边疆法治文明建设论纲*——以云南边疆多民族地区为分析视角

吕朝辉

（1.云南大学 公共管理学院，云南 昆明，650091；2.云南中医学院，云南 昆明，650500；）

边疆法治文明建设论纲*
——以云南边疆多民族地区为分析视角

吕朝辉1，2

（1.云南大学 公共管理学院，云南 昆明，650091；2.云南中医学院，云南 昆明，650500；）

边疆法治文明的建设状况直接影响边疆治理的效能。相比东部及内地发达地区，由于传统文化、宗教信仰和民族习俗等复杂因素的影响至深，边疆法治文明建设既有共性的因素，也有个性的成分，建设任务面临更大的挑战。在边疆法治文明的建设过程中，边疆法治文明的基本内涵、边疆法治文明建设的价值取向、制约因素以及实施路径等都是必须阐述清楚的重要理论问题。

边疆法治文明；制约因素；实施路径

法治文明是人类社会全面发展进步的重要象征和标志之一。进入新世纪以来，随着我国社会主义法治文明建设全面深入的推进，民族与宗教问题突出的边疆地区法治文明建设问题，日益成为社会主义法治文明建设整体过程中凸显出来的一个重大课题。边疆法治文明建设的必要性和紧迫性越来越为人们所关注。但与全面建设社会主义法治文明不相称的是，立足于边疆特殊政治与社会生态背景下的边疆法治文明建设理论思考由于没有受到政治学界的足够重视，边疆法治文明建设的议题仍然没有得到很好的论证和解答，这对边疆的科学、和谐治理是极为不利的。重视边疆法治文明建设的理论研究，可以为社会主义法治文明建设在边疆的深入开展，为法治文明发挥对边疆治理的最大效用提供科学指导。鉴于我国陆地边疆地区实际状况的千差万别，本文仅选取云南边疆多民族地区作为研究的视角，试图对边疆法治文明建设的相关问题做一初步探讨。

一、边疆法治文明的基本内涵

法治文明是政治文明的重要内容，是衡量人类社会整体发展和进步程度的主要指标。关于法治文明内涵的基本界定，中外学者有不同的表述，但基本内容大同小异，其中学者文正邦的定义比较有代表性，他认为，法治文明“即一个国家实行法治的状态和程度所体现的文明，是人们在具备一定社会条件的前提下，把法律尊崇为治国的方式，以追求政治民主、社会正义、保障人民权利所取得的成果和成就［1］”。法治文明最早源起于西方资产阶级革命时期，为了保护新兴资产阶级利益，资产阶级革命先驱们高举“民主、人权、公平、正义”的旗帜，弘扬法治精神，在当时的历史条件下，所提出的一系列价值理念确实在很大程度上代表了人类法治文明的发展方向，为人类法治实践留下了丰富的文明成果，其先进文明程度远远超越了资本主义社会以前的一切时代，因为在此以前法律往往沦为统治阶级维护私有制度和巩固特权的工具，甚至异化为保护专制和人治合理化的基本手段。但基于生产资料私有制的特性没有发生根本改变的事实，资产阶级法治文明毕竟存在明显的阶级局限性，无法代表人类社会法治文明的全部发展规律。只有人类社会进入了社会主义阶段，所创造的法治文明成果才会真正代表人类发展进步的全部方向。

