和结果，与民众的利益紧密相关。第一，有序的政治参与，可以使民众不同的利益主体获得利益充分表达、影响政治决策过程的参与机会，有助于实现权利和权力的互动，阻止政治话语的霸权和控制官僚的自由裁量权，促进公共决策的合法、民主与科学，减少政策的利益偏见，确保权威分配的公共性、正义性，也确保民主的现实性和有效性。第二，有序的政治参与，有利于政府所提供的公共产品和服务合理体现不同阶层和社会群体的利益，有利于社会利益的统一和整合，也维护着社会利益的多元和差异，实现公共利益和个体利益的有效贯通，确保人民群众根本利益的真实性。第三，政治参与的扩大，能够畅通信息沟通渠道，增强政治传导与反馈系统，有助于政府及时准确地了解民众的意愿、呼声和要求，使政策决策更符合实际，更体现民意。同时，信息沟通渠道的畅达，也有助于政府及时发现和纠正政策方面的失误，迅速解决政治结构和政治运行中存在的问题，有利于避免由于社会矛盾长期累积造成灾难性后果的出现。

从某种意义上说，政治民主化进程就是不断扩大民众政治参与的过程。近代以来，世界上处于现代化建设之中的国家或地区，政治参与无论是主体还是对象领域，都呈扩大化趋势。而从当代中国民众政治参与的主体状况看,参与政治活动的程度较低，参与的特征以个体参与为主，组织参与不高。为此，推进当代中国政治民主化进程，尤其需要扩大民众有序的政治参与。而民众有序政治参与的实现，有多方面的问题需要解决，其中之一便是个体利益取向过于分散化，且个体政治参与的成本偏高，导致个体参与的效率低下。一般地，民众以团体组织为载体来表达自己的利益诉求要比分散的个体行为更能达到目的；而对政府来说，与合法的团体组织磋商，也更利于广泛了解和全面掌握民众的诉求和意愿，其政治效率远远大于与为数众多的不同个体的沟通。而民间组织则能够为民众个体参与的组织化和有效性提供一条较为便捷的渠道。较之于民众个体，积极、有效、合乎法治精神运行的民间组织能够将民众个人合法诉求集合起来，将个人合法权利保护起来，将多样分散的利益取向加以统一与整合，并借助更大的组织力量参与政治过程，以弥补民众个体参与的不足，真正形成以权利制约权力运行的民主政治的良性格局，从而进一步推进我国现代社会民主政治的发展。

2．建设服务型政府是贯彻党的群众路线的重要内容，民间组织的发展有利于转变政府职能，建设服务型政府，进一步促进政府与社会民众关系的和谐。服务型政府在观念上，要树立亲民意识，充分反映民众的需求，以民众的意志为根本向度；在作用上，要转变角色，充分反映政府是公共服务的提供者，以确保服务质量、获取民众满意为主要标准；在本质上，要以人民为主体，充分反映政府公共事务的服务性职能，而不是脱离群众的官僚机构。推动政府行政体制改革与服务型政府建设、实现政府与社会民众关系的和谐对于推进政治民主化进程具有根本意义。

当前，我国正处于向服务型政府转变时期。如何转变政府职能、建设服务型政府、建构政府与社会民众的新型关系，需要同时从政府与社会民众两个方面共同着力。政府与社会民众新型关系的建构，实质上就是要在政府权力和民众权利之间谋求一种新的平衡状态。一方面，政府要加强自身管理理念与管理方式的变革，使政府权力得到必要的制约，让民众享有更多、更大的权利，为民众政治参与、表达其利益诉求提供畅通的渠道；另一方面，民众在扩大权利的同时，要以个体或组织的形式积极地参与公共事务建设与管理，并与政府有密切的合作。这就需要民众有较强的主人翁意识和社会责任感，这是转变政府职能、建设服务型政府的前提条件。而民众参与意识的增强又能进一步推动服务型政府建设和我国政治民主化进程。

为推动经济社会发展，政府需要激活、协调民间各种社会力量。民间组织兴起之后，以其独特的功能接管了政府不再承担的大量的社会事务，其活动范围涉及教育、扶贫、社会福利、环境保护等诸多方面，填补了因政府管理涉及面不足而存在的或政府权力回撤而形成的治理盲区、公益服务真空。特别是在建构新的社会保障体系上，民间组织开启了巨大的社会资源网络，整合了分散于民间的社会资源,提供了大量价格低廉的服务给中低收入阶层，减轻了政府的很多负担，在政府体系外部弥补了政府组织的不足。另外，民间组织在公共服务过程中还能够有效吸纳民众的相关利益要求，并向政府输入这些要求。民众可以在直接参与民间组织开展的各项公共活动中，增强政治参与意识，间接影响政府决策的制定与执行。因此，民间组织的发展，既有助于政府行政体制改革和政府职能转变，又有助于从各种层面实现广大人民群众的根本利益，从而进一步促进政府与社会民众关系的和谐和民主政治建设的发展。

