浅析我国人民代表大会制度的改革与完善——以人民代表大会的职权为重点

张飞 宋芹

(1.云南大学公共管理学院， 云南 昆明 650091)

党的十八大报告对我国政治发展道路和政治体制改革作了重要论述，把人民代表大会制度的改革和完善放在政治体制改革建设内容的突出位置。人民代表大会制度就是“以人民代表大会为核心和主要内容的政权组织形式”①，要完善人民代表大会制度就要求人民代表大会职权合理化。改革开放以来，我国人民代表大会的职权范围、行使方式等方面也经过了一系列改革，取得丰富的成果，各级人大的权力得到了有效发挥。但是，我国人大在履行职权的过程中还存在一些问题。因此，要改革和完善人民代表大会制度，迫切要求加强和改善党的领导，转变党的执政理念和领导方式，防止国家权力过度集中；迫切需要充分发挥人民代表大会依照宪法和法律行使国家权力的作用，行使其职权。

1 人民代表大会职权的内涵及分析的重要意义

1.1 人民代表大会职权的内涵

人民代表大会，即中国特色的“议会”机关，是中国式民主政治的基本形式。中国宪法规定，人民代表大会是国家权力机关②。其广义包括代表大会全体会议及由它产生的常委会和专门委员会。狭义仅指代表大会全体会议，本文以狭义为主要分析对象。人民代表大会职权是指国家权力机关在一定时期内，根据社会需要，在国家经济、政治、文化等管理发展过程中所担负职权。主要包括立法职权、决定职权、任免职权和监督职权等。人大职权的本质是人大主体行使国家权力的具体表现，在全国人大及其常委会的基本职权中，立法职权是最重要、最主要的职权；监督职权是最广泛、最经常的职权；而且各级人大是所在地方的最高国家权力机关，地方人大跟全国人大一样，行使相应的职权。

1.2 人民代表大会职权进行分析的意义

江泽民曾明确指出，“坚持和完善人民代表大会制度是政治体制改革的重要内容”③。党的十八大报告强调，“必须继续积极稳妥推进政治体制改革”④，完善人民代表大会制度。人民代表大会职权是人民代表大会制度研究的核心内容，人民代表大会制度的完善主要还是人民代表大会的组织、职权和行使职权的方式改革创新的结果。人民代表大会在整个国家政治体制中具有最高地位，其他国家机关由人大选举产生并对它负责，受其监督。因此，对人民代表大会职权问题的分析可以充分揭示各级人大运行机制和规律，对于促进人大职权改革和发展，为我们检视、完善和发展社会主义民主理论提供新的视点。

2 人民代表大会及人大常委会的职权分工分析

习近平总书记在第十二届全国人民代表大会第一次会议的闭幕会上的讲话中9次提到“中国梦”，11次提到“人民”，中华民族的独立、复兴与人民的实际幸福联系起来体现马克思主义的人本思想，“中国梦”蕴含深刻的马克思主义人本思想。

在此次会议上，习近平总书记还指出：“实现伟大中国梦，必须走中国道路，必须弘扬中国精神，必须凝聚中国力量。⑦”用三条主线阐明了“中国梦”的实现必须以人为本：人民自主的寻找的道路是中国道理；人民经历千年自我培育的精神是中国精神；凝聚人民自觉投入社会建设的力量是中国力量。

2.1 全国人大和地方人大的立法权限分析

1982年以来，我国人大立法职权在不断完善，由中央一级立法发展到中央和地方四级立法体制，地方立法权明显扩大：“一是执行性立法权，即结合本地实际，制定实施国家法律、行政法规的执行性规定；二是自主性立法权，即可以相对独立地制定针对地方性事务的法规；三是先行性立法权，也称‘实验立法’”⑤。虽然立法法已明确地方立法的大致范围和创新空间，但是现在立法权在中央集权和地方分权的度的把握上，却存在很大的争议。

一是中央虽然有至上的立法权，但概括性、原则性很强，不便实施。我国对中央立法作了较为全面的规定，但对地方立法的规定很模糊，而且在实际执行中可能解释得很宽，也可能解释得很窄，弹性空间很大。