边疆法治文明首先不是一个孤立的概念，涉及许多相近概念的区别和联系，比如法治与法制、法治与民主、法治与人治、法治与德治、法治文明与政治文明、法治文明与精神文明、社会主义法治文明与边疆法治文明等，只有全面界定清楚，边疆法治文明的内涵和外延才会清晰。其一，相对于法制更多的是强调法律法规的建立健全，保证社会的各个治理领域有章可循、有法可依；法治不仅强调“良法”的建立，而且更加突出依法办事、依法治理的法治实践过程。其二，法治与人治存在天然的对立，确立法治必须摒弃人治。其三，法治与民主是孪生兄弟，民主是法治的基石，法治是民主的保障，民主需要得到制度化、法律化的体现。其四，法治与德治是两种并行不悖的治理方式，是一种互为补充的关系。德治通过树立道德典范，通过弘扬公平正义的道德观，强调内心的自律和道德感化。法治则强调通过明确化、具体化、普遍化、规范化的法律制度内容，对各类行为主体的责、权、利等角色予以公正合理的约定俗成。其五，法治文明和政治文明是相辅相成的，具体体现在两者的价值目标是一致的、精神内核是契合的、建设步伐是统一的。一方面，法治是实现政治文明的基本方式，法治文明是政治文明的重要体现，法治文明是政治文明的核心内容，法治文明是政治文明的内在动力。另一方面，政治文明建设的重要内容：政府的规范化运作、政治权力的监督与制约、民主的运行和保障、人们基本权利的保护、社会稳定秩序的维护等等，这些政治文明建设内容的成效如何，都离不开法治的有力保障。其六，法治文明建设不仅是社会主义精神文明建设的重要内容，更是社会主义精神文明建设的保障条件。最后，边疆法治文明是我国社会主义整体法治文明不可或缺的重要组成部分，只有国家腹心区或者核心区实现法治文明，不是真正的法治文明。边疆法治文明建设在坚定不移地坚持社会主义法治文明的正确方向的前提下，可以根据边疆社会法治实践的实际状况和特殊性制约因素，在时间表上稍稍晚于东部及内地发达地区，循序渐进、扎实有为地开展。

其次，边疆法治文明不是一个只包含单一内容的单元，而是一个具有复杂结构的综合性概念，有其特有的逻辑结构、内容体系和价值目标。正如范进学等学者在《法治文明论》一书中所概括的那样，法治文明的逻辑结构应当包括法治意识文明、法治制度文明和法治行为文明，法治文明的内容体系包括宪政文明、执法文明、守法文明、司法文明和权利文明等，法治的价值目标包括契约精神、民主政治、法治政府和人权保障等［2］。如果以横向的截面来加以分析的话，价值层面的法治文明内容体现在法治的基本理念，静态层面的法治文明内容体现在纸面上的法律文本，操作层面的法治文明内容体现在直接运用的法治技术手段，这三者直接密不可分、环环相扣。睥睨云南边疆法治文化的认同现状，在实践中我们常常发现几种截然不同的“重点论”：第一种观点认为，只要在边疆社会宣传和灌输思想意识层面的法治基本理念上重点使力，就自然可以实现边疆法治文明的建设任务；第二种观点认为，只要使全力把涉及边疆治理的一切法律法规建立起来，边疆法治文明的建设任务即告完成；第三种观点认为，要把主要精力瞄向法律实际运用所采取的操作层面的法治技术，这才是提升边疆法治文明的正道。这三种声音均有失偏颇，均只看到法治文明内涵的某一个截面，“只见树木不见森林”，存在明显的厚此薄彼倾向。第一，法治思想意识层面的塑造只是启动边疆法治文明实践的必要前提条件，法治理念的树立不等同于法律制度的制定完善，也不等同于法治技术的实际提高。第二，纸面上的法律制度要想得到真正的遵照执行，必须形成普遍深入的法治理念认同，这是法律产生实际功效的思想和心理基础，同时必须积累和创新能切实降低法律实施成本、不断提升法律实施效果的法治技术。第三，法治文明的不断发展固然与法治技术的进步密不可分，但倘若缺乏正确法治理念的价值引领和以维护公平正义为核心的“良法”体系，法治技术只能滑向“纯技术主义”泥潭不能自拔。

如果从自上而下的纵向目标体系来考察边疆法治文明，不仅要求边疆治理主体（主要是边疆各级地方政府）实现法治文明状态，更要求整个边疆社会实现法治文明状态。从云南边疆多民族地区的法治实践来审视，我们发现个别地方主要采取“运动式”的模式来构建边疆法治文明，或者受某个社会群体事件的推动，格外强调法治政府建设，从而忽视了少数群体和组织因利益膨胀所带来的负面因素；或者集中力量开展普法运动和执法活动，忽视政府自身权力的约束和限制，导致政府胡作为、乱作为和不作为等严重削弱法治权威的现象衍生。这是对边疆法治文明内涵的严重偏离，边疆法治文明是边疆法治政府和边疆法治社会的合体，只有实现边疆法治政府和边疆法治社会的良性互动、彼此推动和协同进步，边疆法治文明这座“大厦”的根基才会牢固。一旦承担边疆治理主体责任的政权系统能在“良法”的既定轨道下运行，边疆各族群众普遍从内心真正认同凸显文明本质的法治文化，法律规制作为边疆治理的基本方式才能产生实际效能。

