统筹城乡就业示范区建设的成效、困境与对策——以岳阳市屈原管理区为例

彭志强

（中共岳阳市委 党校， 湖南 岳阳 414000）

统筹城乡就业示范区建设的成效、困境与对策
——以岳阳市屈原管理区为例

彭志强

（中共岳阳市委 党校， 湖南 岳阳 414000）

2011年8月，湖南省人力资源和社会保障厅决定在岳阳市屈原管理区创建统筹城乡就业示范区，探索统筹城乡就业长效机制。经过两年的创建，成效十分明显，但也面临缺乏政策依据和建设资金不足的困境，需要依据党的十八大精神，积极探索进一步推进示范区建设的对策。

统筹城乡就业；示范区建设；屈原管理区

湖南省岳阳市屈原管理区是2000年经湖南省政府批准由大型国营农场改制设立的岳阳市辖行政管理区，面积218km2，常住人口12万，其中城镇人口6.6万，农业人口5.4万，城镇化率55%。2011 年8月，湖南省人力资源和社会保障厅决定以该区为试点，创建湖南省统筹城乡就业示范区，探索统筹城乡就业长效机制。

一、示范区创建工作取得的主要成效

两年来，创建工作进展顺利，全区就业态势向好，城乡就业环境转优，创建工作成效凸显。在2011年超额完成 “规划启动年”计划指标的基础上，2012年城乡就业达到5.4432万人，占目标任务5.4317万人的114.9%；新增就业6321人，占目标任务6150人的102.7%；技能培训4901人、普及农业知识1446人、创业培训956人，分别占目标任务的98.02%、96.42%、95.6%；支持创办企业57个、新增个体工商户478户，分别占目标任务的114%、103.9%；扶持成功创业352人、实施就业援助571人，分别占目标任务的92.63%、114.2%。城乡登记失业率4.83%，比目标任务的5.04%低0.21个百分点，比2011年低3.37个百分点。总体上实现了“三大突破”。

1.组织体系有了新的突破

创建湖南省统筹城乡就业示范区由临时机构正式成为常设机构。湖南省人社厅专门成立了创建工作指导小组，厅长亲自担任指导组组长。岳阳市委市政府将创建示范区纳入重点督查工作范围，并写进政府工作报告。岳阳市就业服务局将其作为全市就业工作的重点和亮点来打造，给予了不遗余力的指导和帮助。该区积极强化自身组织保障，建立常态化组织保障体系，一是成立了领导小组和四个专门工作小组。成立以区委书记为政委、区长为组长的统筹城乡就业示范区领导小组，下设办公室和四个专项工作小组，明确了职责和分工。办公室安排了3名专职人员，负责就业示范区创建领导小组办公室的具体工作；二是配备就业服务信息员。全区5个乡镇、1个街道各配备3名就业服务人员，每个社区、村配备1名就业信息员，全区共配备93名就业服务信息员，城乡居民不出村(社区)就能了解就业信息。同时，建立了城乡劳动力资源信息库和用工单位岗位信息库，形成了一套覆盖全区的监测网络，为决策层及时提供就业和用工信息；三是创办了小额贷款担保中心。小额贷款担保中心已成功为30名创业者提供贷款担保，贴息15万元；四是新建1个乡镇服务平台、2个社区服务平台。

2.制度改革有了新的突破

打破城乡二元结构体制，实现就业政策一体化、就业培训集约化、就业服务均衡化、就业环境公平化。将过去局限于城镇的就业政策向农村、农民延伸。制定和下发了《屈原管理区关于建立统筹城乡就业和社会保障制度的通知》、《屈原管理区社会保险全覆盖有关规定》、《屈原管理区就业和失业登记管理办法》、《屈原管理区促进小额担保贷款贴息实施方案》、《屈原管理区城乡一体化失业登记制度》、《屈原管理区统筹城乡就业援助制度》、《屈原管理区城乡就业培训制度》、《屈原管理区城乡全覆盖的社会保障制度》、《屈原管理区统筹城乡就业培训管理办法》等制度。以社保城乡医疗统筹为例，2011年创新了城乡医疗保险机制，在全省率先将城镇居民医保和新型农村合作医疗合二为一，打破城乡二元格局，实行“统一管理服务、统一缴费标准、统一医保待遇”，使参保对象达到6万人，征缴基金达240万元，实现了真正意义上的医疗保险全覆盖。2012年又突破现行政策规定，启动城乡居民养老保险，将城镇居民养老保险和新型农村养老保险合二为一，在全省是唯一一家。我区有近2万人符合参保条件，有1229人不缴费就能领取养老保险金，并解决了原汨纺“四属户”家属几不靠的历史遗留问题，养老保险实现了全覆盖和城乡统筹。另外，失业保险向农村延伸的制度已经出台，正在有序推进。初步实现了就业和社会保障政策层面上的城乡一体化。