3．群众路线本质上是正确处理党群关系的路线，民间组织的发展有利于巩固党的领导和执政地位，对密切党群关系发挥着重要作用。中国共产党是社会民众选择的国家和政府公共权力的执掌者，承担着当代中国现代化建设领导者、组织者和推动者等多重角色。中国共产党以维护好、实现好、发展好广大人民群众的根本利益为宗旨，组织和支持人民在管理政治、经济、文化和社会事务等方面充分行使当家作主的权利，并通过健全维护群众权益机制，使各项权利落到实处。因此，党组织和活动原则必须在民主的基础上，通过集中的方式达成共识，形成民主科学决策。即党组织在实际工作中，需要收集社会的各种舆论，广泛听取各方面意见加以分析，最大程度地整合社会多元利益诉求，以形成正确的纲领、路线、方针与政策向广大党员和人民群众宣传和灌输，从而获取广泛的认同和支持。而民间组织在这方面有着独特的优势，使之与党形成一种合作伙伴和资源依赖关系[5]。民间组织由于其具有非政府性、民间性、独立性、自治性、志愿性、公益性等基本特点，很容易了解、倾听、反映社会民众个人和群体的利益需求，并能够畅通各方利益诉求的渠道，有序地进行利益表达下情上达，当然也能把党的方针政策上情下达。因而，民间组织对于党的路线、方针、政策的科学制定，正确维护党群关系都能起到极为重要的作用。

此外，中国共产党和民间组织都具有利益表达和利益综合的功能。作为执政党，中国共产党的利益表达与利益综合更具有统领性，不可能顾全社会的各个领域、各个阶层方方面面的利益。而民间组织则在一定程度上可以通过发挥自身的影响力，把一部分民间社会的力量聚集在自己的周围。民间组织种类繁多、分布领域广泛，它们能够及时地观察、了解、挖掘民众的利益需求，帮助民众认识自己的利益与权利。特别是民间组织可以通过公益性的社会服务进一步加强与社会民众之间的联系，更能真实地了解社会民众的呼声，发现并挖掘社会问题，充分体现利益代表的公益性，以此来增进与社会民众之间的情感，从而获取民众的认同，增强对社会的影响力。因此，民间组织能够在政党服务社会不到位的地方，发挥原本属于政党的功能，从而有利于广大人民群众各种利益需求的满足与实现，即有利于贯彻落实党的群众路线，有利于社会的政治稳定，进而有利于维护巩固党的执政地位，推进民主政治建设的发展。

三、发展和完善民间组织、充分发挥其积极作用的对策建议

1．要正确认识民间组织的作用，大力支持和引导民间组织的政治参与。中国共产党作为执政党，掌握着资源分配之权，主导着政策和制度安排，影响着社会组织发展的政治环境。因此，党对民间组织的认识、态度及政策直接决定着民间组织的走向。党应采取积极有效的措施，关注、培育和发展各类民间组织，并将民间组织纳入党和政府活动的视野；要加强对民间组织的领导和引导，完善发展民间组织的政策规章；要充分认识随着社会结构转型，特别是政治体制改革的深入，政府必须转换角色，从以往的控制型、管制型政府向服务型政府转变。因此，应在明确政府自我定位的前提下，加快职能转变步伐，扩大民间组织行动合法性空间，并鼓励民间组织积极参与公共政策的制定与执行，努力与民间组织建立一种良性合作关系，为民间组织的政治参与创造有利的环境条件。

2．要健全和完善有关民间组织的相关法律制度和管理体制，优化民间组织生长发展的法律制度条件。随着经济社会的发展和民间组织的壮大，我国政府陆续制定了一系列法律规章制度以加强对民间组织的管理，包括国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《社会团体登记管理条例》(1998年)、《公益事业捐赠法》(1999年)和《基金会管理条例》(2004年)，民政部颁布的50多个社会团体管理规章以及各种地方性管理法规等。这些法律法规为我国民间组织的发展提供了基本的法律框架和制度依据，能够最大限度地规范民间组织的发展，避免与党和政府的事业、政策、目标不一致的民间组织出现。但是，民间组织的相关法律法规在实践操作过程中效果还不是很理想，还存在一些问题亟待解决。一是要调整民间组织的管理体制。民间组织登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制在民间组织发展过程中有其积极作用，但这种管理体制既会造成民间组织对政府的依赖关系，产生民间组织行政化倾向，使之难以发挥应有的社会功能；也会造成民间组织发展的制度空间受到限制。因此，应该修订和完善《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》等现有法规，对登记管理机关与业务主管单位的职能范围进行适度的调整界定，使直接管理转变为间接管理，减少对民间组织内部事务的行政干预，以最大限度地拓宽民间组织的准入范围，充分发挥其应有的社会功能。二是要完善民间组织的管理法规。在立法中，既要健全政府对民间组织的管理机制，并强化社会对民间组织的监督制度，也要加强民间组织对政府活动的监督及对公共事务的参与。在相关政策法规中，要合理确定民间组织参与公共政策的法律地位和责任、参与形式和程序、参与范围和层次等。三是要积极扶植公益性民间组织。要为社会迫切需要的，在政治、经济、文化领域发挥重要作用的，有利于促进社会公共利益和基层民主建设的民间组织创造更好的制度环境。对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的民间组织，实行公益法人认定制度；对于经认定成为公益法人的民间组织，一方面可以设立专项基金和给予财税等方面最大限度的政策优惠待遇，另一方面要对此类民间组织实行更为严格的行政监管及社会监督，坚决取缔从事非法活动的民间组织。

