反腐倡廉建设视域下的领导干部道德考评研究*

朱艳鑫，李少莉

（中共青岛市委党校，山东 青岛，266071）

反腐倡廉建设视域下的领导干部道德考评研究*

朱艳鑫，李少莉

（中共青岛市委党校，山东 青岛，266071）

领导干部从政道德建设，是实现干部清正、政府清廉、政治清明的重要基础，对领导干部道德的考评，是推动从政道德建设的重要手段。当前各地在领导干部道德考评的探索中，呈现出考评内容“公私兼顾”、考评方法逐渐多元、考评主体有所扩大的特点，对提升领导干部从政道德、促进反腐倡廉建设发挥了积极作用。但实践中依然存在诸如考评氛围未形成、考评指标难取舍、考评方法欠客观、考评主体不协调等困难。进一步完善领导干部道德考评，可以从合理定位、制度保障、内容规范、方法得当、主体归位和结果使用到位等方面着手。

反腐倡廉；从政道德；道德考评

领导干部从政道德建设，可以筑牢领导干部廉洁从政的道德防线，是实现干部清正、政府清廉、政治清明的重要基础。“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”领导的道德，既体现个人的素质高低，也影响工作的公平效率，又关乎政府形象和社会风气，最终关系国家事业的兴衰成败。因此，领导干部的道德考评，历来深受党和国家的高度重视。

一、道德考评是领导干部选任的重要内容

1938年党的六届六中全会上，毛泽东同志首次提出要选任“德才兼备”的干部。新中国成立后，形成了“德才兼备”、“任人唯贤”的用人原则，提拔干部要进行“政审”，重点考察政治思想和个人品德。改革开放以后，领导干部的选拨任用在延续传统的基础上内容不断完善，规范更加健全。从1979年以来，中组部先后印发了《关于实行干部考核制度的意见》、《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）》及其实施说明、《中央国家机关司处级领导干部年度工作考核方案（试行）》、《县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系》、《党政领导干部考核工作暂行规定》。这些规定明确将政治思想、民主作风等内容纳入领导干部的考核范围。2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，明确了“德、能、勤、绩、廉”的考评标准。2005年全国人大通过《公务员法》，进一步将德、能、勤、绩、廉的考核标准以立法形式给予确认。

2009年中共十七届四中全会通过《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，要求坚持德才兼备、以德为先的用人标准，“选用干部既要重能力，更要重品行”。同年10月中央印发《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，中组部颁布了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》，政治品质、思想作风、党性修养和勤政廉政等道德内容在文件中被突出强调。2011年，中组部进一步颁发《关于加强对干部德的考核意见》。

2012年党的十八大报告中再次强调建设高素质的执政骨干队伍，要坚持“德才兼备，以德为先”。同年12月召开的中央政治局会议颁布了改进工作作风、密切联系群众的八项规定，当中对领导干部的道德提出了细致具体的要求。

领导干部的道德考评，可以帮助其树立“勤政廉洁、公道正派的意志和习惯”［1］，是提高领导干部道德水平的需要，也是反腐倡廉、党风廉政建设的需要。健全的领导干部道德考评体系，可以引导领导干部道德判断，可以影响领导干部道德行为，可以规范社会道德秩序。

二、道德考评在各地的探索

建国以来，经过不断的总结经验教训，我们形成了从德、能、勤、绩、廉方面对干部进行考核评价的制度体系，形成了“德才兼备、以德为先”的选人用人标准。但对于干部“德”的考评，却过于笼统化，流于形式化。

近年来很多地方开展了实质性的探索，先后出台了领导干部德的考核评价办法或意见。如2006年浙江省宁波市江北区率先研究设计了领导干部道德评价体系，将干部德行考评量化和细化。山东省日照市2009年出台《关于开展领导干部“四德”考察评价工作的实施意见（试行）》，用于指导干部道德的考察评价。十七届四中全会之后，按照中央的精神，地方政府掀起了针对领导干部道德考评的热潮，陆续出台了具体实施办法或细则。如四川省郫县、河北省新乐市、江苏省沭阳县、湖南省邵阳县、宁夏银川市等地的实践。从2011年1月开始，中组部在全国选取了江西德兴、甘肃定西、广西来宾、浙江慈溪等试点地区，对领导干部的品德开展测评。

纵观各地领导干部道德考评的探索，不难发现有如下特点：一是考评内容“公私兼顾”。各地在考评中既重点强调公德，又不忽视私德。比如浙江江北和山东日照考评“四德”：政治品德、职业道德、社会公德和家庭美德［2］。在中组部的试点地区，考评内容除以上四德外又加入了个人品德，共5个大指标。其中政治品德是首要指标，具有“一票否决”作用。二是考评方法逐渐多元。目前各地的领导干部道德考评采用的方法主要有民主测评、反馈评价、心理测验、履历评价、成对比较和重要事件分析法等方式。总体看有从定性考核方法向定量考核方法转变的趋势，考评方法不断走向系统化和科学化。三是考评主体有所扩大。各地领导干部的道德考评不只听取组织部门的一家之言，而是扩大群众的参与程度，在“官评官”的基础上增加“民评官”。如山东日照市在干部的考察预告和任前公示过程中，扩大范围，除在其所在单位发布预告和公示，还通过报纸、广播、电视等新闻媒体面向社会发布。浙江宁波江北区的考评，由主管部门、单位、社区和评价对象本人四部分构成。通过上级、同级、下级与社区等多途径评价，提高考评的全面性和准确性。