二是随着地方立法权的扩大，立法具有具体性，适应性，却受到很多限制。比如，《行政许可法》颁布以后地方性法规在行政许可的设定种类、幅度、许可行为客体等方面受到限制，再加上国务院行政法规、各部委规章的实施，对地方立法无所不涉的限制，地方立法的立法范围被限制。

三是地方人大及常委会的立法主要对象是地方事务，然而有的地方事务一方面属于地方范围，另一发面又涉及与其他地区甚至国外的关系。如果我们仅仅依靠地方立法不能妥善解决，需要中央立法从宏观上加以解决。

2.2 全国人大和地方人大的决定职权分析

2.2.1 全国人大及其常委会的决定职权

我国宪法和组织法对全国人大及其常委会的决定职权作了列举性的规定。如决定战争和和平的问题；决定战争状态的宣布；国务院各部委的建制等等事项。虽然全国人大对各方面工作有决定职权，但是“重大事项决定的范围”却没有清楚界定，宪法只通过列举显然已不能满足社会日益发展的需要，不能解决人大和党、政府的决策之间存在的争议，在面临全国性重大问题或进行改革发展时到底谁来决定，谁决定比较合理是不明确的。常常出现几十、几百亿的项目不经过人大审议决定就立项了，政府拆迁工作主要依据党和政府的政策及规范性文件还是人大的重大决定，出现人大决定地位悬浮状态。

2.2.2 地方人大及其常委会的决定职权

地方人大及其常委会的决定职权是对社会发展、人民利益的重要事务做出具体决定。它代表人民的愿望，人民的切身利益，但是也存在很多问题。首先是党关于重大事项的决定权大于地方人大的决定权。人大在现实的运作过程中完全受制于同级党委，地方人大常委会对如何行使职权是不清楚的，处于盲目状态；出现部分地方党委的决策权常常取代其决定权，一般不把党委的意志通过人大立法转化为公共意志。而且地方政府由于人事任免权等原因更愿意服从党委的决定和主张，导致人大的决定权不起实质性权威作用。其次是督办行使不充分。全国各级人大都存在一个问题：只决定，不执行，而没有法律对人大跟踪监督以及责任追究的具体方案做出决定，有些地方人大虽然积极采取各种监督以确保执行有效，但由于没有法律依据，决定权只能被弱化。

2.2.3 全国人大和地方人大决定职权的关系

全国人大和地方人大都是国家权力机关，当然各有自己的特点，都有各种各样的权力，但最能体现各级人大特色的权力就是对重大问题的决定权。决定权是各级人大的核心权力，只有它真正行使才能反映权力属于人民，反映广大人民的利益，实现主权在民。

各级人大决定的重大事项是指社会稳定、经济发展、生态环境、人民生活等方面。但是，这一范围界定过于模糊。此外，各级人大的关系应该如何，目前只规定上级人大领导下级人大，可是他们各自的权限及关系还比较含糊。

2.3 全国人大和地方人大的监督职权分析

2.3.1 全国人大及其常委会的监督职权

全国人大及常委会常规的监督职权是监督其他国家机关及其公务人员的工作情况，有权对违反宪法的法律和行为进行审查和纠正等等。要保障宪法权威就需要有效的违宪审查，然而全国人大还没把违宪审查工作落于实处，我国全国人大及常委会没有实质性的履行过违宪审查职权。

当今社会，四级立法体制的建立虽然推动了我国立法工作的发展，但是这些法律是否与宪法冲突、法律之间是否存在冲突、法律本身是否合理，这些都需要人大的违宪审查来考证。如，地方政府卖地，要拆迁你的房子，你依据宪法规定公民的私有财产神圣不可侵犯不起作用，人大应该对政府的政策进行审查，然而人大在这方面没有任何作为。可看出，我国人大监督权不到位，出现监督乏力、监督滞后、监督流于形式等不良现状。

2.3.2 地方人大及其常委会的监督职权

从20世纪80年代以来，地方人大及其常委会的监督职权得到创新性实现，很多监督方式在实际操作过程中取得很大进步。如两评，即工作评议和述职评议。据调查统计，从1998年以来，省级人大开展述职评议从3个省发展到20多个省、自治区、直辖市。在县级，全国有31个省及政府开展两评工作。某市人大常委会受理群众来访380件，接待群众425人，问题处理率为90%。