二、边疆法治文明建设的价值取向

边疆法治文明建设的根本目的，就是在社会主义法治国家建设的总体目标引领下，通过在边疆培育对法治文化理念的深入认同、建立完备实施边疆治理的整套法律体系、创新普法立法执法的相关操作技术，协同推进边疆法治政府和边疆法治社会的双重任务建设，最终实现法治理念铭刻于边疆各族干部群众内心深处。法治要成为最为基本的边疆治理方式，必须把人情关系、宗教信仰和宗族势力等相关因素均纳入法治框架内，而不能与法治并行。除了个别边疆落后村寨在特定阶段和局部范围可以发挥其有限作用外，要随着边疆法治文明建设的逐步深入，日益缩小这些人治因素的影响力，逐步回归法治文明的本质。抛开民族、宗教、地理、人文等特殊因素，边疆法治文明建设的价值取向和内地是一致的，但就目前云南边疆法治文明建设的实际状况而言，这些体现边疆特殊性的因素如果不加以考虑，边疆法治文明建设不仅跟不上内地节奏，反而会出现欲速而不达的负面效应。比如在云南部分边境村寨，宗教信仰和民族习俗的社会规范力量仍然很强大，只能采取逐步消解、逐步引导的方针。因此，边疆法治文明建设既要坚定不移地与内地一道坚持法治文明的价值内核和基本要求，还有适当考虑边疆实际，遵循一些特殊性的价值取向：

第一，必须以社会主义法治文明建设的基本要求全面引领边疆法治文明的总体建设进程。社会主义法治文明是社会主义政治文明建设的重要组成部分，是社会主义先进文化的重要内容。我国社会主义法治文明建设的基本价值原则要求均已确立，如何在实践中充分有效地体现法治原则，还是一个需要不断探索、创新和发展的漫长过程，法律制度体系和法治技术层面还存在许多需要加以完善的地方。云南边疆地区普遍存在着民族习俗、宗教信仰和宗族势力等消解法律权威的复杂因素，面对这一客观事实，我们要一分为二地看待，其一要清醒地认识到，边疆地区的法治实践进程面临着许多不同于内地的难题；其二，必须以社会主义法治文明的基本价值理念和原则要求全面引领边疆法治文明的总体建设进程，这个总体方向绝不能偏离，否则会陷入法律权威始终占据不了边疆社会主流的怪圈。社会主义法治文明的基本价值要求是与社会主义法治国家的建设目标一致的，按照法治国家的十条标准，即法制完备、主权在民、人权保障、权力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序正当、党要守法等［3］。此外，边疆法治文明建设应当遵循以下社会主义法治文明的基本价值取向：法制的完备性、法制的民主性、民主的法制性、法律的至上权威、法治的人性化、法律的正义和效率［4］。因此，在边疆法治文明建设的实践过程中，必须加强以人民代表大会制度和民族区域自治制度为核心的社会主义民主政治建设，必须完善以生产资料公有制为主体的社会主义市场经济体系，必须以社会主义核心价值观作为引领边疆理性文化建构的价值导向。

第二，法治政府是边疆法治文明建设必须坚持的重要理念。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出“全面推进依法行政，经过10左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”［5］。根据中国特色社会主义法治政府的五个特征：行政机构依法设立、行政权力依法取得、行政程序依法确定、行政行为依法作出、行政责任依法承担［6］，我国绝大部分地区均已基本实现这一目标，但基于边疆法治政府建设的艰巨性和复杂性，政府权力不规范、不合理的行使，和政府不作为、乱作为的行为在部分边疆基层政府还不同程度地存在，边疆法治政府的建设任务仍然繁重。

