基于危机管理理论的H7N9型禽流感等公共健康危机事件应对探讨

刘鹏程 孙 梅 应晓华 黄葭燕 陈 文

复旦大学公共卫生学院,上海,200032

近年来，各类新型的公共健康危机事件频发，给人民群众生命健康造成巨大冲击。2013年3月底，上海和安徽两地率先发现并报告H7N9型禽流感病例，此后疫情在江苏、浙江、北京、河南等地相继发现，截至4月14日，全国共报告60例确诊病例，死亡13例，由传染性疾病所引起的公共健康危机事件再次引发人们的关注。其波及人群广，涉及范围大，传播速度快，威胁人民群众的身体健康和生命安全，且易产生社会恐慌[1]，所带来的严重影响已不仅仅局限于个体或某一地区，也超出了医疗卫生领域，给国民经济发展、国家安全和社会和谐均带来重大影响。如何应对H7N9型禽流感等公共健康危机事件受到各方的重视，也成为一项全社会的课题。本文将结合危机管理理论探讨H7N9型禽流感等公共健康危机事件的应对。

1 危机管理理论及其指导意义

危机管理是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理,以达到避免危机、减少危机的危害,抑或将危机转化为发展机会的管理活动[2]。危机发生的意外性、紧急性和危险性等一般特点,决定了危机管理具有不确定性、应急性和预防性三大特点。危机管理的目的是防范、化解危机，不仅要通过科学有效的措施化解已发生的危机，减少危机发生可能造成的损失，同时还要在日常工作中未雨绸缪，做好防范工作[3]。

现代危机管理理论起源于美国，已广泛运用于组织管理，尤其是企业管理。根据罗伯特.希斯的危机管理理论，危机管理由“4R”组成：缩减(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)。“缩减”是指缩减危机的发生及冲击力，使危机影响减少到最低限度；“预备”包括预警和监测等，意味着要在危机发生之前就做出反应计划和人员培训；“反应”是指危机一旦发生，应及时迅速的进行应对，解决危机；“恢复”是指危机过后，管理者要对恢复和重建工作进行有效的管理，并及时总结经验教训[4]。奥古斯丁将危机管理划分为6个不同的阶段：危机的预防、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决、从危机中获得[5]。希斯和奥古斯丁的理论体系构成了危机管理理论的基础。

近期发生的H7N9型禽流感的广泛影响再次将如何科学应对公共健康危机问题拉入社会眼帘。危机管理理论从危机管理的管理流程出发，其原理同样适用于社会危机的管理，对公共健康危机事件的应对具有很好的指导意义。

2 公共健康危机事件的应对

2.1 危机的预防

公共健康危机事件的预防是危机管理的第一阶段，但又往往因为其无形性被人们所忽视。危机预防是一种最经济的手段，“预防为主，常抓不懈”是危机管理的方针。

危机预防工作应包括监测、信息报告与预警体系的构建[6]。公共健康危机的预防需要需周全考虑，对可能出现的问题进行监测与预警[7]。

我国已经建立了统一的突发事件预防控制体系[8]，地方需严格按照相关规定建立和完善突发事件监测与预警系统，进行信息的收集、分析和报告；结合不同地区的自身情况，制定监测计划，科学分析、综合评价监测数据。例如，对于H7N9型禽流感各地建立起流感监测系统，通过哨点医院的病例监测和监测实验室网络的实验室监测相结合，及时发现疫情，并通过监测系统上报。对早期发现的潜在隐患以及可能引发公共健康危机事件的因素，及时报告以便于及时决策，尽量将危机解决在萌芽状态。

2.2 危机管理的准备

在对可能发生的公共健康危机事件进行预防的基础上，依然需要做好危机发生的准备，危机管理的准备主要是制定危机应对预案[9]。

预防的制定需要结合地区实际，对公共健康危机事件应对的组织机构和各部门的相应职责及其协调组织机制做出规定，对危机监测机构和应急处置技术部门的相关工作做出规定，对公共健康危机事件的危机级别进行设定并做好应急处置工作方案。如SARS、H7N9型禽流感等公共健康危机事件发生时往往需要调配大量的人财物等资源。因此，保证危机应对的设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备是危机管理准备的重要方面，同时需要对危机应对人员队伍进行培训和演练，对广大群众开展各种形式的健康和科普教育。

以上海为例，上海建立起了完善的公共健康危机事件应急准备工作。在预案与演练方面建立了预案体系并定期开展流感和不明原因肺炎应对、卫生应急理论知识、基本技能和突发公共卫生事件应急处置等方面的演练培训；在队伍建设和物资储备上，建立了国家突发急性传染病防控应急队，同时加强了检测设备、生物安全与消毒设备、试剂耗材、后勤保障等方面的建设；在现场应急处置的准备方面，开展现场流行病学培训项目，加强了后备梯队建设。这些方面对其在本次H7N9型禽流感的应对中提供了较充足的基础。

2.3 危机的确认

公共健康危机事件刚刚发生时往往起源于局部，信息模糊，原因和影响程度不明，容易引起公众的猜测和恐慌情绪。因此危机的确认非常重要，公共健康危机事件的危机确认工作主要包括对危机发生的确实、确证以及相关初步信息的发布。

