打造 “安全藏区”的战略构想——以甘南藏区的安全稳定为构想平台

张飞虎，邹玉吉

(甘肃警察职业学院，甘肃·兰州 730046)

打造 “安全藏区”的战略构想
——以甘南藏区的安全稳定为构想平台

张飞虎，邹玉吉

(甘肃警察职业学院，甘肃·兰州 730046)

甘南藏区是甘肃维稳工作的主战场，也是能否打赢全国藏区维稳战役的关键环节。本文基于对甘南藏区安全稳定因素的细致分析，从战略的高度出发，提出打造“安全藏区”的战略构想，不仅对藏区的社会安全稳定有建设性的措施，而且对甘南藏区的社会和谐具有战略性的思考。

安全藏区;维稳工作;战略;构想

近年来，甘南藏区发展和稳定的形势总体是好的，基本呈“总体稳定但局部严峻、总体可控但个体难防、总体向好但时有反复”的态势。但是，应该清醒地认识到，境内外分裂势力的渗透破坏活动仍然暗流涌动，藏区所面临的安全稳定形势依然严峻复杂。因此，如何实现藏区安全稳定工作的新突破，真正掌握斗争的主动权，就显得至关重要。基于此，我们在深入研判甘南藏区安全稳定的新形势，深挖细揪影响安全稳定的新问题的基础上，旗帜鲜明地提出打造“安全藏区”的战略构想。

一、“安全藏区”的宏观战略构想

(一)“安全藏区”的战略构想依据

甘南藏区既是甘肃省重要的畜牧业基地，又是藏传佛教的主要信教区域，其特殊的地理位置，重要的战略地位，丰富的旅游资源，浓厚的宗教氛围，复杂的敌情社情，落后的经济状况，神秘的宗教文化，决定了藏区的安全稳定不仅影响该地区经济发展的进程，而且事关全省改革发展的大局。换句话说，在甘肃讲安全稳定，就必须首先解决甘南藏区的安全稳定;在甘肃讲改革发展，就必须首先考虑甘南藏区的改革发展。毋庸置疑，甘南藏区一日不安全，千里陇原将一日无安全;甘南藏区一日不稳定，“平安甘肃”将永远是一句空谈。可见，战略性地打造“安全藏区”意义重大、刻不容缓。

(二)“安全藏区”的战略构想诠释

“安全藏区”的战略构想，是基于“平安甘肃”的理念而言的，是针对社会治安安全，打造安全的人居环境，开发人与自然和谐的旅游环境，保障藏汉等民族安居乐业的生活环境而大胆提出的宏观和微观安全稳定建设。

“安全藏区”，从广义讲应包括政治安全、经济安全、文化安全、生态安全、治安安全、食品安全、药品安全、信息安全等一系列与地区安全稳定有关的藏区建设;从狭义讲，应专指包括地区社会公共安全、应对突发事件、社会治安防控等为主要内容的、主要针对社会综合安全稳定因素的藏区建设。基于甘南藏区之于甘肃社会政治经济文化的重要意义，打造“安全藏区”，就必须以战略的思维指导工作，就必须将全省的政治安全、经济安全、文化安全、生态安全等因素综合起来考虑，顶层设计，谋篇布局;就必须充分了解藏区的宗教信仰、风土人情、文化习俗发展状况，准确掌握藏区的治安状况、思想动态、人口流动的变化趋势，积极应对管理复杂人口、处理动辄引发国际舆论等问题的挑战，构筑多民族、多文化的价值认同和文化归属，打牢夯实稳定基石，以坚决防止暴力恐怖事件、防止大规模群体事件、防止系列严重犯罪为出发点和落脚点，及时更新观念、创新工作方法，适应形势发展，以战略的思维去指导藏区工作，用战略的构想去打造“安全藏区”的新格局。因为行业和职业的关系，文中“安全藏区”重点从狭义入手，以社会治安为切入点，以安全稳定为制高点。①

二、打造“安全藏区”面临的形势和必须面对的问题

(一)打造“安全藏区”面临的形势

目前甘南藏区大局可控，总体稳定。但是，由于甘南藏区地理位置特殊，战略地位重要，敌社情复杂，宗教氛围浓厚，旅游资源丰富，经济发展滞后，历来是达赖集团实施分裂破坏活动的重点地区。多年的斗争实践表明，藏区不稳定问题的根源在达赖集团，后台是西方反华势力，重点在寺院和僧人，难点是打掉其组织体系和指挥勾连渠道，这就决定了与达赖集团的斗争将是长期的、复杂的、艰巨的。特别是随着“后达赖时期”的到来，“藏独”势力分裂破坏活动的方法和手段将会变化多样，甚至可能会出现暴力恐怖等极端事件。因此，反分裂、反颠覆、反渗透、反自焚的形势将越来越复杂，维护藏区社会和谐稳定的任务越来越繁重。