3.就业工作有了新的突破

一是狠抓标准化服务平台建设。在全省率先将就业和社会保障信息服务平台延伸到村组（社区），变大规模招聘为个性化“一对一”服务。全区75个行政村（社区）村村建立起就业和社会保障信息服务平台，与市、区信息联网，实现信息共享；二是狠抓全民劳动素质提升。在全省第一个将涉及就业再就业的职业教育、“阳光工程”、职业技能培训“合三为一”，统一管理。做到培训内容、培训标准、培训补贴三统一。管理上做到“两统两分”即：统一下达计划，统一安排资金；分部门实施，分部门考核；三是狠抓以创业带动就业。在加强创业培训的同时，成立了区小额贷款担保中心，着手创建创业孵化基地，已有明珠大酒店等5家企业入园孵化，带动500名失业人员和农民工就近就业；四是狠抓公益性岗位开发拓展。投入近500万元，新增环卫、交通协管等公益性岗位近400个，做到公益性岗位向农村居民延伸，先后安置城乡就业困难人员1086人就业；五是狠抓产业吸纳就业。围绕做大、做强绿色农产品加工业，扶持提升制造和再生资源产业，引进培育新兴产业做文章，实现工业产业结构的全面优化升级，扩大就业容量。通过大力发展现代服务业，引进战略投资家开发罗子古国遗址，创办“农家乐”，创办申通快递等5家物流公司等吸纳就业。培育种植经营大户，吸纳农村劳动力在家门口就业；六是狠抓失业动态监测机制建设。建成了区、镇、村（企业）信息网络系统，共配备93名就业服务信息员。建立健全失业动态监测预警机制，在全区建立1个区级监测总站、6个乡镇级监测点、15个村级监测点、10个企业监测点，形成一套覆盖全区的监测网络。建立了5个数据库，分别为劳动力资源信息库、企业岗位信息库、企业用工信息库、产业发展数据库、公益性岗位报备数据库，为就业决策提供依据。

二、示范区创建工作面临的困境

示范区创建工作实施两年来，在省、市、区党委政府正确领导、人社部门的精心指导和全力支持下，工作进展比较顺利，任务基本完成，目标基本实现。但在最后两年，如何把示范区创建工作推向深入，在全省树立起样板，任务还很艰巨，创建工作面临两大困境。

1.缺乏政策依据，机制难以形成

在城镇职工五项社会保险中，养老和医疗保险已经实现城乡统筹，但工伤、失业、生育等三项社会保险目前还没有向农村延伸，缺乏这方面的政策引导和资金保障，工伤、失业、生育这三项社会保险得不到解决，统筹城乡就业的长效机制就难以最终形成。

2.建设资金不足，目标难以实现

小额贷款担保贴息、公益性岗位开发、职业技能和创业培训补贴、社会保险及就业服务体系建设等，刚性支出较大。根据“五年计划、三年行动”的行动要求及项目计划书资金安排，2011年项目资金为1466万元，2012年为2311万元（区配套450万元）。为搞好创建工作，2011年，湖南省人社厅专项下拨200万元作为启动资金，岳阳市人社局在就业专项资金分配上给予了大力支持，屈原区在资金极为紧张的情况下配套300万元，但2011年仍有资金缺口966万元，2012年资金缺口达到1861万元，2013年的缺口更大。建设资金严重不足，要如期实现创建目标，难度确实很大。

三、进一步推进示范区创建工作的对策

（一）进一步完善项目实施计划

《项目计划书》已经实施两年，有必要根据前两年的实施情况，对后三年实施计划中的有关内容（项目）作进一步规范和适当调整。

1.将“适业人员”调整为“劳动年龄人口”

根据 《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国就业促进法》以及相关法律法规规定，我国法定劳动年龄人口是指年满16周岁至退休年龄、有劳动能力的中国公民，现行退休年龄一般指男60周岁，女干部身份55周岁，女工人50周岁。“劳动年龄人口”是政府规划地方经济与社会发展（包括就业）的基础数据，一个地方促进就业工作做得好与不好，不是看“劳动年龄人口”的就业程度，而是看“失业率”，政府的主要职责是促进法定劳动年龄人口中的失业者实现就业和再就业。“适业人员”的范围是模糊的、不确定的，数据不容易统计。而且对超出法定劳动年龄的“适业人员”政府并不负有促进就业的责任。