这些地区的探索和尝试，打破了原来的政策从上到下传导的机制，通过总结经验，可以为国家相应的领导干部道德考评政策细则的制定提供实践性参考。

三、道德考评面临的若干困难

“道德”作为一种软实力，是组织部门考察干部的难点，甚至是盲区。部分地区开展的领导干部道德考评，新招频出，在考评的可量化、可操作、可执行方面进行了探索，取得了一定的效果。但是现在很多部门“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象依然存在，有些领导干部重利害而轻是非的道德观念没有改观。“德才兼备、以德为先”在实践中仍然面临一系列的困难：

（一）考评氛围未形成。实际上，我国在领导干部的选拨任用时，对德的要求高于绝大多数国家。但现实中我们发现“重才轻德”的现象还比较普遍，相对于干部的“才”较成熟的评价体系，领导干部的“德”目前还缺少一套成熟的评价体系。在对领导干部考察时，关于道德水平的考评客观性不强、鉴别度不够、应用性不足，领导干部道德考评的氛围还没有形成。

（二）考评指标难取舍。用什么样的标准去衡量领导干部的道德直接决定了领导干部以什么样的态度对待道德。但是道德是一种内在品质，不像年龄、学历、专业和工作实绩那样，能够通过直观的形式去了解和把握［3］。道德评价是在一定事实基础上形成的价值判断，是“根据被评价对象内在的精神状态、外在的言行以及交往实践活动中的表现做出的判断”［4］。如何把软指标变成硬约束，让道德的差别看得清、分得出，这是领导干部道德考评中待破解的难题。过去的考评中存在内容虚化、标准模糊的现象，但是现在一些试点地区的领导干部道德考评又存在指标庞杂、形式主义、评价体系不够简洁的问题，影响了考评结果的客观性。

（三）考评方法欠客观。目前领导干部道德考评的方法虽然逐渐多元，但是距离“考真、考准、考实”还有一段差距。一是缺乏平时考核。道德考评应用场合分为领导换届考察、任期考察、提拔任职考察和竞争性选拔考察等情况。但是不注意平时考核，使得这些特定时期的考评失去了参考的依据。二是评价方法一概而论。简单用“一把尺子量各地，一个标准量个人”，无法体现不同地区的发展特殊性，无法将个人“潜德”和“显德”有效区分，无法捕捉个体的道德修养动态性，操作性不强、前瞻性不够。

（四）考评主体不协调。领导干部道德考评的主体包括两部分，其一是实施主体，其二是评价主体。虽然评价主体范围有所扩大，但总体上还是“官评官”。民意和官意比例失调。与“才”相比，干部的“德”具有隐蔽性、可变性和复杂性。因此“要加强对干部德的全程监督……，把干部的工作圈、交往圈、生活圈进行对照。看其是不是圈内圈外两种表现，台上台下两个形象”。组织部门对干部工作时间内的品德表现相对容易判断，但是工作时间之外的道德不好判断。

四、道德考评改进创新的方向

官德正，吏治清。领导干部道德考评，既是提高领导干部道德水平的需要，也是选拨任用领导干部的需要。道德考评直接影响领导干部的道德观，约束其日常行为，并且产生强烈的社会辐射能力。因此，总结经验，进一步改进和完善领导干部道德考评工作是当务之急。

（一）合理定位。道德考评不是为了给领导干部下一个定论，不能定位在发现问题、处理干部上。道德考评是一种手段，目的是以考评体系的反馈、引导，把考察与教育充分结合起来，带动促进干部队伍建设，促进领导干部道德水平、领导能力和执政能力的提升。“民以吏为师”，通过考评的制度约束，传递压力，提供动力，引导促进领导干部作风自我转变提升，不仅使其成为一个社会的合格成员，还要做一个社会的道德典范，引领社会道德风尚。

（二）制度保障。邓小平同志指出：“制度起决定作用。好的制度使坏人无法干事，坏的制度下好人也可能干不好的事。”领导干部道德考评，不能寄希望于领导干部成为刀枪不入、意志如钢铁的超人，也不能完全依赖于消除官员的“失德”动机，而是要创造合适的制度环境，既重视人性也不忽视理性，既重视自律也不忽视他律，既重视道德调节也不忽视制度制约。

