群发性职业病危机干预体系研究

陈绍辉

◆公共卫生与法律

群发性职业病危机干预体系研究

陈绍辉

群发性职业病不仅严重损害劳动者的生命健康，也给经济、社会发展带来消极影响，处理不当还将引发严重的社会危机，从而影响社会的和谐稳定。鉴此，政府部门应建立起相应的危机干预体系，以妥善化解职业病事故所可能引发的社会危机，最大程度地降低职业病事故所带来的危害。

群发性职业病；危机干预；职业病患者；职业病危害

“群发性职业病”是指在一起职业病危害事故中多个劳动者因接触粉尘、放射性物质和其他有毒有害物质等职业性危害因素而同时患有职业病的情形。群发性职业病受害者众多，且疾病呈群体性集中爆发态势，其危害程度远远大于其他类型的职业病危害事故。同时，在发生群发性职业病事件后，患者往往采取集体维权的方式与用人单位和相关部门交涉，如处理不当不仅不能及时化解矛盾，还很可能酿成群体性事件，从而影响社会和谐稳定。鉴此，为维护职业病患者的合法权益，妥善处理群发性职业病事件所引发的社会危害，有必要建立相应的危机干预和处置体系。本文结合对江西省X县S乡和W县Q乡群发性尘肺病事件的调查和国内其他典型群发性职业病危害事件的收集，对群发性职业病的干预和处置体系进行初步探讨，以期抛砖引玉。

一、我国群发性职业病危害的现状及其特点

随着我国工业化、产业化和生产规模化的发展，职业病危害所影响的人群日益广泛，损害后果日益突出。据卫生部统计，我国职业病发病人数总体呈上升趋势，从2005年的12212例上升到2010年的27240例；在所有新发职业病中以尘肺病为主，约占新发职业病的75%以上，其次是职业中毒等其他职业病。值得注意的是，由于我国职业病报告制度相当不完善，以上数据仅仅是各级卫生行政部门职业病诊断报告的数量，即只是实际发生的职业病的冰山一角，并不能反映职业病发病的实际情况。

同时，随着企业生产经营的规模化，我国职业病危害呈群发状态，群发性职业病事故时有发生，并呈上升趋势。据卫生部通报，在2008年各地职业病报告中，诊断尘肺病新病例数超过100例的群体性病例报告有13起。近年来，媒体广泛报道了诸多起群发性职业病事故，如安徽省无为县昆山乡小煤窑186名农民工患尘肺病，广西壮族自治区河池市86人、梧州市131人患慢性铅中毒，云南省水富县返乡农民工30余人患尘肺病，江西省修水县上衫乡近500名农民患尘肺病……这些群发性职业病危害事件严重损害了劳动者的健康，也给当地经济和社会发展造成重大损失，社会影响极其恶劣。[1]职业病的这一发展趋势意味着我国职业病的防治形势日趋严重、治理难度加大，也标志着特定地区、行业的职业病危害的进一步恶化。

通过对收集的典型群发性职业病事件的分析，我国群发性职业病呈现出以下特点：其一，尘肺病是导致群发性职业病的首要原因。在我们所收集的20余起群发性职业病事件中将近90%为尘肺病，其余为职业中毒事故，尚未收集到其他类型的群发职业病。其二，农民工是群发性职业病的最大受害者，这与农民工所从事的职业有着密切的关联。其三，由于尘肺病等慢性职业病的发病具有滞后性、隐匿性，加之农民工的流动性较大，从而导致群发性职业病出现异地损害，即往往是农民工回到原籍后才发现患病；这给农民工维权带来巨大的困难，在某种程度上也将职业病损害的社会成本转嫁给了当地。其四，从群发性职业病受害者的地域分布看，几乎所有群发性职业病事件的受害人均来自中西部地区，这表明经济越不发达越可能遭受职业病的危害；其原因，则主要有二——首先是经济落后地区以劳动力输出为主，且劳动者主要从事矿山、采石等职业病高危职业；其次是不少高污染企业转移到中西部地区，当地政府往往将之视为招商引资和经济建设的政绩工程予以特别保护，如贵州省施秉县恒盛有限公司就是当地政府通过隆重的招商仪式引进的企业，但这家粉尘高污染企业没有通过职业病危害预评价即开工建设并投产，工作场所没有采取任何综合防尘措施和设置任何职业病防护设施，结果导致195名工人患上尘肺病。[2]