2.将“区域内失业率”调整为“区域内登记失业率”

长期以来，我国只对城镇失业人员进行登记，而对农村失业人员没有进行过登记，创建统筹城乡就业示范区当然要将城镇登记失业制度覆盖农村，对农村失业人员也要进行登记。在统计上有调查失业率与登记失业率之分，我国使用的是登记失业率。因此“区域内失业率”宜调整为“区域内登记失业率”。特别是在统筹城乡就业的条件下，使用“区域内登记失业率”更便于政府对有意愿就业的失业人员实施就业援助。

3.将“未充分就业人员”调整为“未就业人员”

充分就业，也称作完全就业，是经济学中的一个假设，指的是除了正常的暂时不就业（比如工作转换等），所有的人都找到合适的职务，没有浪费现象。在实践中，只要失业率控制在一定范围内，就可以称之为充分就业。与之相反的是“未充分就业”。“未充分就业人员”究竟是指哪些人，则无法定义。在考察一个地方的就业状况时，一般以“劳动年龄人口”为依据，已经就业的，归入“已就业人员（人口）”；未就业的，归入“未就业人员（人口）”。

4.将“新增稳定就业人员”调整为“新增就业人员（人口）”

“新增稳定就业人员”是一个难以统计的数据。什么是“稳定就业”？就业多长时间才算是“稳定就业人员”？如果可以确定时间，那么是在一个单位（企业）连续就业多长时间还是在几个单位（企业）之间没有中断就业多长时间？在市场经济条件下，这都是不好把握的。建议将“新增稳定就业人员”调整为“新增就业人员”或“新增就业人口”。两个时间段（比如1年）相比较，后一时间段比前一时间段多出的就业人员（人口）就是“新增就业人员（人口）”。

5.对“本地人员就业”和“外来务工”进行规范

在《就业岗位分析》中，将就业岗位区分为“本地人员就业”和“外来务工”。显然，这是按户籍地来分类的，户籍在本地的归为“本地人员就业”，户籍在外地的归为“外来务工”。这样的分类过去是可取的，现在已经过时。现在是以常住人口作为人口统计对象的，常住人口指实际经常居住在某地区一定时间（半年以上,含半年）的人口。因此，“本地人员就业”宜调整为“常住人口就业”，“外来务工”中符合常住人口条件的，调入“常住人口就业”，不符合常住人口条件的，归为“非常住人口就业”。

总之，在示范区创建工作中，要尽可能使用概念明确、目前通用的规范用语，创造的新概念，要科学界定其内含与外延，否则，取得的经验没法推广，示范区难以起到示范作用。由于项目名称的规范，相关数据应作相应调整。

（二）进一步加快“三险”城乡统筹

统筹城乡就业的基础条件是必须实现劳动者社会保障一体化，这样才能建立起城乡一体化的劳动力市场，形成保障城乡劳动者平等就业的制度，促进城乡劳动者自由流动、自主择业，实现充分就业。劳动者社会保障一体化，主要包括养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保障一体化。通过两年的创建，养老和医疗保险已经实现城乡统筹，但工伤、失业、生育等三项社会保险目前还没有向农村延伸。因此，需加快“三险”向农村延伸的步伐。

1.关于失业保险

国家现行《失业保险条例》只对城镇企业事业单位有规定，而对城镇个体工商户和农村就业人员暂无规定。《失业保险条例》规定：“城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费”。如果将上述规定覆盖全区，这就要解决城镇个体工商户和农村就业人员的失业保险费如何缴纳的问题。

城镇个体工商户可视同城镇企业事业单位，按所在城镇人均工资的3%缴纳，即单位和个人的失业保险费都由个体工商户缴纳。其理由：一是单位缴纳的失业保险费实际上是单位职工应得收入的一部分，只是由单位代缴而已；个体工商户的全部收入归自己个人所得，所以全部失业保险费理应由个体工商户承担。二是个体工商户的工资难以认定，按所在城镇人均工资的标准缴纳，符合公平原则。

农村就业人员的失业保险费解决途径有三：一是国家财政解决；二是由农民个人缴纳；三是国家财政和农民个人共同承担。第二个途径是行不通的。最理想的是第一个途径，由国家财政解决，这符合“工业反哺农业，城市支援农村”的方针。如果国家财力有限，也可以考虑第三个途径，国家财政和农民个人共同承担，由国家财政解决单位缴纳的部分，农民个人缴纳个人应缴纳的部分，村集体经济能够承担的，农民个人缴纳的部分也可以由村集体经济组织缴纳。