法制化是国外官德建设的主要经验。如美国的《政府工作人员十项道德规范》、《行政官员道德纲要》、《政府道德法》、《政府道德改革法》等。其他国家加拿大、英、德、法、韩、日、新加坡等国家都有明确的行政道德法规。我国长期以来形成“重政策，轻法律”的惯性，虽然政策的效率更高，短期作用明显，但是政策的变动性较大，长期的稳定性不够。因此，可将《党章》、《公务员法》、《公民道德标准》等分散在不同法规和文件中的有关干部道德规定加以有机整合和提升，制定《领导干部道德标准和考评准则》，以立法的形式对官德作出明确的规定，为领导干部践行道德提供标准和法制保障。

（三）内容规范：领导干部的道德考评，既要有一致性，又要有差异性。一致性，是指道德考评的内容要体现领导干部的职业特征和职业要求，体现维护公共利益，执行公共权力，管理公共事务所应具备的道德水平。差异性，表现在时间和空间两方面。时间上，道德考评要体现时代性。道德标准是随历史的发展而发展，在不同的历史条件下，道德观是不同的。因此，考评内容既要有历史的传承性，又要随着时代的发展而发展，使其“外之不后于世界之思潮，内之仍弗失固有之血脉”。空间上，要根据领导干部的实际，确定和建立各有侧重、各具特色的道德考评项目，突出重点和针对性。一方面，各个地区的领导干部面对的问题有所不同、行事风格各有特色，用相同指标去衡量不切实际，因此不能千篇一律、笼而统之。另一方面，不同级别的领导，有不同的职责和任务，在能力、素质上的要求是不同的，同时对其道德品质的要求也有差异。应根据职务层级、级别的不同而有所区别，做到分类考评，有的放矢。同时，领导干部换届、任期考察、年度考核以及提拔任职考察和竞争性选拔考察等不同使用目的的考评要运用不同的考评内容，增强考核针对性。

（四）方法得当：道德是动态发展的，随着职位的变化和环境的变化一个人的道德品质也会随之而发生改变。因此领导干部的道德不能等到提拔的时候才去考察了解，应由静态的道德测试转变为动态的道德品质的时刻测量。不是一考定终身，而是注重年度考评结果，看干部的一贯表现；关注关键时期和重大事件的表现，看干部的政治素质和意志品质。既看原有的基础，又看发展变化；既考查存量，又考查变量，关注其努力程度和发展水平。这样，从集中式的道德测评转变为平时工作行为的分析，从一次量化评分转变为定性定量的综合评估，从统一评分转变为共性评分与个性描述结合。

（五）主体归位：邓小平同志指出，选拨干部不仅要“任人唯贤”，还要“扩大群众对党的监督，对党员的监督［5］”。同样，领导干部的道德考评一方面要充分发挥党组织的领导与把关作用，杜绝单纯的以票取人；另一方面要“上下结合、左右兼顾”，逐步提高同级同事、分管下属的参与，同时也要把发动群众、扩大群众参与度。如果没有干部群众的广泛参与、真实表达，对干部德的情况不可能真正了解。中央在《关于建立促进科学发展的党政领导板子和领导干部考核评价机制的意见》中强调，“加大群众满意度在考评中的分量”。特别是对生活圈、社交圈的考察，把评价权交给群众，多种方式扩大考核民主，提高群众参与度，把“官评官”与“民评官”结合。把群众评价结果作为干部选拨任用的重要依据，让群众和组织部门一样，成为领导干部道德考评的裁判员。

（六）使用到位。领导干部道德考评结果的运用犹如指挥棒，决定着道德考评工作是否是“走过场”。加强考评结果的使用，将道德作为领导干部选拨任用和平时工作中的刚性指标，将会使领导干部道德考评发挥真正的效用。同时，对于考评结果，改变由组织部门独家掌握的惯例，适当公开考评信息，加强考评结果的通报宣传，增加透明度，提高公信度。对于考评结果中显示有明显违反领导干部道德的行为，要利用强硬的查处机构，进行调查核实并作出处罚建议。这样才能起到警示作用，领导干部才会逐渐形成道德自律的自觉性，领导干部的道德建设将实现自我推动。

［1］萧鸣政，陈小平.我国公务员监督机制建设问题与对策［J］.公共管理高层论坛，（第5辑），105-116.

［2］袁忠.领导干部道德考评的难点探析［J］.南京社会科学，2011，（7）.

［3］李建华.官德评价指标体系构建刍议［J］.学习论坛，2011，（3）.

［4］刘洁璇.品德评价晕轮效应的社会学分析［J］.管理纵横，2009，（14）.

［5］邓小平.邓小平文选（第1卷） ［M］.北京：人民出版社，1994，271.

（责任编辑 刘 强）

D630.9

A

1671-0681（2014）03-0069-03

朱艳鑫（1979-），女，山东青岛人，青岛行政学院管理学教研部副教授、博士；李少莉（1957-），女，山东蓬莱人，青岛行政学院科研部教授。

2014-03-07

国家社会科学基金项目“党政领导干部道德建设研究”，编号为（12BDJ033）阶段性成果。