自贸区建设推助下的城市协调发展与制度设计

纪慰华

导读：上海浦东的综合配套改革已进入第9年。按照国家战略和先行先试的要求，浦东综合配套改革在一些重要领域和关键环节都率先取得了重大突破，有力地推动了浦东的转型发展和功能提升，改革也随之进入了更艰巨的制度改革阶段。在新的改革时点上，浦东面临的经济社会、改革新形势纷繁复杂。浦东综合配套改革只有紧扣“四个中心”核心功能区建设的主题和目标，秉持效率优先、以人为本、有的放矢、重点突破的原则，以大区域管理体制、“自由贸易试验区”体制建设、“张江国家自主创新示范基地”体制建设、新市镇建设为突破口，才能进一步实现政府职能转变、经济运行方式转变、城乡二元经济与社会结构转变的目标。

浦东是一个应改革开放而生，因改革开放而兴，以改革开放为己任的中国改革开放的前沿阵地。综合配套改革更是国家赋予浦东的光荣使命。2013年，浦东综合配套改革进入了第9年，也是第3轮“三年行动计划”的第2年。按照国家提出的“三个着力”、“三个导向”和“四个结合”的要求，前两轮的“三年行动计划”在一些重要领域和关键环节都率先取得了重大突破，有力推动了浦东的转型发展和功能提升，也实现了浦东“先行先试”，为其他地区提供经验借鉴的目标。金融危机后，世界经济格局动荡不宁，国内的社会经济和改革形势都发生了巨大变化。改革本身就很复杂，浦东的发展也面临着更多不确定因素和更大的风险，尤其是站在新的历史起点，又要触及到更深的权力、权利和利益再分配问题。因此，浦东综合配套改革的艰巨性与复杂性在加大，特别是制度改革的攻坚突破需要花费更大的气力。可以说，浦东综合配套改革任务仍然任重而道远。作为一个系统性工程，浦东综改也惟有在关键领域和关键时点进行单兵突进，再关注配套政策的跟进和呼应，才可能以点带面，最终完成全局性改革。

一、浦东综合配套改革的阶段性成果

（一）经济取得迅猛发展

自2005年开始的浦东综合配套改革已取得了举世瞩目的经济成就。GDP在基数扩大及外部环境恶劣的情况下，仍然从2005年的2109亿元上升到2012年的5929.91亿元，7年增长了近2倍，年均增速高达15.9%。但更重要的是，围绕“两个中心”建设，浦东从软硬环境两个方面完善了经济发展和功能升级的体制机制转换，优化促进了产业发展的生态环境，使浦东建设成现代服务业和先进制造业紧密结合的战略产业高地，2012年实现“三、二、一”产业结构比为60.3：9.1：0.6。[1]“四个中心”核心功能区、“自由贸易试验区”等战略的提出和实施标志着浦东已经成为我国经济新的增长极、改革开放的前沿和我国融入经济全球化的标志性地区。

（二）制度改革日趋深化

围绕“国际金融和国际贸易”核心功能区建设，针对服务经济、创新经济、开放经济发展的税制、管制、体制和法制等方面的瓶颈，浦东综合配套改革相继在市场体系和金融创新、业务创新和口岸监管、国家自主创新示范区建设等方面取得了成功突破，尤其是围绕“金融、贸易、航运”中心核心功能区的建设，在跨境国际贸易结算、单机单船融资租赁、保税仓单质押融资、离岸金融业务、创新中转集拼监管机制、期货保税交割试点、船舶登记制度等方面都逐项进行了积极的尝试和突破。同时，围绕社会管理创新，在优化公共服务、健全公共服务均衡优质发展机制、建立共商共治的社区管理机制等方面进行了新探索；围绕城乡统筹，在土地管理制度、农村集体资产产权制度改革、深入开展城乡建设用地增减挂钩试点、加快推进农业资源要素整合等方面取得了新进展。

（三）政府职能转变成效显著

建设公共服务型政府始终是浦东综合配套改革的一大重点。两区合并后，按照精简、统一、效能的原则，浦东积极探索了大区域行政管理体制，顺利完成了南汇划入浦东后的政府机构改革。同时，坚持和深化“小政府、大服务”的探索实践，政府职能部门缩减到19个，每万人行政编制数4.9个，不到全市平均水平的1/2。[2]围绕简化审批程序、优化审批流程、提高为企业服务的质量和效率方面，浦东先后推动实施了六轮行政审批制度改革，在“招商、安商、稳商、亲商”各个环节努力完善企业办事服务体系等。通过压缩时限、精简环节、优化流程等方式，目前已对83.9%的审批事项进行了调整，改革后新区行政审批事项263项，[3]是全国审批事项最少的地区之一。企业设立平均办理时间也由11个工作日缩短到4.5个工作日。2012年，浦东还在全国率先以电子化方式开展行政审批标准化改革，推进“一库两系统”（行政审批事项库，行政审批管理系统、行政审批职能导航系统）建设，所有行政审批项目从设立到运行实现透明化管理。[4]

（四）改革推进机制更加完善

浦东综合配套改革已建立起“按照总体方案、三年行动计划、年度计划滚动有序推进”的工作推进模式。浦东还加强了与国家相关部委办、上海市的沟通和协调机制，目前已有20多个国家部委在浦东进行了50多项重大改革试点。2012年，国家发改委协调相关职能部门印发《关于推动上海浦东综合配套改革试点近期重点改革事项的复函》（发改经体〔2011〕3043号），支持上海以部市协调的方式，推动7项重点改革事项。同时，还完善了与上海市的综改例会制度，加强了新区综改办与市试点办、新区党校及其他有关职能部门间的交流互动，进一步扩大了全社会的知晓度。

