产能过剩的矛与盾

日前《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》正式发布，针对钢铁、水泥、电解铝等行业具体特征提出8项主要任务，总结下来，即去落后、控新建、调结构、拓需求四个方面。此次意见的出台是否意味着重拳下调整产业结构、提高环保标准、真正化解产能过剩矛盾呢？

2013年10月15日，国务院发布了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），将重点锁定在钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等五大行业，并提出了未来五年化解产能过程的“路线图”。《指导意见》不仅指出了具体的治理目标，以淘汰落后产能为例，要求“在提前一年完成‘十二五’钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业淘汰落后产能目标任务的基础上，通过提高财政奖励标准、落实等量或减量置换方案等措施，地方提高淘汰落后产能标准，2015年底前再淘汰炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥（熟料和粉磨能力）1亿吨、平板玻璃2000万重量箱”。

怪圈现象

其实产能过剩并非今天才出现的问题，从上世纪90年代开始就是困扰我国经济健康发展的一大顽症。然而，20多年来，产能过剩现象陷入了一个怪圈之中，政策收紧有一些效果，政策松动，又死灰复燃。来自有关部门的数据显示，2012年我国氧化铝产能利用率为72.5%,电解铝产能利用率为78%,铝行业过剩明显；水泥总产能31亿吨，总产量22.1亿吨，产能过剩约9亿吨，水泥行业仍在建、拟建新型干法水泥生产线约有220条，若全部建成投产，总产能将达35.5亿吨。更为严重的是，不仅电解铝、钢铁、水泥等传统产业过剩，部分新兴产业也出现了过剩，个别行业甚至出现了绝对量和长期性的过剩。中国社会科学院的一项研究表明，当前光伏组件产能近40GW,实际产量21GW,产能严重过剩，很多中小企业处于停工半停工状态。权威部门测算，2013年2季度末所有工业行业产能利用率只有78.6%.这也就意味着，21.4%的产能是闲着的。另外，2013年3季度，中国固定资产投资增长20.2%，比上半年加快了0.1个百分点，对经济增长的贡献率达55.8%，大大高于第1季度的30.3%，这表明中国经济对投资的依赖过度和更趋严重。于是原来停建的高铁项目纷纷上马，早已立项而未动工的项目已开工。特别是房地产投资比重过大，占总投资的25%，房屋销售也比较活跃，仍是拉动经济增长的重要动力。房价也在一线城市带动下继续上涨，地王频现，也与宏观调控的目标和要求相背而行，从我国目前的实际来看，对投资的过度依赖，让产能过剩问题变得越来越严重。

矛与盾的博弈

产能过剩之所以成为顽疾，病根在体制上和政府身上。以GDP为导向的政绩考核机制和不合理的财政分权体制使得地方政府成为产能过剩的主要推手，产能过剩产业进入易，退出难，再加上退出企业面临资产损失、债务处理和失业人员安置等现实问题，更增加了调整的困难。

在相对成熟的市场经济中，如果某个行业出现了产能过剩，必然形成激烈的市场竞争，在市场机制作用下，在经营中失利和竞争中败北的企业会自动退出市场，整个行业就会回归供求基本平衡的状态，用不着政府操心费力。然而在我国，产能过剩是政府行为和政府竞争的结果，也成了政府关注的主要问题之一，目前出台的《指导意见》已经是中央政府2013年内第七次强调治理产能过剩问题。有些地方政府企业化倾向严重，实际上已经变成一个投资型企业，借助地方融资平台进行资本运作，且组织得像一个一般的公司，官员行为也更像企业老总，其中心任务是通过各种手段扩大投资，以便创造更多的GDP和更多的财政收入。于是，政府直接介入微观经济活动，成为市场竞争的重要主体，但又不承担市场竞争的后果。正是地方政府预算的软约束，可以借助权力，与民争利，将成本转嫁给辖区百姓，进而以招商引资为名，通过土地、税收、资源分配等方面的优惠，扭曲市场秩序，导致了不公平竞争，再加上产业政策的失误，加剧了产能过剩。因此，化解产能过剩也主要依靠市场，不能主要靠政府，否则，无异于与虎谋皮。

用竞争化解过剩

有色行业相关人士认为，产能过剩的主要原因是宏观调控的失控。由于没有一个整体的规划，各地为了增加GDP，就会不断的上项目，多地同时开工建设，而忽略了总量，直接导致产能过剩。再加上国内的技术保护不到位，铅锌等冶炼技术含量也较低，如果一个企业做出突破，其他相关企业很容易就能够使用同样的技术。要改变产能过剩的现状，一是需要行业进行整体规划，控制总量，同时按照区域和优势进行合理的分配，比如河南多少吨产能，湖南多少吨产能；二是要严格准入标准，只留下一些环保、质量标准较高的企业；三是做好技术保护，使技术的创新者得到实际的好处。但是，也有某机构观点对于该政策具体实施以及实际效果依然存疑。以电解铝为例，首先，电解铝厂作为传统大型企业，无疑是地方财政税收的重要支撑，并担负着消化大批劳动力的社会责任，铝厂的关停无疑对当地政府财政收入产生明显消极影响，加之剩余劳动力需要合理转移亦令地方政府头疼，在此背景下，寄予地方政府积极贯彻落实该项举措并提供资金、政策上的扶持可谓难上加难；其次，就企业追求利润的角度考虑，由于企业关小建大，明减实增的现象在近几年的淘汰落后产能中已屡见不鲜，加之由于资源成本各地区不平衡，在电解铝行业多数亏损的背景下，西北地区凭借着资源、成本等优势正吸引着电解铝企业产能主动西进，电解铝企业在有利可图的情况下，新建规模明显加大，这在一定程度上有悖于落实化解产能过剩政策,促进行业有序发展的初衷。至于钢铁、水泥、玻璃等行业无疑也存在着这样较难克服的问题。化解产能严重过剩依然路漫漫，待求索。

笔者认为，从根本上来看，化解产能过剩还要通过改革，改革现行扭曲的政绩考核机制和不合理的财政体制，划清政府和市场的界限，校正和约束政府和官员的行为，从根本上解决地方的投资冲动和投资依赖，让市场机制来配置资源，通过市场竞争来化解产能过剩。要使市场对资源配置起基础性作用，凡是市场和企业能决定的都要交给市场和企业。各地要抓住化解产能过剩的这个根本，转变化解过剩产能的思路，努力划清政府与市场的界限。要用“负面清单”的思想方法，告诉企业不能做什么，至于能做什么、该做什么，由企业根据市场供求关系变化作出判断。企业出资，企业决策，适不适合市场、亏不亏，企业最敏感、最清楚。各地政府部门的工作重点也须随之转变，要从过去冲到第一线招商引资、扩大投资，转变到维护公平竞争市场环境、制定标准、保护环境、支持创新等上来。在解决产能过剩问题中，政府的责任不是强制关闭淘汰落后产能，因为什么是落后产能，不是政府能够判断和鉴别得了的，而是市场选择的结果，政府只要提供一个平等竞争的市场环境，制定一套先进合理的能耗标准和环保标准，以提高准入门槛，并运用法律加强监管，保证这些标准的严格实施。

需要指出的是，在现行的体制条件下，地方政府和中央政府的政策博弈已经遍及各个方面，化解产能过剩也是一场博弈。《指导意见》从地方政府干预经济运行的实际出发，提出了规范准入和执法问责的问题，但是，前者着墨不多，后者寥寥数语，仅用“认真执法问责，对工作开展不力的地方和部门，进行通报批评，建立健全责任延伸制度”一笔带过。因而能否达到预期目标，还有待进一步观察。