边疆法治政府的核心要求是在公共权力有限有效行使的前提下，勇于承担边疆治理的政治责任。边疆各级地方政府扮演着中央政府边疆治理方略的具体实施者和辖地边疆各类问题的具体治理者双重角色，是边疆治理的首要责任主体。边疆地方政府由于区域资源匮乏、自身发展能力欠缺，在某个特定阶段，中央政府的财政补贴应当成为边疆地方政府运作经费的最重要来源，这同时会带来两个结果：一是有力保障边疆地方政府的正常运转和治理工作的常规开展；二是易导致边疆地方政府把主要精力投入到盲目上项目、争经费，忽视边疆治理的其他重要方面。因此，边疆法治文明建设必须明确政府之于边疆治理绩效的政治责任承担内容，培育主动进取的政府精神和勇于担责的政府作风。需要指出的是，衡量边疆治理绩效需要建立一个综合性的指标体系，要强调边疆治理产出的整体经济与社会效益，特别要注重环境代价等软指标考量。

第三，坚持权利与义务对等是边疆法治文明建设的重要价值取向。在考察云南边境县（市）的治理状况的过程中，发现一些比较普遍的现象：族群利益意识唤醒得越明显的地方，往往能得到政府更多的补助和照顾，而少数偏远贫困的边境村寨由于利益意识的滞后，“不闹不争”，反而可能受到政府的忽视。还有少数边疆地方政府组织和社会群体受“地方保护主义”以及“狭隘民族主义”的思想左右，受边疆强势力量局部利益的绑架，一味强调边疆的特殊性，只注重个别利益的获取，不注意培养个人的国家身份认同和整体的国家责任承担。总体而言，在云南边疆地区，这种权利和义务严重失衡的现象不甚常见，这得益于民族团结政策长期实施的实效。但放至整个中国陆地边疆的大视野来看，此类现象在局部地区还比较突出，体现在两个层次：其一，西方敌对分子和“三股势力”为了一己私欲，处处怂恿、煽动、制造民族矛盾，混淆与激化民族与宗教问题，升级民族间内部矛盾为敌我矛盾，置无辜群众的生命与财产于不顾，谋划与组织暴力威胁和恐怖活动，完全不顾及国家和人民根本利益；第二个层次是人民内部矛盾范围内的权利与义务失衡状况，个别个人、组织或群体过于强调局部民族群体的特殊性，认为党和国家对边疆的一切优惠照顾都是理所当然的，忽视自我发展能力的提升，不积极主动承担一名中国公民应尽的基本义务。对于前者，必须运用法律法纪甚至动用专政力量严肃打击；对于后者，要通过广泛而全面的宣传国家基本法律、民族区域自治法以及民族与宗教相关政策，加强边疆法治文化认同建设。

科技的发展使得现阶段我国农业生产得到不断的提高，但是农业由于受到气象因素的影响较大，因此良好的气象监测是实现农业进一步发展的基础。我国现阶段自动气象站的使用已经得到普及，基于自动气象站的各项技术也日趋成熟，得到大范围的使用。

