多中心治理理论视野下农村公共服务供给模式创新路径研究

杨玉明

（北方民族大学 法学院，宁夏 银川，750001）

多中心治理理论视野下农村公共服务供给模式创新路径研究

杨玉明

（北方民族大学 法学院，宁夏 银川，750001）

针对我国农村公共服务供给存在的问题，本文从多中心治理理论的含义出发，进一步阐述其理论内容，论证多中心治理理论与农村公共服务供给模式创新的内在契合性。最后从供需表达、供给主体、决策程序和评估监督四个方面提出多中心治理理论视野下农村公共服务供给模式的创新路径。

多中心治理；农村公共服务供给；创新路径

党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展”改革思路，而农村公共服务供给模式创新作为“三农”问题的重要内容，对推进城乡公共服务均等化具有关键作用。农村经济快速发展并伴随着城乡二元结构的逐步解体，农村公共服务供给模式创新是全面建成小康社会的应有之义。随着国家农村经济政策战略的调整，农村社会供给模式在人民公社时期、家庭联产承包制后以及税费改革后呈现为不同形态。自税费改革以来，“一事一议”的农村公共服务供给模式备受诟病，原因就在于此种模式单从经济学的角度谈公共服务供给，而未触及农村公共服务供给背后的传统农村治理模式。

一、当前农村公共服务供给存在的问题

农村公共服务一般是指为满足农村社会发展、农业生产和农民生活而提供的非排他性和非竞争性的产品和服务。农村公共服务涉及农村领域的诸多方面，包括农业基础设施、农村医疗、农村教育、农村文化事业、农村技术推广等诸多方面。我国农村公共服务供给自税费改革以来虽取得显著发展，但较城市公共服务供给水平相比仍存在较大差距，在城乡公共服务均等化过程中问题突出且复杂。

（一）农村公共服务需求表达渠道不畅与有效供给不足

农村公共服务需求表达渠道不畅表现为农民急需的公共服务供给严重缺位与需求较少的公共服务相对过剩并存，政府的功利政绩观替代了农民的需求意见主导供给全过程。例如农业水利灌溉设施等农村基础性公共服务供给被形象工程替代，供求不对称现象普遍。这种脱离农村实际的供给模式不仅浪费有限的社会资源，而且降低了政府的执政权威。农村公共服务需求表达不畅的直接结果是有效供给的不足，尤其表现为基础性和保障性的公共服务供给不足，这显然会造成农村公共秩序紧张，制约着农村社会发展，例如农村教育经费不足，师资力量的薄弱阻碍了农村青年综合素质的提高，不利于农村经济的快速发展。农村公共卫生体系脆弱，资金投入有限，合作医疗仍处于较低水平，不能缓解村民“看病难和看病贵”的问题。

（二）农村公共服务供给主体存在越位与缺位

政府，特别是基层政府作为农村公共服务供给的主体严重越位，而中央或省级政府和农村社会组织严重缺位。作为责任主体的政府自税费改革后出现治理混乱的现象，农村基层政府承担了过多的供给责任，而中央或省级政府未担负起应有的责任，对农村公共服务仅作政策性规划，缺少实质的财政支持。毋庸置疑，政府始终是我国农村公共服务供给的主体，其承担着农村公共服务供给的主体责任。这是由于我国农村社会组织先天不足，后天发育不良，在公共服务供给中难以发挥作用。农村社会组织缺乏与政府同等的主体资格与竞争平台，经验的不足使得其长期缺位。

（三）农村公共服务供给决策程序失范与过程失控

政府主导的一元格局是我国相当一段时间内农村公共服务供给的实际情况，政府控制供给政策的制定以及实施过程。政府以一种“自上而下”的方式提供公共服务，政府提供什么公共服务，农民就消费什么，政府提供多少，农民就消费多少。［1］农村公共服务供给的决策是政府治理方向的体现，受政府政绩观的左右，这就导致政府不能从农村现实出发制定符合村民需求的公共服务供给政策。另一方面，农村基层政府由于财力有限，过重的供给责任使其不得不与农村精英人士联合，在供给决策过程中难以避免地倾向农村精英阶层，决策的公正性得不到保障。政府的“自上而下”的决策模式无法体现村民的有效需求，无法实现科学性和公正性的统一，导致农村公共服务供给实施效率低下。