各监测机构和相关医疗卫生机构发现危机出现后要及时报告上级主管部门，地方政府和卫生行政部门一方面需迅速组织专业技术人员对公共健康危机事件进行确认，并依据法律规定采取相应的初步控制措施。同时，应向其上级进行汇报，并根据上级的指令进行必要的信息通报，让社会了解事态进程，防止不良舆论的消极影响。

2.4 危机的控制

对H7N9型禽流感等公共健康危机事件的反应和控制是考验危机管理的关键环节，需要多方协调，共同应对危机。国家《突发公共卫生事件应急条例》对突发公共卫生事件的应急处理作出了详尽的规定，这 对公共健康危机事件的应对同样适用。

其中几个关键的环节包括：危机确认和论证后应急预防的启动和报告；公共健康危机应急处理指挥部对本行政区域内突发事件应急处理工作进行督察和指导；应急处理专业技术机构负责事件的技术调查、确证、处置、控制和评价；医疗卫生机构、监测机构和科学研究机构服从统一指挥，积极配合；交通运输和物资保障部门应当保证物资等及时到位；卫生行政部门对危机事件现场、传播环节和相关人员采取必要的控制措施等并及时发布公告健康危机事件的进展信息。

需要特别注意的是，媒体和信息的管理在现代社会日益重要，为避免危机升级和恐慌的产生，政府需要有目的、有选择地控制信息源和信息传播渠道，与媒体合作，正面引导，为危机的控制营造良好的环境。

公共健康危机的控制中，各个相关部门的协调配合是危机控制的关键，在必要的时候地区间的联防联控亦非常必要。如在H7N9型禽流感的防控过程中，根据国务院总体要求和国家卫生和计划生育委员会统一部署，由上海牵头，成立了沪苏浙皖3省1市应对人感染H7N9禽流感疫情区域联防联控机制，加强地区防控信息通报、开展突发疫情联合处置等。

2.5 危机的解决

在危机发生确认和采取一系列措施使危机得到一定程度的控制后，公共健康危机管理的目的是解决危机。危机解决的核心措施是控制源头、切断扩散途径和保护高危人群，通过这些措施解决危机。

2.5.1 控制源头。对危机产生的原因进行流行病学调查和生物学确认，对食物、水源或生物因素等公共健康危机源头迅速封锁和进行针对性处理。如封锁H7N9型禽流感病毒的活禽产地，进行消毒，对可能的病毒携带活禽进行捕杀等措施。

2.5.2 切断扩散途径。对公众健康事件的扩散途径进行阻断，防制其在人群中的扩散，如对已感染H7N9型禽流感病毒的人员进行强制性隔离，暂时关闭活禽交易市场，加强对流通环节的控制，对出入境的人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包等加强检验检疫。

2.5.3 保护高危人群。高危人群较一般人群更易受到健康事件的危害，在开展普遍性的健康教育的同时，应对高危人群采取专门措施。如H7N9型禽流感防治中对免疫力低的老年和儿童接种疫苗，对活禽养殖和经营者重点加强防护等。

2.6 从危机中获得

危机管理的最后一个阶段是总结经验教训。对危机产生的原因、危机处理过程、危机引发的后果进行科学分析，对公共健康危机事件的预防、准备、控制和解决环节的工作进行评价。组织专家对预案在危机事件中的作用进行评估，进一步完善预案；根据各方在危机事件中的表现合理奖惩，提出在技术、管理、组织运作等方面的改进建议，以避免类似情况再次出现。此外，与危机对应的总结同时的是恢复因公共健康危机事件应对造成的社会活动的限制，恢复日常社会秩序；对危机后遗症进行处理，以消除危机对民众的负面心理影响。

在对整个公共健康危机事件应对处置进行总结的基础上，一些工作可以纳入到常态管理。如上海市政府在H7N9型禽流感疫情控制后颁布了《上海市活禽交易管理办法》，规范了活禽交易；卫生部门出台《加强本市涉禽场所防控人感染禽流感工作方案》，同时密切监测和防控。

3 结论

危机管理理论完整地体现了公共健康危机事件科学应对的过程，将其引入到H7N9型禽流感等公共健康危机事件的处置中具有适宜性。随着人们生活方式的改变，各类公共健康危机事件的发生呈现多发性、多样性和复杂性，对科学、合理和迅速应对提出了更高的挑战。SARS过后，国家着力加强了突发事件应对的组织建设和能力建设，取得了较好的成绩，但同时也应看到，危机预防机制仍薄弱、危机事件应对管理评估机制依然不健全、社会舆论引导不足等问题依旧突出[10]。当前，H7N9型禽流感的应对还未结束，它也不会是最后一次公共健康危机事件，各级防控部门可以借鉴危机管理的工作过程，从危机的预防、准备、确认、控制、解决到总结6个环节重点加强工作，同时着力加强易被忽视的危机预防和危机应对的总结工作，形成动态的工作机制。

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[5]诺曼·奥古斯汀.危机管理[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

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