但是很多城市的人大工作还存在问题。主要是监督缺乏重点性、程序性；监督思维落后；人大组成结构不合理，缺乏活力。专职的人员年龄大，每届选举都换人，工作连续性差。第十二届某市人大常委会组成人员平均年龄60岁，比第十一届小1.4岁。65岁以下的125名，占79.5%，比十一届一次会议提高了17.8个百分点。而且组成人员知识文化素质有限，对经济、法律认识不够。

2.3.3 全国人大和地方人大监督职权的关系

全国人大领导地方人大，这样的好处是能够统筹全国，共同发展。如全国预算监督制度的实行，各级地方人大效仿，使各级人大的监督预算制度促进了财政资金用之于民。但我们知道，地方各级人大是各个地方的权力机关，应对选举他的地方负责。这意味着各个地方的人大所处的行政环境不一样，针对不同的问题应该根据本地方的政治、经济、文化、社会发展情况做出自己政策主张，但全国人大具有至上性和权威性，往往对地方人大一刀切，政策脱离地方的社会发展需要。

2.4 全国人大和地方人大的任免职权分析

《宪法》规定，人大是最高权力机关，是由于人大代表人民的意愿，体现人民自己当家作主。任免官员的权力由人民赋予，受人民监督，但是各级人大的选举或任命人选是党委已经考察决定的，通过人大走过程序罢了，因此人大任免只是流于形式。人大代表和人民群众的发言权小，干部的任免和晋升主要是党委来衡量的。出现很多具有人事任免权的各级党委和组织职权部门负责人以买卖官来致富。据调查显示，某县各职权部门主要有两类：一类是各领导干部和亲友的子女；另一类是具有经济实体的企业家、个体老板的子女或亲属。从1990年以来党政机关、实权部门人员猛增，超编现象严重⑥。当今实际政治生活中，一些人大任命只是走过场，不仅受党的影响，而且对任免的干部执行权力缺乏监督，造成权力与责任不匹配，对人民群众不负责任。

3 人民代表大会与其他国家机关的职权分配分析

3.1 人民代表大会与中国共产党的职权关系

我国《宪法》规定，人大制度是我国基本政治制度，各级人大是各级最高权力机关。这就表明：其他政治主体的权力不得高于人大。然而我国《宪法》又规定党对全国具有最高领导权，可看出党的权力大于其他政治主体，就出现党和人大权力的争议性。此外，我国存在委员长党派角色。如第十二届副委员长13人当中，有50%以上是中国共产党员，30%的民主党派，20%的无党派人士。总之，党与人大的关系一直以来就存在着争议，人大在履行职权的过程中部分地方党委参与到重大决策和重要工作中，人大对党的监督流于形式，处于无权无法监督的情况。

3.2 人民代表大会与行政机关的职权关系

实际政治生活中，人大行使权力受制于政府的影响。因为政府要接受党的领导，执行党委的决定，使人大地位处于虚位，而且人大这种职务角色常常是荣誉性的，而较少实质性的。主要表现在：人大在现实生活中立法权没有根据人民的利益立法，而是政府在立法权方面处于主导权。我国法律没有明确规定政府和人大的立法范围，政府较人大有更多的技术人才和各个领域的专家，且在实际工作中能够清楚的了解社会的政策需要，有实际的操作经验，制定出的政策更能实施。因此人大在很多立法方面依赖于政府的政策文件，再由自己审议通过政府制定的法律的方式立法。另外一个现象是人大对财政的控制权力弱化。人大不能对财政的相关政策和议案进行控制和审查，缺乏文化科学技术专业人才和时间来讨论政府提出的财政预算案。再就是由于预算要早于人大会议召开，造成政府前两个季度无预算的状况。