（四）农村公共服务供给缺乏有效的评估监督平台

税费改革以降，我国农村公共服务供给的资金来源从体制内变为体制外。腐败和无效极容易出现在存在控制和监督缺陷的资金管理体系中，这不仅会加重农民负担，而且会削弱农民增收的能力，减少农村公共产品的供给。［2］相关法律法规的不健全和农民监督渠道不畅也是农村公共服务供给缺乏有效的评估监督平台主要表现。针对农村公共服务供给的法律法规仍处于真空状态。农民与政府在公共服务供给上地位的不平等造成村民只能被动地接受政府公共服务供给，而农村公共服务供给和村民的利益密切相关，农民拥有无可争议的发言权，评估监督机制的缺乏或失效会导致农村公共服务供给的恶性循环，不利于总结经验以提升服务质量。

二、多中心治理理论是农村公共服务供给模式创新的内在逻辑

（一）多中心治理理论的含义

多中心治理理论作为新公共管理范式，以“多中心”和“治理”为核心概念。多中心治理理论是在多中心的概念上发展而来的，核心在于多个中心的竞争与合作。它通过创立治理规则，以自发秩序或自主治理形成对公共服务的有效供给和对社会的行政性管理，实现资源配置的最优状态。这一治理理论超越了国家、政府和市场，社会和社区组织的归位强调参与者的互动，为公民提供了更多的选择，从而实现了治理形态的人本转变。“多中心治理体制以自主治理为基础，强调自发秩序和自主治理的基础性和重要性”。［3］

在《自由的逻辑》一书中，迈克尔·博兰尼首先提出“多中心”。迈克尔·麦金尼斯视多中心组织为一种组织模式，独立的要素在组织模式内能够相互调适，其相互之间的关系被高效安排在一个一般的规则体系之内。［4］“多中心”由经济领域延伸到社会政治领域，而多中心强调多个而非单一权力中心凸显着一种竞争性。在《我们的全球伙伴关系》中，全球治理委员会指出：治理是各种公共的和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。［5］“多中心”和“治理”各自表现出竞争性和合作性的特征，又基于自主治理这一共同点构成公共社会的治理新模式。

（二）多中心治理理论与农村公共服务供给的契合性分析

公共服务供给是治理理论的核心内容，治理理论的创新对农村公共服务供给创新方向提供指引。多中心体制通过打破权力高度集中的单一格局，形成多个治理中心，承担公共产品供给职能且相互展开有效竞争，这对公共产品供给具有重大意义。［6］农村公共服务供给存在问题的根源在于国家权力从农村的抽离造成治理理论空场，治理真空现象普遍，政府虽仍掌握着供给控制权但明显力不从心，而农村社会组织发育不良，无法承担起多元主体的供给责任，缺乏供给经验更延缓其治理权威的树立。多中心治理理论坚持公民利益最大化、强调治理主体多元化、倡导治理过程民主化、积极建立评估监督平台，是农村公共服务供给模式创新的内在逻辑，具有现实价值。

其一，多中心治理理论坚持公民利益最大化，为农村公共服务供给模式创新描绘了目标。“治理的目的最大限度增进公民公共利益，通过权力运作等手段规范公民的各种活动，”［7］传统的单一供给格局中，政府的财权受上级政府制约，公共服务供给从决策到实施往往经历长时间的审批，这显然无法满足农民某些急需的公共服务。政府在公共服务供给中的主体身份并不是天然的，随着农村社会的转型，信息捕捉更为灵敏的农村社会或市场能更好的弥补政府的缺陷，这两者可以通过相互竞争和合作提升供给效率。在多中心治理体制中，政府与农村社会组织形成多个中心，各中心公共服务供给的效率成为农民评价的标准，农民的多样选择又成为多中心改善公共服务供给的动力，在竞争与合作中整体推动着农民利益最大化。