二、群发性职业病的社会危害及影响

群发性职业病不仅严重损害了劳动者特别是青壮年的身体健康，也对当地的经济、社会发展产生深重的消极影响。由于受害者众多，职业病事故受害人在投诉无门、维权困难的情况下，很可能采取上访、堵塞交通，甚至采用暴力等手段争取自己的权利，从而演变为群体性事件，给社会和谐稳定带来严重隐患。对此，笔者结合对江西省X县S乡和W县Q乡群发性职业病事件的调查和其他典型案例，对群发性职业病所造成的危害及影响予以简要剖析。

（一）职业病严重损害劳动者的生命健康，影响劳动力的可持续供给

职业病最大的伤害是人的健康，使劳动者的生命健康及生存质量处于十分脆弱的状态。由于多数职业病患者正处于青壮年，其过早丧失劳动能力，对个人、家庭和社会都是重大损失。同时，严重的职业病将影响到劳动力的持续供给，甚至影响到当地经济、社会事业的健康发展。以X县S乡为例，该县经职业病诊断确诊的尘肺病患者共有489人，处于观察期的患者136人，80%以上的患者是35～50岁之间的青壮年劳力，尘肺病家庭占到全乡总户数的近六分之一；从1994年以来，已死亡70余人，现处于病危的38人，全部丧失劳动能力的184人；职业病将该乡的壮年劳动力损耗六分之一以上，不少家庭面临迅速贫困、家庭解体、子女失学等问题。

（二）职业病使劳动者及其家庭背负沉重的经济负担，生活日益贫困

职业病不仅损害劳动者健康、使劳动者过早丧失劳动能力，而且治疗、康复的费用相当昂贵，给劳动者及其家庭带来承重的经济负担。根据笔者对X县S乡和W县Q乡尘肺病的调查，尘肺病患者仅药费每年至少花费2000～3000元，住院治疗则至少1万元以上，如需吸氧仅氧气费每年至少花费1万元以上。沉重的医疗费用使不少家庭因病致贫、因病返贫，生活极为困难。

（三）群发性职业病影响社会秩序和稳定，不利于社会和谐

群发性的职业病不仅制约了当地经济和社会的可持续发展，也给社会秩序和社会治安带来严重隐患，甚至成为影响社会和谐的重要因素。以X县S乡为例，从1996年以来诊断出近500名尘肺病患者，由于当地政府未能及时妥善处理，引起众多患者集体到上级政府上访、申诉，甚至阻塞国道交通，从而引发患者与地方政府数年的冲突。W县Q乡的尘肺病患者也因职业病的诊断、鉴定、赔偿问题多次到省政府及相关部门上访、申诉等，经各级政府的妥善解决方最终得以平息。同样，2009年7月23日，在湖南耒阳农民工群发性尘肺病事件中，100余名农民工以企业公然违法、政府监管失职为由来到深圳市政府办公大楼前冒雨静坐，要求深圳市政府承担赔偿责任。[3]

在职业病严重的地区，职业病患者往往成为影响当地社会稳定与和谐的不安定因素。以S乡为例，一些尘肺病人只要与他人发生稍许摩擦，就可能纠集起几十个甚至上百个病人，与对方发生械斗，如处理不当很可能酿成大规模的社会冲突；有的病人认为“自己都是要死的人了”，没什么可怕的，无论遇到什么事情都喜欢挑头，甚至寻衅滋事。据统计，2005年S乡发生与尘肺病人相关的群体性事件11起，2007年小规模的事件七八起，乡政府每年用于尘肺病患者“维稳”方面的支出都在5万元以上，且呈逐年增长之势。同样，在W县Q乡，乡政府和村干部最头痛的事情就是处理由尘肺患者引起的各种社会治安事件。