第四，在边疆法治文明建设中必须适当照顾边疆各族群众的民族情感和宗教信仰。由于历史传统的惯性、地理条件的定势以及现实发展的瓶颈等综合原因，边疆法治文明的总体建设进程远远跟不上发达地区的节奏。在相当一部分边疆地区，宗教信仰、民族习俗仍然发挥着强势的社会规范作用，像在云南德宏、西双版纳等边疆傣族地区，傣族群众几乎全民信仰小乘佛教，信奉“积善行，修来世”的佛教教义。对于偷盗之徒，个别原始的傣族村庄还保留宗法处置的民族习俗，比如受到族群的唾弃、赶出村寨等惩罚，法律法规的处理程序尚未在这些地方得到普遍认同。但我们发现，这些傣族村寨却始终保持着朴素的民风和良好的社会风气，“夜不闭户、路不拾遗”现象随处可见。再比如受佛教感恩图报信仰的影响，许多傣族群众谈及如今的美好生活，始终忘不了共产党当年的知青上山下乡政策给他们带来的先进文明，至今家家户户供奉着毛主席像。还有一些少数民族生活在气候干燥、恶劣的高寒地带，自然资源的再生和繁殖比较困难，生态保护难度和压力较大，而那些普遍崇拜大自然的宗教信仰心理在很大程度上起到法律规制所起不到的作用，有效地保护了边疆局部地区的生态完整。许多边疆少数民族群众的民族情感和宗教信仰的影响至深，不是短时期内可以消解的，必须是一个慢慢引导和改造的过程，更何况，某些民族情感和宗教信仰本身并不阻碍边疆法治文明建设的推进，引导得当的话，甚至有利于边疆法治文明建设。因此，在边疆法治实践中，必须充分考虑到当地少数民族群众的民族情感承受力和宗教信仰的实际状况，可以而且应当适当发挥民族情感和宗教信仰的积极因素，逐渐规避和约束不利于法治文明建设的负面影响。

三、边疆法治文明建设的制约因素

云南大多数边疆多民族地区的法治实践进程与全省乃至全国同步，但还是有少数边疆地区由于内外部复杂因素的干扰，导致云南边疆法治文明建设的进程存在一定程度的滞后。就外部而言，云南边疆周边国家的经济发展普遍落后、宗教信仰传统普遍复杂深厚、大多数跨境民族与我国边境一侧少数民族群众同宗同源。就内部来看，云南有哈尼、拉祜、苗、瑶、傣等16个跨境民族，占全国总数的1／2；在广阔的边境地区，广泛分布着佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教等宗教信徒；在漫长的云南边境一带，到处都是难以全天候和全方位监控的复杂地理环境，为跨境犯罪提供天然便利。具体地说，有如下几方面制约云南边疆法治文明建设的相关因素：

第一，传统人治文化的思维定势和惯性作用力。运用宗教信仰、民族习俗和宗族势力治理边疆社会，从本质上看，均属于人治文化的范畴。在部分偏远边境村落寨子，宗教教义和宗族权势相互交错、盘根错节，相互交织成管理边疆村寨的习惯力量，法律制度的触角还难以触及，象云南个别边疆民族地区至今还保留着“头人”宗族势力统治形式，并在形式或实质上还发挥着一定的政治功能，在很大程度上消解了法律制度在边疆治理中的世俗权威和尊严。此外，中国传统人治文化对边疆地区更是影响至深，受官本位文化和特权思想作祟，边疆现实生活中上演着一幕幕唯长官意志、唯官职大小的人治景象，导致贪污受贿、乱作为、不作为现象随处可见，法律权威受到极大挑战，导致法治文化的生存空间不断压缩，人情关系大于法律权威、官员权力大于法律制度的社会心理不断上升，导致对法治文化的怀疑和漠视。时至今日，边疆广大干部群众仍然自觉不自觉地遵循“合情合理合法”的次序，也许可以解读为中国人的语言习惯用法，但不可否认的是，这也是一种在中国传统“宗法伦理”观念深刻影响下的一种思想产物。

第二，边疆法治文化认同的比例仍有很大上升空间。总体上看，人治文化认同和法治文化认同呈现出一种此消彼长的态势，如果边疆地区的人治文化认同比例始终处在高位，就会严重挤占法治文化认同的空间，就会出现法治文化认同危机，边疆法治文明建设恐怕只会沦为一句空话。如果边疆地区的人治文化认同比例不断下降，法治文化认同比例不断上升，最终法治文化认同占据主流的话，边疆的法治实践就具备了坚实的法治思想基础和价值认同，边疆的法治文明建设进程就会减少许多人为的阻力和思想的障碍，就可以为边疆法治文明建设提供一种协调、统一、稳定的社会心理氛围，从而真正达到事半功倍的成效，这也是提升边疆法治文化认同的重要目的之所在。但经过考察云南边疆法治文化认同现状，“头人”“族长”等传统权威仍然在边疆社会占据着较大空间，尊重和认可以制度规则、民主法治为特征的现代法治文化心理基础在边疆社会尚未普遍建立，相当一部分边疆干部群众仍然遵循“人情大于法治”的惯性思维，尚未真正从从思想观念、价值理念、行为方式上全面接受现代法治文化的洗礼，法律意识仍然比较缺乏。