其二，多中心治理理论强调治理主体多元化，为农村公共服务供给模式创新提供了可能。多中心治理理论区别于传统治理理论的特点在于允许政府以外的社会力量参与社会治理，形成多个治理中心。以市场机制引导政府供给和生产，以私人投资、社会组织等社会力量作为政府的补充力量有效供给农村公共服务。［8］与一般公共服务相比，农村公共服务需求更为广泛，农村人口占国家的比重决定了公共服务的重要性。单凭政府的力量并不能完全解决公共服务供给的问题，社会组织作为农民内发力量，能够有效配合政府调整公共资源分配。在变革政府管理结构的同时，多个企业的协作行为来提供的特定的公益物品和服务可以超越特定政府管辖的限制，这种提供公益物品和服务的组织形式是传统官僚结构的有效补充。［9］当前的农村公共服务供给模式表现为政府控制，现阶段主体的越位与缺位现象是主体单一的现实表现，政府主导的单一格局严重制约农村公共服务供给的可持续发展，而多中心治理理论所强调的主体多元化为创新供给模式奠定了前提基础。

其三，多中心治理理论倡导治理过程民主化，为农村公共服务供给模式创新奠定了基础。“多中心”一词在创立之初就获得认同在于其倡导民主化，平等主体能够实现伦理关照的交往理性是多中心治理结构中的重要部分，而绝不是秩序化的工具理性，互相尊重的伦理关切显然是多中心的实质和核心。［10］多中心治理理论通过竞争与合作为农民提供公共服务，供给决策是在协商谈判的基础上产生的，在统一意愿后付诸实施。除了供给决策，供给的控制也在尊重大多数人的意见，面向农民保障公共服务供给的过程民主。“合作—竞争—合作”的方式有效预防了政府一元格局下出于政绩需求大搞形象工程，以及与地方精英合作带来的供给不公。当前供求失衡很大程度上是由于治理的不民主导致信息不对称带来的，治理民主化是公共服务供给的重要一环，影响供给决策与控制的科学性与公正性。

其四，多中心治理理论主张评估监督法制化，为农村公共服务供给模式创新提供了保障。多中心治理理论重视决策和控制，也重视后续的评估与反馈。“多中心”不是无秩序的竞争与合作，而是在制度框架内的治理过程。竞争是多中心的核心概念之一，农村公共服务供给的评估监督是决策的重要参照指标，恶性竞争会导致农村公共服务供给秩序的混乱。“多中心”不仅仅是决策的多中心，也是评估监督的多中心，多中心的监督使得农村公共服务供给走上法制化的轨道。地方政府在民主监督下有序竞争，有助于居民获得优质且适合的公共服务。［11］社会组织与政府的互相监督与制约也营造了良好的合作环境。农村公共服务供给资金的使用是监督的重要内容，多中心治理理论使各个供给主体在法制环境中互相监督供给资金的流动，有效避免资金截留或挪用，为农村公共服务供给模式创新提供了制度保障。

三、多中心治理视野下农村公共服务供给模式创新的有效路径

（一）构建公共服务供给需求表达机制，完善基本公共服务供给体系

提升农村公共服务供给水平的重点在于构建多视角的动态的需求表达机制，而需求表达机制关键在听取民意，汲取民智，实现民治。首先，扩大农民参与决策渠道。农村公共服务的供给决策要在农民参与下进行，政府应积极听取民意，以农民的公共服务需求为导向选择服务内容。其次，提高农民公民意识，农民往往注重显性和短期的公共服务的供给，如农业基础设施，而对隐性和长期的公共服务的供给并不关注，如公共卫生和公共环境保护，这种需求表达仅从自身出发，弱化了公民意识。最后，提高农村社会组织化水平，需求表达机制要求存在着与政府处于平等地位的社会组织，组织化水平的提高是协商和谈判的基础。在农村公共服务供给中，改变以功利政绩观主导的农村公共服务供给体系，依据农村需求实际扩大基础性公共服务供给。在财政预算中增加农村基础性公共服务的比例，改革财政管理体制，调整中央财政和地方财政的关系，协调各方力量提供基础公共服务。