(二)打造“安全藏区”必须面对的问题

1．政法机关维稳力量不能满足形势的变化发展和工作改进创新的需要。近几年，甘南藏区警力不足问题有所缓解，但因其地域广阔，维稳任务重，力量仍很薄弱，不能适应形势和任务的需要。很多乡镇没有派出所，边远牧区见警率几乎为零，对辖区的实际控制能力严重不足;藏区草原骑警队很适合甘南藏区实际，但公务员身份至今未能解决，不能很好地开展工作;公安机关网侦、技侦、翻译、刑事科学等特殊专业技术人才和藏汉双语人才十分紧缺，日常执法办案和维稳工作深受制约。

2．情报信息工作滞后。近年来， “藏独”分裂势力的活动重心明显向甘南藏区蔓延，渗透破坏活动呈现出全方位、多渠道、高科技等特点，外联内勾的方式和手段更加隐秘多变。从“3·14”以来发生的诸多不稳定事件，特别是2013年连续发生的自焚事件来看，情报信息工作仍然严重滞后，集中表现在获取渠道不畅、技术手段有限、情报质量不高等方面，甚至出现了“神不知、鬼不觉”的问题。一些重点寺庙和区域秘密力量建设薄弱，发动群众提供信息的能力不强，存在调查核实线索难、打击破案取证难、查清切断组织网络难、封堵删除有害信息难等突出问题。

3．经费保障不足，基础设施和装备条件落后。甘肃省甘南藏区财政困难，维稳任务不断加重，虽然维稳方面的支出逐年增加，但缺乏稳定的保障渠道，不能适应工作需要;乡村群防群治、情报信息员等维稳力量没有正常的经费保障，人员不稳定，工作积极性不高，作用发挥十分有限。

不少基层公安机关办公用房紧张、装备落后、设施简陋，影响了正常工作的开展。大部分重点县没有公安应急指挥车、个人防护装备，其他技术设施也没有配备到位。一些地方视频监控设施覆盖面小、设备落后老化，没有实现县域内联网，不能及时发现和有效打击违法犯罪活动。

4．重点人员和通信管控不到位。一是重点人员管控难。重点人员数量较多，管理控制难度较大，教育转化效果较弱，管控工作难度大。二是广播、通信管控难。“空中渗透”敌强我弱的现状有所遏制，但未能根本改变，一些群众和僧人经常收听收看境外反宣节目。对微信、彩信、国际长途电话等通信方式不能进行很有效地监控，证据获取和侦查破案难度较大。

5．基层基础工作薄弱。近几年甘肃省上下在甘南藏区维稳上做了大量艰苦的工作，但多以应急为主，打基础、利长远方面来不及或做得还不够深入有效，许多深层次的问题没有完全解决。一些群众对干部不信任，一些基层干部在关键时刻站不出来，说话没人听。个别干警工作方法简单，有伤害藏族群众感情的现象，影响了党群干群关系。据个别同志讲，现在一些藏区基层活跃的是僧人，密切联系群众的是活佛，占领思想文化阵地的是寺庙。这说明部分基层组织战斗力不强，思想文化工作还很薄弱，教育群众、争取群众任重而道远。

三、打造“安全藏区”的宏观思路和工作举措

针对达赖集团实施分裂破坏活动的新图谋、新变化、新趋向和藏区安全稳定工作的新形势，研究提出“安全藏区”的战略思路和举措。

(一)宏观思路

紧紧围绕藏区跨越式发展和长治久安这个目标任务，高举维护社会主义法制、维护民族团结、维护人民群众根本利益的旗帜，深化思想认识，强化基层基础，加强社会面管控，加强维稳力量建设，加强群众工作，确保不出大事、出小事能及时妥善处置，确保藏区社会大局持续稳定，实现藏区维稳工作由被动“保稳定”向主动“创稳定”转变，打造“安全藏区”，实现藏区长治久安和转型跨越发展。

(二)打造“安全藏区”的硬保障

1．“安全藏区”的打造，必须由党委、政府统一领导，必须将维稳责任制全面落实铺开。只有各级党委政府高度重视，真正担负起了第一责任，健全落实了统一领导、齐抓共管、紧密协作、运转高效的领导机制和工作体系，“安全藏区”的打造才有可能。