第三，边疆基层政府中仍不同程度地存在损害法治权威的种种行为。边疆法治政府的建立是引领边疆法治文明建设驶入快车道的“火车头”，倘若“火车头”出了毛病，法治文明这架庞大火车机器将无法正常行驶。审视整个边疆治理过程，承担主体责任的边疆各级地方政府，经过30余年的法治实践，总体上能够保证边疆治理效能的稳步提升，但局部存在的政府公共权力失范现象极大地削弱了法治权威，拖了边疆法治文明建设的后腿，影响了边疆各族群众对基层政府的信任。比如考察云南边疆多民族地区的法治政府建设状况，发现少数边疆基层政府受政府能力的局限，在开展治理的过程中，存在严重侵蚀法律权威的政府行为，存在严重的地方保护主义、狭隘族群主义思想，中央及上级部门的区域治理政策难以落到实处，执行起来阻力重重、效果不佳，受形形色色利益的极大诱惑，在违法成本不足够大时，常常产生权大于法、以权谋私思维和行为，极大地侵蚀边疆基层政府的公信力。另外执法过程中存在一些不公平和不严格的地方，导致边疆民众在现实中产生了明显的利益被剥夺感和不公正待遇，加之民意表达平台不通畅，易于积累社会公众的不满情绪。

第四，现代化冲击对边疆传统社会的消解带来的文化与心理困惑。塞缪尔·P·亨廷顿（Samuel P· Huntington）在《变化社会中的政治秩序》中指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”［7］一方面，全球化背景下文化冲突愈发明显；另一方面，随着改革开放进入边疆社会的“深水区”，边疆传统社会日益解构，不同民族、阶层、群体间的利益分化日益严重，边疆问题的复杂性、综合性、突出性、敏感性特点日益凸显。在现代化元素不断冲击边疆社会的同时，边疆各族群众惯有的民族习俗和宗教信仰思维模式和行为习惯也受到了巨大的冲击，各种怀疑、猜测、迷茫等心理层面的困惑随之而生，加之外部市场力量的强势介入更加增加了思想上的无所适从和无所准备。利益上的严重受损加上心态上的严重失衡，再加上政府治理的失灵，就极有可能导致社会民众行为上的严重失范，造成对边疆法治文明建设的极大阻碍。如众所周知的云南“7.19”孟连事件，当地基层政府和橡胶企业利益绑架在一起，严重剥夺了当地胶农正当而合理的利益分成，而胶农们合理而正当的利益诉求又没有顺畅的政治通道予以表达，从而导致了事态的不可收拾。在云南边疆治理的过程中，随经济、社会、文化转型而导致的人民内部矛盾性质的民族问题、宗教矛盾和文化冲突仍不同程度、不同范围内存在，由此引发的各类群体性事件时有发生，必须在边疆法治文明建设中加以高度警惕。

第五，边疆地区复杂的法治环境。首先，我国边疆毗邻的周边国家安全形势大都不太稳定，国内矛盾频发、社会冲突不断。以云南省的主要邻国缅甸为例，其国内社会政治矛盾积压太深，长期的武装割据斗争局面带来的安全隐患好比一颗深水炸弹，随时有可能引爆。此外，难民入境、非法移民、跨境犯罪等国际问题在云南边境频繁发生。其次，边疆地区往往是民族分裂分子和宗教极端分子开展恐怖暴力活动的重点区域，他们往往通过怂恿、煽动与制造民族与宗教矛盾，混淆、激化与升级民族与宗教纠纷，制造暴力恐怖活动达到他们不可告人的阴谋目的。再次，从边疆社会内部来看，吸毒贩毒、走私偷渡、邪教活动比较猖獗，法治环境十分严峻。比如云南地处世界最大毒源地之一“金三角”的重要出口区，漫长的边境线位于崇山峻岭之间，羊肠小道盘根错节，成分复杂的跨境民族之间常常互通有无，相比经常实行轮换的边防战士，边民往往更为熟悉当地的复杂地形，这为跨境犯罪提供了天然的屏障。