3.3 人民代表大会与司法机关的职权关系

人大是我国立法机关，负责制定和审议法律，但现实情况是制定的法律操作有效性不高，在实际的运用过程中需要司法解释，使法律有效进行。但司法解释不仅仅是对法律的解释，司法解释有重新立法的倾向。我国最高法院规定，地方各级法院审理具体案件要援引司法解释的规定。法院对司法机关的解释必须援引必须执行，不得质疑。这样司法解释就相当于人大制定的法律，人大的最高立法权权威和尊严受影响，甚至导致司法解释的不科学合理危害社会公平，危及社会稳定。此外，地方法院与地方政府合谋对本地企业通过破债逃产的方式来保护当地的收入。人大对司法机关的监督不起实际作用。

4 在实践维度下加强和完善人民代表大会职权对策

4.1 各级人大要各司其职，突出工作实效

首先，要完善中央和地方的立法职权。在立法主体上，要收集、听取人民的意见，扩大人民的参与。公民参加法律、法规草案座谈会和论证会；深入实际，参与立法调研；听证等；在立法手段上，要坚持立、改、废结合，保留对现实有用的，修改与社会发展相违背的，要及时废止过时的法律，并把实际社会政治生活中证明有效的、可行的重要政策，人民参与的共识通过立法上升为法规。在立法内容上，要理清中央和地方的立法权限，涉及全国的需要中央立法，但给与地方人大参与立法、提出意见的机会。

其次，各级人大要加强依法监督。一是今后人大要合理规划时间，协调全国人大及其常委会、专门委员会进行案件违宪审查；加大对具体性或个案的审查，用司法违宪这一环节来解决各个层次的法律违宪或冲突；切实加强对法律执行情况进行监督，对预算及预算执行监督，对人大及常委会任免的干部工作情况进行监督，创造和谐的社会环境、文明的法治社会。二是要完善人大听证制度。听证是一种有效的监督方式，它把传统的事后监督转变成过程监督。人大代表深入实际调查、考证法院对案件的处理是否严格按照法定程序；是否证据充足、理由充分。实现人大监督现场化、过程化、公开化。

再次，是各级人大科学行使决定权。一是要科学界定重大事项的范围，除了宪法和法律明确规定的重大事项，法律作出原则性规定的事项及行政范围内经济社会发展的问题外，当今要特别关注广大人民关心的热点问题。如医疗、保险、失业等社会保障制度；重大自然灾害和重大事故的处理等。二是要对已经决定的事项用询问、调查、审议等方式进行监督，并且对“深入开展跟踪监督，着力加大监督力度、提高监督水平”⑦确保人大决定权得到正确行使。三是增强公民的参与，把公众参与写进法律，避免重庆杨家坪强制拆迁事件，尊重和维护人民的合法利益。

又次，落实人大人事任免工作。一是把任免干部的程序制度化，建立干部上岗考核制度，提高任命干部的法律素养。这项工作在安陆市常委会率先实行，它拟提请任命的23名市政府组成人员、137名“两院”工作人员参加考试。结果，成绩优秀占63%，合格的占36.4%，不合格的仅占0.6%。当然考核不合格者不得任免⑧。实践证明，这项制度应该进一步完善，在全国加以推广；二是建立民主考核制度，常委会到拟任免干部原单位，进行实际考察，与他的上级、下属、同事等交流，然后给出测评分数，最后向社会公示。这里需要强调的是，最好是把谈话内容量化，不然由于上级的“父爱”，下级的“亲近”很难取得真实信息，造成考核失真。

4.2 各级人大要与时俱进，创制度促职效

一是建立立法听证制度。立法听证可以让人民、专家学者等各方面力量参与人大立法工作，给公民直接向立法者传达意见的机会，通过各种意见的辩论，不仅能使立法活动体现公共性利益，而且能弥补立法机关专业上的缺陷。从而增进立法活动的民主性、提高立法活动的效率性、维护立法活动的权威性。

二是完善网络监督制度。网络舆论监督既是重要的政治力量，又相对独立与政治组织，他对国家、政党、社会组织和公民行使政治权力的活动发挥着监督约束作用。当今社会，公共舆论是公共意见表达的集中场所，也是对贪官污吏的有效监督利器。近来贪官污吏的不雅视频、贪污事实、受贿证据一旦在网上曝光，就会引起公众的舆论参与，迫使违法违规的事件得到各方关注并及时处理。