2．“安全藏区”的打造，必须做好扎实细致的群众工作。藏区稳定，归根结底是群众的稳定、人心的稳定。实践证明，越是斗争尖锐复杂，越是要强调做好群众工作。

3．“安全藏区”的打造，必须有一支专群结合的维稳力量。建立一支专群结合、群防群治的队伍，是处置敏感节点、重大活动期间的巡逻安保和突发事件的应急基本力量。

4．“安全藏区”的打造，必须做到社会面的360°管控。总结反思近两年反自焚斗争的经验和教训，加强“管人、控油、收锅、巡逻、清查、断网”等社会面的360°无死角管控，是防范捣乱破坏活动最直接最有效的手段。

5．“安全藏区”的打造，绝不能对诸如搞分裂破坏、自焚闹事等违法犯罪分子姑息迁就。不得不承认，近几年在处理群体性事件过程中，我们对违法犯罪分子的打击处理失之于宽、失之于软，严重挫伤了基层民警和干部群众的工作积极性，助长了不法分子的嚣张气焰。事实证明，依法及时严惩此类违法犯罪分子，可以教育群众、震慑犯罪、赢得主动，相反则可能造成坏人气盛、群众害怕、干部不敢作为。

(三)工作举措

1．严格落实责任，以“思想认识深刻和指挥畅通高效”为战略引擎，保障“安全藏区”建设的工作推进

(1)与达赖集团的斗争不是民族问题、宗教问题、人权问题，而是一场严肃的政治斗争。这个认识必须要清楚，而且要深刻。因此，我们必须做好长期作战的思想和工作准备，积极结合群众路线教育实践活动，在藏区各级干部中深入开展反分裂、反颠覆、反渗透、反自焚教育，要让各级干部对这场斗争的性质、任务及其长期性、复杂性、艰巨性保持清醒的认识。藏区各级党委、政府应切实履行维护稳定的主体责任，加强谋划部署，把功夫下在平时，下决心解决影响稳定的深层次问题。从省上的层面考虑，应形成资源统筹、密切协作、高效联动、整体作战的藏区维稳工作机制，成立甘南藏区社会安全稳定专项工作小组，以省公安厅、省国家安全厅、省军区、省武警总队为主要成员单位，省委统战部、省政府外事办公事、省教育厅、省无线电管理委员会、省广电厅、省宗教局、省军区为联络单位，从人财物投入和工作部署指导上加大支持保障力度。

(2)统筹涉藏情报信息，提升预知预警预防能力。一是统一规划、统筹安排各成员单位的年度涉藏情报信息工作，下达年度境内外“藏独”势力活动动向和境内藏区社会维稳情报信息搜集要点。二是涉藏敏感期和重大活动期间，随时向各成员单位部署情报信息搜集工作，并启动每日调度工作机制。

2．加强维稳力量部署，以“提高快速反应和合成作战能力”为战略重点，确保“安全藏区”建设的发展进程

(1)突出重点 (重点地区、重点线路、重点部位)，合理部署维稳力量。应根据“3·14”事件以来我省藏区影响稳定的情况，以闹事活动多、隐患多、重点寺庙和重点部位多、敌社情复杂为标准，明确维稳力量的部署重点，合力部署重点地区维稳力量。

(2)加强统筹协调，形成强大维稳合力。一是完善省、州、县、乡四级突发事件应急处置和重要敏感期戒备防范联合指挥机制。二是制定完善突发事件应急处置和重要敏感期戒备防范工作预案。三是健全统筹使用各种维稳力量机制，制定完善维稳力量协同方案，形成应急处置的合力。四是完善处置突发事件的规范，依法明确各类突发事件处置指挥权限、程序和现场处置原则、要求。

(3)区别情况，依法快速稳妥处置突发事件。处置突发事件应讲求政策策略，严格区分两类不同性质矛盾，坚持防范在先、区别对待、快速果断、依法稳妥，坚持处置在第一时间、第一现场，坚持处置在萌芽状态和起始阶段，严防事态蔓延扩大，严防局部问题转化为全局性问题、非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾，严防被达赖集团和境内分裂分子插手利用。

