我国基层政府信任的流失与重塑*——基于江西省新生代农民的调研

吴光芸，李培，黄六招，赵改霞

（南昌大学廉政研究中心，江西南昌，330031）

我国基层政府信任的流失与重塑*
——基于江西省新生代农民的调研

吴光芸，李培，黄六招，赵改霞

（南昌大学廉政研究中心，江西南昌，330031）

在农村城镇化、农业现代化的过程中，新生代农民发挥着关键的作用，并逐步成为农村建设、社会发展的中坚力量，他们对乡镇政府的信任度影响着基层社会稳定与和农村经济建设。课题组从衡量政府公信力的指标体系出发，选取乡镇干部、公共服务、法治建设、民主建设四个方面对江西省新生代农民进行调研，得知新生代农民对乡镇政府的信任度平均分值为5.36。这主要是由于新生代农民的权利和利益两方面的诉求均日益增长，而乡镇政府对这种诉求没有做出有效的回应。供需之间的矛盾导致了基层政府信任的流失。

新生代农民；信任流失；基层政府；公共服务

一、问题的提出

阶层固化、社会矛盾加剧已然成为我国转型时期的明显特征，诸多深层次矛盾开始凸显，在广大的农村地区尤为明显。作为农村基层政权的乡镇政府直接面对农民，处于冲突和责任的焦点。农民对政府的信任度持续走低，加剧了各种矛盾与冲突，增加了化解矛盾的社会成本。政府信任已成为影响经济发展与社会稳定的一个关键因素。

在农村的代际更替中农二代正逐步崛起，成为农村建设、社会发展的中坚力量。农二代包括农民工、农村大学生、传统型农民等，我们将其称为新生代农民。新生代农民是指出生于20世纪80、90年代，年龄在16岁—31岁之间，从小在农村长大，拥有农村户籍的农民。［1］据第六次人口普查数据推算，2010年我国农村人口为6.7亿，占全国总人口的50.32%，其中新生代农民约为1.46亿。新生代农民和传统农民相比文化水平较高、职业更加多元化、对生活质量要求高、权利意识增强。新生代农民对乡镇政府的信任度将直接影响农民的市民化、农村的城镇化、农业的现代化。在此背景下，课题组通过问卷和访谈，对江西省新生代农民进行实地调查，分析影响新生代农民对乡镇政府信任度的因素，探索提升政府信任度的对策建议，以期破解信任流失困局，促进和谐社会的发展。

二、新生代农民对乡镇政府信任流失的具体表现

政府信任是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度。［2］政府信任涉及公众与政府间的互动关系，它能够扩大执政者的合法性基础，实现有机的社会整合，提高公共政策制定和执行的绩效，是政府权力合法性的重要体现。课题组于2012年6月至9月期间，通过问卷调查和个案访谈的形式，调查了江西省新生代农民对乡镇政府的信任状况。调查共发放问卷500份，实际收回403份，有效问卷345份。根据调查结果显示，以十分制计算，新生代农民对乡镇政府的总体信任度平均分值为5.36（10点计分制，6为一般，大于6表示信任）。政府信任作为一种心理和态度，很难直观的观察，但可以从目前学术界探讨的政府公信力的四项衡量指标即公务人员、公共服务、依法行政、民主建设出发，选取乡镇干部、公共服务、法治建设、民主建设四个方面对江西省新生代农民进行调研，来观察新生代农民对乡镇政府的信任度。

（一）新生代农民对乡镇干部认可度较低。农民对乡镇政府的信任度在很大程度上取决于乡镇公务员的个人素质和道德修养。［3］针对乡镇干部，课题组设计了服务态度、办事效率、腐败情况、办事公道情况、为民排忧解难情况五个指标。通过SPSS18的相关性分析，发现为民排忧解难情况、办事效率这两个因素与其对乡镇政府信任度之间均没有经受住显著性检验的相关性。而乡镇干部办事公道情况、腐败情况、服务态度三个因素却与其对乡镇政府信任之间具有明显的相关性。对乡镇干部办事公道情况认为不公正的占到40.58%；对于腐败情况，47.24%的新生代农民认为比较严重；认为乡镇干部的服务态度比较差及更差的占到37.40%。乡镇政府乡镇干部信任度测评中，各指标得分的均值均小于3，新生代农民对乡镇政府乡镇干部的信任度不高，甚至有46.37%的受访新生代农民认为较难以见到乡镇领导。