（四）群发性职业病给地方政府带来严重的经济社会问题，影响当地的可持续发展

多数群发性职业病受害者都是没有稳定收入来源的农民，在职业病危害发生后，由于劳动关系确认难、维权成本高，不少劳动者无法通过法律途径获得赔偿；这直接导致劳动者的治疗、康复等费用全部转嫁给了劳动者及其家庭，甚至是当地政府，从而给当地政府带来沉重的负担，并引发复杂的社会问题——有的地方政府由于对职业病的发生负有无法推卸的责任，如政府参与职业病危害企业生产经营活动或者放任企业的违法生产，劳动者便将矛头对准地方政府，从而引起严重的社会冲突；有的地方政府迫于压力，不得不承担起赔偿受害者的沉重责任，自我发展能力因此而遭到严重削弱，甚至陷入由职业病引发的赔偿、稳定、安抚、救助等泥潭之中而无暇顾及其他。例如，在S乡，尘肺病患者的赔偿给乡政府带来沉重的财政负担，从而导致乡政府债台高筑，负债高达700余万元；同时，乡政府每年花费将近三分之二的人员、经费用于处理由尘肺病引发的各类事务——可以说，该基层政府的工作完全是以处理尘肺病为中心，根本就无力发展经济、完善基础设施和引导农民致富。

三、群发性职业病危机干预体系之构建

群发性职业病社会影响广泛、损害巨大，如果集中爆发，对于特定地区尤其是经济落后地区，可能产生强烈的社会冲击；若不妥善解决，甚至很可能酿成严重的社会危机。鉴此，政府部门应建立起相应的危机干预体系，以妥善化解职业病事故所可能引发的社会危机，最大程度地降低职业病事故所带来的危害。其具体应包括：

（一）建立群发性职业病的应急处置体系

1．将职业病事件纳入政府公共事件应急预案。

公共事件应急预案是针对可能发生的重大事故(件)或灾害，而预先制定的一整套关于应对和处置突发公共事件的协议或安排。保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低事故损失。群发性职业病事故可纳入公共卫生事件的范畴。各级政府应将职业病事故纳入本行政区域内公共卫生事件应急预案；对于职业病危害严重的地区，还有必要制定专项的预案，从而为群发性职业病的处置提供行动指南。

2．建立职业病事故监测与预警机制。

为了更好地监测与预警职业病危害，必须不间断地收集、分析、报告职业病危害，建立起一套系统有序的监测与预警机制，为早期发现、有效控制和预防职业病危害事故提供信息保障。首先，应建立职业病危害监测体系。各级政府应建立监测机构和网络报告体系，对职业病事故实行动态实时报告，并根据监测信息，及时准确掌握职业病危害动态，必要时作出预警。其次，应建立职业病危害预警机制，包括预警分析和预警监控制度。“预警分析”是指对各种职业病危害进行诊断、评估与识别并及时报警的管理活动。“预警监控”是指根据预警分析的结果，对危害征兆的不良趋势进行及时预防与控制的管理活动。建立职业病危害预警机制的目的，在于及时发现职业病危害的发展动态，并尽早采取有效措施避免事态的持续和恶化。

3．完善群发性职业病的处置方案。

在发生群发性职业病事故后，政府的基本目标是化解危机，为劳动者提供救治救助，维护劳动者的合法权利。因此，政府应积极介入到事故处置中去，包括成立中立、权威的调查组织，对事故原因进行调查认定，并提出相应的处置措施。对于受害人的救治和赔偿问题，政府部门不应拘泥于责任主体和责任有无因果关系，而应先行安排患者的治疗，以稳定患者的情绪；同时，应积极引导患者通过法律途径解决赔偿问题，并为患者提供一切可能的便利，尤其是在劳动关系的认定、职业病诊断、工伤认定和劳动能力鉴定和仲裁、诉讼等方面——比如劳动部门应介入事故的调查，调查事故原因，查清劳动者与用人单位之间的劳动关系；司法部门应为患者提供法律援助；卫生部门应为职业病的诊断、鉴定方面提供全面的技术服务等。

（二）建立全方位的社会保障体系

多数职业病患者都存在治疗难、康复难等问题；不少职业病患者甚至因经济困难而无法接受基本治疗，处境极为凄惨。但我国相关社会保险制度（如工伤保险、新农合、医疗保险等）在保险范围、报销范围、比例及数额等方面都不足以保障职业病患者的治疗需要；此外，农民工是群发性职业病的最大受害者，而恰恰是这一社会群体游离于现行社会保障体系之外——首先，由于劳动关系不稳定，多数用人单位没有为农民工办理医疗、工伤等社会保险，故一旦发生职业病事故，劳动者不能从社会保险和工伤保险中获得相应的保险待遇；其次，农村医疗保障体系保障范围、保障水平的有限性，使得职业病患者难以享受充分的医疗保障待遇（尽管“新农合”已覆盖全国，但由于“新农合”主要实行大病统筹的模式，加之报销比例偏低，尘肺病等慢性疾病费用在不少统筹地区不能从门诊报销，职业病治疗用药在不少地区也没有纳入基本药物目录，职业病患者即使参加“新农合”也不能享受相应的医疗待遇）；最后，尽管不少地方政府对职业病患者及其家庭采取了一定的社会救助措施，如将职业病患者家庭纳入农村低保、减免子女上学费用、减免税费等，但由于保障水平有限，不足以缓解职业病患者家庭的医疗、基本生活保障问题。因此，职业病患者的社会保障体系亟待从全方位上予以完善。