四、边疆法治文明建设的实施路径

第一，建立健全边疆治理的法律体系。完善边疆治理的各类法律法规体系，是边疆法治文明建设的基础性工程。作为边疆治理的首要责任主体，中央政府及边疆地区的各级政府，要全面把握边疆治理中出现的新情况、新变化和新问题，善于构建边疆立法议题，并围绕突出的边疆议题及时做好立法工作。建立健全边疆治理的法律体系有三层意思：第一，要在边疆地区树立宪法和国家基本法律至高无上的绝对权威，明确每一位边疆民众作为中华人民共和国公民的法律身份认同。第二，要进一步完善民族区域自治法，明确边疆多民族地区的自治权利并落到实处，切实尊重和保障边疆民族地区的各项基本权利，同时明确边疆民族地区的各项基本义务，全面完善包括自治条例和各类单行条例在的边疆治理法律体系。第三，要以国家法律的基本精神和民族区域自治的相关法律法规指导边疆各类组织纪律和村规民约的制定和运行，提升边疆规制治理的整体水平。

第二，创新方式普及国家基本法律法规。普法是法治文明建设的重要环节之一，通过政府、社会和公民等多元主体的合力，从各个侧面多管齐下加强法制与纪律宣传教育，增强边疆各族群众法律责任意识，在边疆社会形成良好的法治氛围，是边疆法治文明建设的基础工程。要把边疆的普法任务与立法工作同抓并举，“既要加强立法工作，不断地健全和完善法制；又要加强普法教育，不断地提高干部和群众的遵守法律、依法办事的素质和自觉性。二者缺一不可，任何时候都不可偏废［9］”。在边疆地区开展普法的内容，重点是普及宪法、民族区域自治法以及其他基本法律，关键是让法定的基本权利和基本义务内容深入边疆各族群众，提升边疆广大各族群众的知法基础、守法意识和护法能力。边疆普法的实际成效取决于普法手段的有效性，重点要考虑边疆特有的民族文化习俗和宗教信仰背景，关键要把民族特色融入到手机、广播、电视、网络等现代信息传播工具中，创新普法方式方法。比如云南德宏州在普法工作融入了浓厚的民族特色，以民族语言宣讲法律，以民族文字说明法律，以民族文化体现法律，以民族节庆展示法律，效果十分明显。

第三，深入开展边疆法治文化认同建设。法治文化认同着重强调边疆少数民族的国家公民的法律身份认同，对于提升国家认同有着直接的意义，法治文化认同的根本目的是把法律精神和法律条文深深铭刻到人们的内心深处，是边疆治理的一种软实力展现。普遍而广泛的边疆法治文化认同，可以在边疆社会形成不愿违法、不能违法、不敢违法的良好法治氛围。在边疆地区开展法治文化认同建设，首先，要认识到边疆法治文化认同环境的特殊性、任务的艰巨性、过程的长期性；其次，要坚持边疆法治文化认同建设的政治方向性、时代导向性和文明先进性。一方面，要在边疆地区广泛弘扬和普及公平正义、法律面前人人平等、权力与责任对等、权利与义务匹配等法治精神，另一方面，要在党的领导和社会主义核心价值观的引领下，综合考虑西方法治文化、中国传统文化和边疆民族文化的冲突和融合问题，循序渐进地开展边疆法治文化认同建设。

第四，以法治政府建设作为边疆法治文明建设的推手。法治政府建设滞后是导致边疆干部群众关系疏远、法律权威流失的关键原因。作为边疆法治文明建设的主体，政府的不公正、不严格执法行为不仅损害了自身的公信力，而且导致了边疆民众对法律制度的普遍怀疑。建立边疆法治政府，首先要从思想观念更新入手，做到“一破一立”，破除人治思想，树立法治思想，政府权力的无限膨胀是与人治思想占据社会舆论主流是有直接关联性的，法治思想占据主导是限制政府权力的“软”原因；其次要建立起一批法律素养优良、文明素质优秀、法治技术精湛的司法和执法队伍；再次要加强对法律制定、法律执行和司法审判的全过程的“阳光监督”。边疆法治文明建设前提是以政府权力最大程度的有限来获得边疆治理效能最大程度的有效。以政府权力的无限扩张来获得政府效率的一时提高，是缺乏持续性的，这不是法治文明的应有之义。