（二）新生代农民对农村公共服务满意度低。

公共服务的优良与否是衡量政府能力的重要的指标之一，也是新生代农民对政府最直观的感受。在对乡镇政府服务信任度的测评中，问卷选取了经济发展、社会治安、合作医疗、各项补贴、基础设施和环境保护六个方面来考查新生代农民对乡镇政府服务的信任度。通过测评发现，合作医疗的推行和维护本地社会治安两项是令新生代农民比较满意的，平均得分均大于3。（5点计分制，3表示一般，大于3表示满意）而与政府信任有明显相关性的经济发展、基础设施建设两项得分均不高，两项得分均值为2.99和2.68。虽然近年来农村的经济和基础设施建设取得了一定的进步，但由于城乡差距进一步拉大，并没有使新生代农民增加对乡镇政府的信任度。

（三）新生代农民对乡镇政府法治建设不满。

在对乡镇政府依法行政信任度的测评中，选取了制度建设、制度遵守、税费收取、土地流转、中央政策的执行情况五个指标。调查显示，39.42%的新生代农民认为乡镇政府的规章制度比较不完善；43.47%的新生代农民认为乡镇政府没有严格按照规范程序办事；43.18%的新生代农民认为乡镇政府收取各项税费时是不规范的；50.14%的新生代农民认为乡镇政府在土地流转中不规范。在乡镇政府贯彻执行中央各项政策方面，满意率仅仅占到16.23%。其中贯彻中央政策情况、税费规范情况、土地流转情况是最为影响新生代农民对乡镇政府依法行政方面信任的主要因素。

（四）新生代农民对基层民主建设难以认同。

在对乡镇政府民主建设信任度的测评中，包括干部任免、村委会换届选举、民意反映渠道、信息公开、监督干部渠道五个指标。调查显示，仅有16.23%的新生代农民对乡镇政府干部任免方式方面表示满意；仅有22.32%的新生代农民对村委会最近一次换届选举表示满意；仅有15%的新生代农民对政府信息公开情况表示满意。在民意反映渠道方面，49.27%的新生代农民认为反映意见和要求的渠道不畅通；在监督政府乡镇干部渠道方面，55%的新生代农民表示不畅通。其中监督渠道、干部任免方式、信息公开、民意反映渠道四个方面与政府信任具有明显的相关性，并且相关性依次递增。

三、新生代农民对乡镇政府信任流失的影响因素分析

政府信任涉及到政府与新生代农民的相互关系，是两者在直接或间接的互动中形成了今天信任流失的局面。影响政府信任的因素，既包括新生代农民的因素，也包括政府自身的因素，是由新生代农民的需求与乡镇政府的供给之间的矛盾导致的。

（一）新生代农民利益与权利方面的诉求增长

我国处于社会转型时期，改革开放以来政治环境、经济环境、社会环境等发生了巨大的调整与转变，新生代农民的思想观念与上一代农民的思想观念发生较大变化，生产、生活、发展等方面的需要与追求之间的分歧日渐显露。新生代农民在物质方面的诉求标准提高，要求政府推动经济发展、提供优质的公共产品。新生代农民多有外出务工或者外出求学经历，这使他们感受到城市与农村公共服务之间的巨大差距，对农村公共服务的完善也有现实和迫切的需求。现实的需求与巨大的心理落差导致对农村公共服务缺位的不满。随着社会经济的发展及政府活动范围的增加，新生代农民利益诉求较之传统农民更加多元化，在教育、医疗、环保、社会保障等方面都有自身的利益诉求。

此外，新生代农民在权利方面的诉求也日益迫切，对民主、法治方面的需求增加。当诉求无法向政府表达宣泄时，与传统农民的隐忍不同，新生代农民更容易汇聚成戾气，走极端路线。根据SPSS 18的相关性检验，民意反映渠道、政府信息公开情况、干部办事公道情况、干部任免方式、经济发展状况、干部腐败情况、监督政府渠道、政府贯彻中央政策状况、税费规范状况、土地流转状况等十个指标与新生代农民对乡镇政府信任之间具有明显的相关性。这体现了新生代农民对乡镇政府的诉求以权利型为主，同时利益诉求仍占据重要的地位。