三是建立任前审计、任后监督制度。为了避免贪污腐败分子、或者有重大工作失误的干部被推选到其他岗位，祸害百姓，就要严格执行任前审计制度。同时，要加强任免后的干部在工作中的实效进行监督，保障权力的健康运行。目前，各级人大常委会普遍采用“民主评议”的监督方式，取得了很大的实效。

4.3 正确认识与人大中国共产党的关系

党章规定：党的领导主要有政治领导、思想领导、组织领导。党的这些领导要通过人大才能政治实现主权在民。首先是党的重大决定和主张要通过人大同意，人大立法通过才能成为对政府和全社会有制约力。其次是要改变党对政府的直接控制领导，要转变领导方式，加强党在在人大中的作用来约束政府的行为。具体做法：有人大常委会主任兼任同级党委书记，同级党委和人大常委合并。党委书记作为人大常委会主任，通过人大依法行使立法权、监督权、任免权等职权来体现党的作用⑥。再次是在组织制度上，坚持民主集中制和委员会制。人大的任何决定都要经过所有代表半数以上通过才行能实行，不允许任何特权，任何代表或委员具有特权，超越制度。真正代替政策治理，实现依法治国，落实人大职权，宪政理念。这样党就不直接管理国家具体事务，而是通过人大对政府的领导；人大的权力因此才能体现最高性，各项职权因此才能到位，宪政因此而得以实现⑨。

4.4 正确处理人大和“一府两院”的关系

法理上人大是立法机关，是民意机关，政府执行人大通过的一切法案，并需定期向人大汇报工作。现实中人大与“一府两院”的关系是议行合一，分工合作，各付其责。这就要求政府在党的领导下、人大的监督下依法行政；法院、检察院正确运用法律。

首先，通过党委书记担任人大常委会主任，把重心放在领导人大工作上，可以有效落实人大的监督权，即对“一府两院”进行法律监督和工作监督。使它们依法独立工作，并且“对‘两院’的监督要严格依法进行，加强对重大案件的督办功能”⑩。要控制行政权力自我膨胀，要对行政权力和司法权力进行制约。在制约“一府两院”的同时，也促进“一府两院”工作效率。

其次，是要改变政府的决策大于人大的决议。要切实避免人大获取的信息与“一府两院”的运行需要不符合，人大要充分发挥政府执政信息的掌握，避免政府汇报的信息失真。总之，人大要关注时政，掌控信息，做出正确的决定。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表大会是代表人民行使国家统治权的权力机关，是实现人民当家作主的根本途径，是保障国家稳定发展的重要机制。人民代表大会职权是人民代表大会制度研究的核心内容，人民代表大会的职权及行使职权的方式改革创新是完善人民代表大会制度的必要条件。在今后政治体制改革发展中，我们要在坚持和完善人民代表大会制度的基础上，全面推进政治体制改革，转变党的领导观念和执政方式，坚持“依法治国”的理念，支持人大依法履行国家权力机关的职权，进一步完善我国人民代表大会制度。

【注释】

①蔡定剑著.中国人民代表大会制度[M].北京：法律出版社，2005.

②谢庆奎主编.当代中国政府与政治[M].北京：高等教育出版社，2012..

③江泽民著.江泽民文选(第一卷)[M].北京：人民出版社，第1版，2006.

④胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京: 人民出版社，2012.

⑤刘嫣姝.地方立法创新中若干问题的实证分析[J].山东人大工作,2013,(09).

⑥杨光斌、李月军著.当代中国政治制度导论[M].北京：高等教育出版社，2007.

⑦王万宾. 坚持和完善人民代表大会制度这个根本政治制度[J].求是,2013,(05).

⑧董清平.关于深化人事任免工作的思考[J].北京：中国人民法制出版社，2004.

⑨参见蔡定剑、王晨光主编.人民代表大会二十年发展和改革[M].北京：中国检察出版社，2011.

⑩李景治.人民代表大会制度的新发展[J].江西师范大学学报(哲学社会科学版)，2013，(01).