3．要尽力拓宽民间组织的政治参与渠道。我国社会民众政治参与的过程，目前可以利用的正式渠道主要有：一是人民代表大会和政治协商会议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政治过程，但人大和政协在公共政策中的作用的发挥、民众利益的充分表达和实现还远远不够；二是党和政府设立了信访制度、领导接待日、各种不定期的座谈会等，但民众参与机会还比较少，不足以对政府政策决策形成较大的影响[6]。为此，首先要进一步完善基本政治制度，提高民间组织代表的政治参与度。要增加民间组织代表在各级党代会、人大、政协中的比例，以广泛了解社会群体、阶层的利益诉求和建议，充分发挥其在国家政治生活中参政议政作用。其次要完善基层群众性自治组织，落实村民委员会组织法、居民委员会组织条例的相关规定，采取得力举措，激发广大民众积极参与政治的热情。再次，要建立健全大众传媒组织机构。大众舆论媒体如互联网络、广播电视、报刊杂志等既能为民众及时提供各类信息，又能为民众发表言论、意见提供便捷的窗口。因此，应努力完善大众传媒组织机构，使之成为一个多层次、多渠道的新闻媒介网络，为民众参与政治提供有效的便捷渠道。又次，要建立健全各类社会民众团体组织，充分发挥它们在政治参与中的作用。一方面要支持新的社会阶层组建自己的组织，另一方面要正确处理好党和政府与各类专业性群众组织如中国企业家协会、保护消费者协会、律师协会等之间的关系，增强它们的群众性、民主性，破除社团组织本身的依附思想，使之真正成为社会各阶层政治参与的有效渠道。

4．要加强民间组织自身的素质与能力建设。民间组织要结合实际工作需求，通过多种渠道来提高整体素质与服务能力。一是要完善民间组织的内部管理体制，规范民间组织的运作程序，即要通过建立健全以章程为核心的各项规章制度，使民间组织的各项活动有章可循。特别要改组行政化的官方色彩十分浓厚的民间组织，使其真正定位分流，完善自我管理、自我约束的内部运行机制，增强自我管理和自我发展能力，真正走入民间，保障自主性和健康发展。二是在公共政策制定与执行过程中，民间组织要从专业的角度提出有效的政策方案。因此，民间组织要重视对专职人员进行定期业务培训，不断提高专业化水平。三是民间组织应该坚持群众路线，深入了解民众，向民众学习，总结和提高民众创造的新鲜实践经验，不断改进工作。民间组织要保持反映民情民意的敏锐性，通过广泛的社会调查研究，了解基层民众对政策呼声和意见，将其进行整合后通过各种渠道及时向政策决策系统提出有价值的建议和主张，使民间组织真正成为民众值得信赖的利益代表，从而不断提升自身的社会公信力。

总之，民间组织作为政府、市场之外的一种重要的社会力量，在我国现代化、政治民主化进程中，有着不可取代的地位和作用。因而，引导、扶持民间组织的发展和完善，并使其更好地发挥积极作用是今后社会发展的必然趋势，需要我们不断地进行积极探索。

【参考文献】

[1] 赵君，顾成敏．当前我国民间组织的发展面临的主要问题及对策[J]．开封大学学报，2011(3)．

[2] 王名，刘培峰，等.民间组织通论[M]．北京：时事文献出版社，2004．

[3] 胡艳辉．论公益性民间组织发展中的公众参与[J]．湘潮：下半月，2009(1)．

[4] 宋正．民间组织对构建社会主义和谐社会的政治意义[J]．长白学刊，2007(4)．

[5] 蒯正明．中国共产党与民间组织关系探析[J]．宁夏党校学报，2010(9)．

[6] 谭成华．浅议我国民间组织政策参与问题[J]．赤峰学院学报，2011(11)．