（二）乡镇政府对新生代农民的诉求有效供给不足

政府有效供给的不足主要体现在对新生代农民的利益诉求与权利诉求两方面缺乏足够的回应性。在利益诉求方面，表现为公共服务供给不足。调研发现，乡镇政府在各类公共服务中出现了缺位现象，主要表现在基层新生代农民对当地经济发展、治安、民生工程、基础设施、环境保护等方面的不满。调研统计结果表明，44.64%的新生代农民对乡镇政府在推动本地经济发展方面的实力上认为比较差，访谈中也发现新生代农民表示经济方面影响其对政府的态度。在权利诉求的回应中，乡镇政府主要在以下两方面供给不足。

一方面，信息公开与互动渠道供给不足。新生代农民权利意识增强，对涉及自身权利和切身利益的政府信息关注度高，且大多通过网络和电视媒体等渠道接触外界的信息，对国家政策、新农村建设等信息比较关注。同时，也受各种基层群体事件的新闻报道冲击，加深了对乡镇政府信息公开工作的不满。调研发现，仅有15%的新生代农民对政府信息公开情况满意。乡镇政府在农村社会保险制度、人事任免制度、新型农村合作医疗制度、相关低保补贴制度等方面信息不够公开透明。信息的不对称导致新生代农民和政府难以形成合作共赢的状态，新生代农民的知情权受到冷落。调研发现，新生代农民难以在现有的制度框架内有效地表达利益诉求，49.27%的新生代农民认为反映意见和要求的渠道不畅通，很多新生代农民维权无门后只能采取极端的方式解决问题，政府既没有提供的正式渠道表达利益诉求，社会上也缺乏一个“公共领域”［4］以解决新生代农民的利益纠纷，新生代农民的话语权被剥夺。

另一方面，民主与法治建设的供给不足。随着公民意识的觉醒，民主成为不可逆转的潮流，新生代农民对民主的需求也越来越迫切，但是有些乡镇政府并没有意识到这种转变，依然沿用旧有的行政管理模式。调查显示乡镇政府不同程度上普遍存在行政违法现象：一是乡镇政府存在有法不依、执法不公的问题。比如说，某镇的村干部和村民因为土地承包问题发生纠纷，村干部想重新分配村里的耕地，而大部分村民不想变动。但是乡镇政府在调解纠纷时不按照国家三十年不变的耕地承包政策，反而偏袒村干部。

四、新生代农民对乡镇政府信任流失困局的破解之道

新生代农民利益与权利方面诉求的增长是时代发展的必然，乡镇政府必须积极进取，采取相应措施，通过自身各项工作的完善赢得新生代农民的信任。

首先，完善信息公开，保障新生代农民的知情权。随着网络的普及与发展，乡镇原有的封闭式的信息格局被打破，新生代农民通过互联网等工具了解到的各级政府的资讯增多，对当地乡镇的政府信息公开工作不满也就增加。政府信息不公开，工作不透明是当前乡镇政府遭遇“信任危机”的重要因素。对乡镇政府来说，化解“信任危机”的阿基米德支点就是要加强信息公开。［5］一方面，要严格落实《政府信息公开条例》的要求，及时、准确、主动地公开乡镇干部任免、上级政府惠农补贴政策、老年人补贴、政府财政状况等一系列与新生代农民利益密切相关的政府信息。同时要因地制宜，根据新生代农民获取信息途径的特点，优化公开的内容与形式。另一方面，在推动信息公开的过程中要着重引导新生代农民参与，实现决策的科学化、民主化，以民主赢公信［6］，为新生代农民申请信息公开提供方便畅通的渠道，政府会议也要尝试允许感兴趣的新生代农民自由申请旁听参与。