第五，以法治社会建设作为边疆法治文明建设的目的。边疆法治文明建设的根本目的，是通过在边疆培育具有深厚法治文化底蕴的土壤，让法治文明之花在这块土地遍地开花，最终在边疆社会普遍形成一种人人崇尚法治、人人遵纪守法的良好氛围，形成一种“路不拾遗、夜不闭户"的文明社会状态。法治社会的基本要求是包括边疆各族群众、社会团体和企业组织在内的所有行为主体都能自觉自愿地服从法律的规范和约束，自觉自愿地学法守法护法，形成抵制一切违法乱纪行为的社会舆论压力和社会监督合力。建设边疆法治社会，关键要从如下几个方面入手：首先，要发挥政府动员、社会互助和群众自发相结合的建设合力；其次，要通过对边疆公民意识的提升和边疆社会组织的培育，形成一个倒逼边疆法治政府建设的强大社会监督力量；再次，要发挥边疆各级党政干部的遵纪守法模范带头作用，自觉以法律规制严格干部的职务行为及个人行为，引领各行各业遵纪守法良好风气的形成。

第六，以加强德治建设作为促进边疆法治文明建设的辅助手段。法治和德治存在着密不可分的共同生成、发展与变化的机理机制，法律是对道德文明的肯定和巩固，道德是对法治精神的维护和深化，毕竟法律制度是人建立起来的，法律制度蕴含的道德价值本身即是法治文明的基本价值取向。此外，法治文明和道德文明建设的许多内容本身就是重合的，如权利与义务对等、责任和权力匹配、犯罪行为可耻、遵纪守法光荣等，既是法治文明的基本要求，也是道德文明的建设内容。放在社会主义精神文明建设的大背景下来审视，德治是法治文明建设的题中之义。通过社会主义道德的宣传舆论力量，培育和形成与社会主义核心价值观一致的思想观念和道德意识，引导边疆各族群众树立起正确的自我认知、善恶观、国家认同观，进而把外在的法律制度内化为内在的道德自觉，最终形成整个边疆社会崇尚法治、维护法治的高度自觉性，可以大大减少法律执行的实施成本。

［1］文正邦．论法治文明 现代法学［J］.1998，（2）．

［2］范进学，等．法治文明论［M］．中国经济出版社，2008．

［3］李步云．法治国家的十条标准［J］．中共中央党校学报，2008，（1）．

［4］杨绪全，雷梅英．法治文明：政治文明的重要保障．理论探索，2004，（6）．

［5］国务院办公厅．全面推进依法行政实施纲要．2004-03-04．

［6］马凯．关于建设中国特色社会主义法治政府的几个问题［J］．国家行政学院学报．2011，（5）．

［7］塞缪尔·P·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．三联出版社，1989．

［8］刘树斌．软权力：美国霸权的挑战与启示［J］．吉林大学社会科学学报，2001，（3）.

［9］江泽民．在中共中央举办的第三次法制讲座上的讲话［R］．人民日报，1996-02-09．

（责任编辑 刘 强）

D633.1

A

1671-0681（2014）03-0148-06

吕朝辉（1979—），男，湖南邵阳人，云南大学中外政治制度博士研究生，云南中医学院讲师。

2014-01-13

本论文为2010年国家社科基金项目《边疆治理模式绩效评估及创新研究》 （批准号：10BZZ033）和2012年度云南省贯彻落实十八大精神哲学社会科学规划项目《云南边疆多民族地区法治文明建设研究》 （批准号：YB2012115）以及2013年云南省教育厅科学研究基金项目《云南边境地区法治文化认同研究》 （批准号：2013Y248）的阶段性成果。本文获“云南省博士研究生学术新人奖”资助。