1．将尘肺病等职业病纳入“新农合”的报销范围。

随着“新农合”统筹模式由住院统筹加家庭账户模式逐步转变到住院统筹加门诊统筹模式，“新农合”的保障范围不断扩大，基本能将所规定的门诊大病和慢性疾病纳入“新农合”报销范围。为切实保障“参合”职业病患者的健康利益，地方政府应根据职业病治疗康复的实际需要，有针对性地对“新农合”作如下适当调整:一是将尘肺病等职业病纳入门诊报销范围；二是将尘肺病等职业病常用药物纳入当地基本用药目录，提高医药费报销比例；三是政府补贴职业病患者家庭“新农合”个人缴费。

2．将职业病患者纳入工伤保险。

应按照国家对“老工伤”人员的政策，坚持特事特办的原则，将职业病患者纳入工伤保险，并从纳入次序、劳动关系认定、伤残等级鉴定、工伤保险待遇等方面坚持从宽原则。为保障工伤保险基金的承受水平，地方政府应通过财政等渠道增加工伤保险基金。

3．将职业病患者纳入最低生活保障。

将难以纳入工伤保险的患者及其家庭和其他职业病患者的家庭，纳入当地的最低生活保障，以保障职业病患者及其家庭的基本生活。

4．建立多渠道的社会救助体系。

一是政府对职业病患者的治疗给予救助，各级政府根据财政能力给予救助资金，以缓解患者的医疗救治问题；二是鼓励社会捐助，鼓励个人和企事业单位开展爱心捐赠活动，为职业病患者治疗和生活募集资金。

（三）建立职业病患者的心理干预体系

尘肺病等慢性职业病给患者带来沉重的心理压力，悲观、绝望、无助、愤懑、敏感是患者普遍的心理情绪状态，这在群发性职业病患者群体中显得格外明显。群发性职业病患者的心理问题并非是个体问题，而是属于群体性心理行为；对患者的治疗也不仅应关注疾病本身的治疗，也应重视患者的心理干预和心理疏导。有效地心理干预措施不仅能够化解患者的不良情绪、改善患者的生活质量、提升治疗的效果，也能有效地防范因不良心理而诱发的不当行为。因此，一旦发生群发性的职业病危害事故，政府部门在妥善处理受害人的赔偿、治疗、安抚的同时，也应重视对患者群体的心理危机干预，化解患者因疾病而引发的各种心理问题；同时，医疗机构和医务人员在对职业病患者进行治疗之时，也应重视对患者心理的干预和治疗，以使治疗达致最佳的效果。[4]

[1]王均珠，常青.职业病呈群发性态势[N].贵阳日报，2009-05-14（B4）.

[2]刘文国.贵州施秉195工人患尘肺病企业系当地先进典型[EB/OL].[2013-12-01].http://news.qq.com/a/20100628/ 001600.htm.

[3]谢建超.深圳湘籍务工人员尘肺病患者维权调查[N].中国经济时报，2009-8-21.

[4]陈田林,罗岚,陈绍辉.尘肺病患者心理干预体系探讨[J].中国职业医学，2011(6):238-240.

（责任编辑：魏洋）

Study on Crisis Intervention System of Mass Occupational Diseases

Chen Shaohui

Mass occupational disease not only seriously does damage to the workers'life and health,but also causes negative impact on economic and social development.If it is not handled properly,it will lead to serious social crisis,thus affect social harmony and stability.In order to properly resolve the social crisis of occupational diseases and reduce the harm of occupational diseases,the government departments should establish appropriate crisis intervention system.

mass occupational disease；crisis intervention;occupational disease patient；occupational disease hazard

陈绍辉，江西中医药大学副教授，主要研究方向为卫生法。