（二）确立政府公共服务供给主体地位，建构多元公共服务供给模式

多中心治理理论强调多中心的互相竞争与合作，但不否认政府在公共服务供给主体中的优势地位。多中心治理理论作为政府管理和市场调节不足的重要补充并不是万能的，此种社会管理方式也有不可避免的局限性，表现为在多中心治理体制下的治理秩序混乱和效率低下。［12］当前，构建以强政府与强社会为特征的多元供给模式，吸收社会组织克服政府供给缺位。首先，给予农村社会组织政策支持和资金支持，为其参与农村公共服务供给培育基础环境。其次，按照市场化原则引导企业或私人提供公共服务，树立竞争与合作意识。最后制定法律规范公共服务供给行为，保障农村公共服务的正常秩序，维护农民根本利益。

（三）优化农村公共服务供给决策程序，培育公共服务供给平等观

在政府一元供给模式中，公共服务供给决策程序被政府左右，自上而下的决策方式忽视了农民的参与，造成供给过程中科学性和公正性的普遍质疑。优化供给决策程序首先要树立群众观点，相信群众可以通过自身努力解决公共服务供给，进一步扩大农民参与度，使农民发挥聪明才智，变“民意”为“民治”。其次，增强决策的透明度和公开性，保障农民的知情权，综合各类供给方案的优缺点以供选择，提高政府智库的权威性。最后，尊重少数农民的选择意见，在民主的基础上有效整合，在协调一致基础上付诸实施。赋予公民资格和造就强社会是强势民主模式的应有之义，它为公民提供参与自主决策、自主管理、自主服务的机会，促使政府从以我为主的的决策思维转向尊重和采纳民意的决策思维。［13］公共服务供给绝不是简单的经济问题，而是深层次的治理问题。能否使农村公共服务供给主体间以合法的资格均衡配置社会资源以形成平等合作的氛围，这关系到农村公共服务供给的正义性问题，也是农村治理的核心所在。

（四）健全农村公共服务供给法律法规，树立公共服务供给责任观

健全的法制是公共服务供给的制度保障，也是多中心治理理论的应有之义。农民公共服务供给行为如果失去法律的规范，便会如洪水猛兽般扰乱社会秩序，损害农民根本利益。转型期中农村社会关系的变化要求加快制定农村公共服务供给法律法规。首先，树立法律面前各供给主体平等的意识，相较于农村社会组织以及企业和私人，政府在法律上没有特权，必须按照法律规范承担供给责任。其次，建立相对独立的监督机构，村民自治委员会作为村民自治组织，对于农村公共服务供给负有监管责任，其中立性质在多中心治理框架下可以形成对各方的监管。最后，制定适应市场化的公共服务相关法规，规范供给主体参与决策，控制和实施的全过程，促成农村公共服务供给的法治转向。与此同时，在制度约束下着重培养健康的供给责任观。公共服务涉及社会诸多领域，质量上的瑕疵会造成极大的公共伤害，应通过主人翁意识教育使供给主体明确自身责任。

［1］姜秀敏，孙洁.中国农村公共服务供给存在的问题及对策［J］.大连海事大学学报，2010，（5）：37.

［2］赵立雨，师萍.多中心治理理论：农村公共产品多元供给模式分析［J］.未来与发展，2008，（8）：36.

［3］陈艳敏.多中心治理理论：一种公共事物自主治理的制度理论［J］.新疆社科论坛，2007（3）：35.

［4］迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［M］.上海：三联书店，2000.

［5］全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［M］.伦敦：牛津大学出版社，1995.

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［7］俞可平.治理与善治［M］.北京：中国社会科学出版社，2000.

［8］赵奉军.论公共产品供给方式的变革［J］.中国发展，2003，（4）：P43.

［9］文森特·奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机［M］．上海：三联书店，1999：26.

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［12］曲正伟.多中心治理与我国义务教育中的政府责任［J］.教育理论与实践，2003，（17）：P2.

［13］［美］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与［M］.孙柏英，等译.北京：中国人民大学出版社，2010：4-5.

（责任编辑 李保林）

D631.43

A

1671-0681（2014）03-0124-03

杨玉明（1981-），男，汉族，宁夏固原人，北方民族大学法院学讲师，法学博士，西南民族法学会研究员。

2013-11-17

浙江省绍兴市哲学社会科学研究“十二五”规划2012年度重点课题“农村能人治村问题研究——基于绍兴县的实证研究”（项目编号：125138），教育部人文社会科学研究2012年度规划项目“‘先富能人治村’对村民公共参与的影响及对策研究”（项目编号：12YJAZH105）。