(4)打防结合，维护藏区安全稳定。一是积极构建社会治安防控体系。积极探索建立符合藏区特点的社会治安防范工作运行机制，着力构建覆盖藏区城区、农村、牧区、寺庙和单位内部，点线面结合、人防物防技防结合、打防管控结合、网上网下结合的动态防控网络。二是加强处置处置突发事件的政策法律保障、后勤保障等。研究制定有关政策、法律和文件，明确各部门在维稳处突工作中的法定职责、法定权限，明确使用武器、使用非杀伤性武器的条件要素等。①努力实现藏区维稳工作常态化和法制化，青海日报．2013－4－1．

3．强化基层组织建设，以“培养引进人才和健全完善机制”为战略根基，夯实“安全藏区”建设的人才基础

应把基层组织建设作为维护社会稳定、实现藏区长治久安的首要任务来抓。首先，要选好配强村社干部，把政治上靠得住、工作上有本事、群众中有威信的农牧民充实到村社班子。其次，应建立健全干部激励机制，提高工作报酬和待遇，加强人文关怀，关心身心健康，把优秀人才吸引在基层、稳定在基层。第三，应健全完善乡镇、村社干部分片包抓责任制，在农牧村大力推行分区域、网格化管理，既抓促发展、惠民生，又抓保稳定、反自焚，坚持长期抓、主动抓，抓基层、基层抓，切实把基层建强，把基础打牢。

4．全面加强社会面管控，以“加强侦破力度和集中人财物管控”为战略战术，加速“安全藏区”建设的前进步伐

一要加大对自焚案件的侦破力度，对尚未侦破的要集中开展破案会战，力争全部侦破，坚决依法打击，不留后患。二要按照甘肃省委“四个一”的工作要求，加强对境外回流人员、不稳定事件非罪处理人员、有自焚倾向人员等重点人的帮教稳控工作，最大限度将重点人控制在当地，严防串联滋事。特别要建立健全藏区出境回流人员身份背景联合审查机制，省藏胞办在办理出境回流人员有关手续时，应该首先征得省州公安、国家安全部门同意后，方可准许其出入境。三是深入开展法治建设、平安建设，持续开展缉枪治爆、社会治安突出问题和重点地区、治安乱点的集中整治和巡逻防控，加强油品、药品和危爆物品的管理，清缴置换非法卫星接收设备，及时消除不稳定隐患。四是加强对互联网和手机等新兴媒体的监控管理，及时封堵删除有害信息。

5．加强群众工作，引导寺院僧众，以“凝聚大众民心和争取寺院僧侣”为战略核心，培育“安全藏区”建设的群众基础

应全面深入落实中央支持藏区经济社会发展的各项政策措施，真心实意地为群众做好事、办实事、解难事，改善和提高农牧民生产生活水平;应加强正面教育引导，分层次、分对象坚持不懈地对农牧民群众、僧侣、学生开展政策、法制、感恩教育，逐步消除达赖集团思想影响和精神控制。寺院人员是藏区群众的重要组成部分，由于他们与外部主流社会沟通有限，接受教育和文化熏陶具有局限性，广大僧众常被境内外反华势力利用，部分不明真相的寺院僧人由于缺乏正确的引导和深入的思想教育，变成了反华势力手中的一杆枪。广大寺院僧人虽身份特殊，但也属于社会主义和谐社会所要团结的人民群众，他们传承着真、善、美的藏传佛教文化，对他们应进一步加强社会主义和谐思想和法制教育，并加以正确引导，对于“安全藏区”的建设将是有力的补充。同时，应把化解矛盾纠纷作为群众工作的一个重点，健全完善利益协调机制，加强对草山纠纷、资源开发、生态保护等重点领域和民族宗教、历史遗留等问题的排查化解，从源头上最大限度预防和减少不稳定因素。

“安全藏区”建设，是一项系统工程，不仅涵盖公安工作的方方面面，还涉及历史文化差异、贫富两极分化、就业失业、毒品治理等种种社会问题，涉及藏区社会生活的各个领域，与各部门、各行业、各组织和广大人民群众息息相关。只有坚持党委主导、政府挂帅、整体联动、因地制宜，坚持信息引领、科技支撑、全面防控、重点防御，坚持常态与非常态齐抓、现实与虚拟社会共管、传统与现代手段并用，才能充分整合和集成各种社会资源，才能建成强大的综合防御体系，才能将甘南藏区打造成真正的“安全藏区”。

(责任编辑 刘 敏)

D631

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1672—6057(2014)04－59－05

2014－05－05

张飞虎，男，甘肃警察职业学院警训部主任、教授，研究方向为警务技能训练、藏区维稳。

邹玉吉，男，甘肃警察职业学院警训部助教，研究方向为警务技能训练、藏区维稳。