2.关于工伤和生育保险

根据国家《工伤保险条例》的规定，工伤保险费由用人单位缴纳，职工个人不缴纳工伤保险费。生育保险目前实行的还是劳动部1994年12月14日发布的《企业职工生育保险试行办法》，人社部正在组织修改，于2012年11月21日出台了《生育保险办法（征求意见稿）》。根据《生育保险办法（征求意见稿）》的规定，生育保险由用人单位缴纳，职工不缴纳生育保险费。可见，工伤和生育保险费的缴纳办法是相同的。这里存在的主要问题是无单位就业人员——城镇个体工商户、农村家庭经营户的工伤和生育保险费的缴费问题。

可以采取两步到位的办法实现城乡统筹。第一步，由财政缴纳50%，个人自愿缴纳50%。个人自愿缴纳50%的，享受完全的工伤和生育保险；不愿意缴纳的，只报销在医院内的医疗费用，其它自理。第二步，无单位就业人员视同单位就业人员，工伤和生育保险费100%由个人缴纳。由第一步转到第二步时间，根据无单位就业人员收入增长情况和参保意愿的强度确定。

（三）进一步落实项目创建资金

《项目计划书》计划：三年共需资金5512万元。由“省、市、区三级联动，解决示范区创建资金。屈原管理区自筹资金1000万元，其缺口4512万元，请求省厅、市局分三年予以解决，2011年解决资金1166万元，2012年解决资金1861万元，2013年解决资金1485万元”。实施结果，2011年资金缺口966万元，2012年资金缺口达到1861万元，2013年的缺口更大；五年计划后两年（2014-2015年）同样需要资金支撑。资金严重不足，成为创建目标如期实现的瓶颈，需要政府加大财政投入，将其列入各级财政预算，保证《项目计划书》计划的资金全部到位，使创建工作能够顺利推进。

就业是民生之本。统筹城乡就业并不仅仅是一个单纯的就业问题，它是统筹城乡发展的关键之所在，牵一发而动全身。统筹城乡就业遇到的最大难题是城乡社会保障不统一，这个问题得不到解决，城乡就业就难以实现统筹。从屈原创建工作的实施情况来看，资金缺口也主要是来自社会保障无着落。因此，建议将统筹城乡就业示范区扩大为统筹城乡就业与社会保障示范区，有可能从统筹城乡社会保障方面获得资金支持。

[1]田小宝，李小新.目标与策略—成都市城乡统筹比较充分就业问题研究[M].中国劳动社会保障出版社，2007.

[2]张桂文.统筹城乡就业促进东北二元结构转换[M].经济科学出版社，2011.

[3]刘泽双.城乡统筹就业的决策支持研究[M].陕西人民教育出版社，2007.

[4]黄红华.统筹城乡就业的政策工具研究[J].浙江工商大学学报，2012（1）.

[5]刘麟.统筹城乡就业和社保推进城乡一体化发展[N].经济日报，2011.

[6]林秋琴.统筹城乡就业促进城乡协调发展[J].出国与就业：就业版，2010（20）.

[7]丁大晴.基于统筹城乡就业视角的农民平等就业研究[J].广东农业科学，2010（10）.

[8]王寅，阮衍宁.统筹城乡就业制度创新研究[J].唯实，2010 （Z1）.

[9]林秀丽.统筹城乡就业的难点与对策[J].价值工程，2010 （24）.

[10]刘小红.苏州统筹城乡就业的历程、经验与启示[J].中国科技产业，2010（5）.

（责任编校：张广宇）

Plight,Countermeasures and Suggestions of Constructing Qu yuan as Urban and Rural Employment Demonstration Zone

PENG Zhi-qiang

（The School of CPC Yueyang Commission,Yueyang,Hunan 414000）

In August 2011,resources and social security department of Hunan province decided to create balanced urban and rural employment demonstration zone in Quyuan district,Yueyang city,and explore the long-acting mechanism of balanced urban and rural employment.After two years of creation,the effect was very obvious,but it also faced a lack of policy basis,and the difficulty of construction funds shortage,thus we need to actively explore further countermeasures of the construction of the demonstration zone.according to the spirit of the party's 18th management program.

balanced urban and rural employment;the demonstration area construction;Qu yuan administrative zone

F 241.4;F 249.276.4

A

1672－738X（2014）01－0043－05

2013-12-12

湖南省党校系统社科规划课题“岳阳市屈原管理区统筹城乡就业示范区建设问题研究”（2013B31）。

彭志强（1955—），男，湖南岳阳人，教授。研究方向：社会主义经济理论和区域经济发展。