其次，推进协商民主，拓展新生代农民的参与空间。乡镇政府，一方面要畅通新生代农民表达利益诉求的渠道，及时了解民意、把握民情。调查发现，我国目前的利益表达渠道是比较单一的，因此要在完善现有渠道的同时拓宽新的渠道。政府要规范完善信访制度、听证制度等保障新生代农民参与的权利。乡镇人民代表大会及人民代表也要切实履行职责，对公民负责。新生代农民也要充分利用互联网的优势，加强媒体宣传参与，使更多的新生代农民知晓利益表达的渠道并依法使用。最终形成一个多元参与的格局，实现新生代农民与乡镇政府良性的沟通与互动。另一方面，要推动民间组织参与乡镇的公共事务。民间组织使政府和新生代农民之间存在一个缓冲地带，能更好解决各种双方之间的问题，提高新生代农民对政府的信任度。

再者，建设法治政府，把权力关进制度的笼子里。调查发现，乡镇政府存在诸多违法违规现象，不仅削弱了政府合法性的基础，也降低了政府公信力。依法行政建设就是要政府自身的权力受法律的约束，把权力关进制度的笼子里。首先，国家层面要完善乡镇政府的法律法规，确保乡镇政府行政行为有法可依。其次，加强行政问责机制，确保乡镇政府的权力得到有效的监督，一方面来自上级机关的自上而下职权性监督，另一面确保乡镇政府行政权力行使能够得到公众的横向的有效监督。在公众监督中，网络发挥着日益重要的作用，要引导新生代农民合理使用微博、博客等网络手段监督乡镇政府。最后完善并严格遵循《村民委员会选举法》，减少行政权力对村委会的不当干预，特别是在村委会选举过程中，要保证选举公开、公正、透明以及诚实性，切实维护村民的自身利益。促进政府依法行政，要维护宪法和法律的权威，建设责任性政府，就是要乡镇政府严格做到有法可依、有法必依、违法必究、执法必严，才能塑造乡镇政府自身的良好形象，提高新生代农民对乡镇政府的信任。

最后，统筹城乡发展，加快城乡公共服务均等化。公众评价政府诚信与法治，往往是通过公共服务实践来考量的［7］。长期以来，农村地区公共服务一直薄弱。乡镇公共服务缺位现象普遍，因此乡镇政府要抓紧“补课”，履行职能，完善公共产品和公共服务的供给。一是建立以公共服务需求为导向的决策机制；以满足公众需求为决策点，制定完善的规章制度，切实解决基层新生代农民最关心的实际问题，这就要求乡镇政府拓宽利益表达渠道，了解民意，急民之所急，并及时做出回应，保障最基本的公共服务产品的供应。二是公共服务供给主体由单一至多元转变。农村公共服务的主体必须建立和完善以政府供给为主、民间资本和力量广泛参与的多元供给机制［8］。新生代农民对医疗卫生、治安、教育、环境、道路基础设施和社会保障等公共服务有着比较急切的需求，乡镇政府可按步骤有序地将公共服务外包或者公私合作，引入市场竞争机制，促使公共产品和服务的多元提供。

［1］孙泽厚，等.新生代农民人力资源能力结构及要素关系实证研究［J］.华中农业大学（社会科学版），2012，（5）.

［2］李砚忠.论政府信任的产生与效果及其模型构建［J］.学术探索，2007，（01）.

［3］郑建艇.提高乡镇政府公信力研究［J］.中共福建省委党校学报，2008，（12）.

［4］陆扬.大众文化与传媒［M］.上海三联书店，2000．

［5］张帆.政府公信力问题探究［J］.北京科技大学学报（社会科学版），2008，（12）.

［6］舒小庆.政府公信力-价值-指标体系及实现途径［J］.南昌大学学报（人文社会科学版），2008，（6）.

［7］赵泉.诚信是法治政府安身立命之本［J］.理论学刊，2012，（5）.

［8］王颖，王洪川.完善我国新型农村公共服务体系发展的路径分析［J］.东北大学学报（社会科学版），2009，（4）.

（责任编辑 高云）

D631.43

A

1671-0681（2014）04-0072-03

吴光芸（1978-），女，湖北随州人，南昌大学廉政研究中心研究员，南昌大学公共管理学院副教授，博士。

2014-02-19

本文为作者主持国家社会科学基金项目《提升我国政府公信力的途径和措施研究》（项目批准号：12CZZ044）和江西省高校人文社会科学重点研究基地研究项目（JD1351）的阶段成果。