二、浦东综合配套改革面临的新形势分析

（一）外部经济环境复杂多变

金融危机影响后，国际经济形势发生了巨大变化，中国经济发展的外部经济环境更加恶劣。国际金融市场体系、制造业产业链的国际转移趋势、全球贸易格局都发生明显变化，这对浦东综合配套改革提出了更高要求。首先，虽然世界经济逐步企稳回暖的趋势已比较明显，但仍充满了诸多变数，金融危机的影响仍未完全化解。中国对外贸易环境恶化，美欧日三大经济体力图通过TPP（跨太平洋伙伴关系协议）、TTIP（跨大西洋贸易和投资协议）和PSA（诸（多）边服务业协议）形成新一代高规格的全球贸易和服务规则，来取代WTO，[5]中国被排斥在外。而且，制造业也向发达国家回流及向低成本国家转移，这对中国以制造业为基础的出口导向性经济结构将产生颠覆性的影响，持续时间也不确定。同时，发达国家不遗余力地推崇绿色经济、低碳经济，并力图将其在不区别各国发展现实阶段的基础上转化为全球标准，使其能够依托科学技术上的领先优势，抢占新一轮产业发展的制高点，进而巩固全球经济领导者地位，也使得中国制造业转型升级的任务更加迫切而艰巨。但可喜的是，国际金融危机也加速了国际金融市场体系的重建和国际货币多元化进程，人民币国际化进程明显加快，人民币相关的国际业务逐步放开，与人民币相关的国际新金融体系架构已是大势所趋。浦东作为中国改革开放的领头羊，作为担负国家“金融和贸易中心”核心功能区这一战略使命的创新前沿，必须面对这一严峻的外部形势，在综合配套改革的内容设计中应有积极的应对。

此外，国内形势也在发生深刻变化。过去保持高速增长的要素红利不再，经济发展的不确定因素众多。一方面，中国经济过去30年的高速增长主要依赖农村廉价劳动力释放、出口带来的世界市场、改革带来的制度红利三大要素。如今依赖廉价劳动力、出口、投资等拉动经济的时代已经过去。以政府主导创造需求，成功拉动地方经济高增长的路径已造成了“产能过剩”与“潜在增速下滑”并存、环境质量恶化等诸多问题，正如李克强总理指出的那样，“靠刺激政策、政府直接投资，空间已不大”。而同时，地方债务风险、影子银行、财政收入下滑等隐患也在不断出现。另一方面，以互联网和新材料、新能源技术为基础的第三次工业革命也正在推动中国经济结构发生翻天覆地的变化。平台经济、大数据经济等使得技术要素和市场要素的配置方式都将发生革命性变化。而这种变化的规模和深度，目前还不能做出清晰而准确的判断。这意味着，更深层次的经济体制改革，将是中国，更是浦东未来必须面对的改革重大使命。

（二）改革的必要性和紧迫性已达成社会共识

自李克强总理提出“改革是最大的红利”这一观点后，全社会已充分认识到了改革的迫切性和不改革的危险性，持续不断深化改革已成为社会的普遍共识。十八大提出要用更大的勇气和智慧推进下一步改革，以及此后释放出的各种积极讯号，已经在全国范围内了创造了一种令人期待的改革氛围。[6]“重启改革”的呼声此起彼伏。正如李总理所言，“不改革，要承担历史责任”。而进一步深化改革，无异于中国的第四次革命。但只有坚持改革，才能解决前期改革过程中不断积累和暴露出的结构性矛盾和体制性问题，消除发展模式转变的体制性障碍；才能通过改革坚守经济增长的成果，并激发未来经济的活力，尽可能延长经济持续平稳增长的时段。保持经济平稳增长，单纯的政策刺激只能解燃眉之急，唯有深化改革激发活力才能为中国经济提供不竭动力。

在新型城镇化战略指导下，中国新一届领导人对经济改革，乃至政治和社会改革都秉持了新的思路。一系列的重大改革已提上议事日程，以转变政府职能为核心的系统化的全面改革也已陆续展开和实施。2013年4月和5月，国务院两次召开常务会议，取消和下放133项行政审批事项；5月底，国务院批转了发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》；近期，国务院又批转了2013年改革重点，共涉及行政体制改革、财税体制改革、金融体制、投融资体制、资源性产品价格、基本民生保障制度、城镇化和统筹城乡7大领域。总体要求是正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，处理好加强顶层设计与尊重群众首创精神的关系，处理好增量改革与存量优化的关系，处理好改革创新与依法行政的关系，处理好改革、发展、稳定的关系，确保改革顺利有效地推进。近期，持续不断地对金融行业的整顿和监管也体现了新决策层不因循旧路，放弃通过“刺激”和“放水”拉动经济增长模式的坚定决心。

浦东综改站立在了新的改革启动时点上，也是时不我待，必须以处理好政府和市场的关系为核心，加快推进财税、金融、价格、科技等全面的改革，把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来，为打造浦东经济“升级版”提供体制保障。

三、确定浦东综改新路径选择的原则

（一）紧扣主题和目标

改革本身不是目的，而是要通过改革促进发展。浦东现阶段的综合配套改革，要始终围绕浦东功能建设与和谐城区建设的主题，通过改革推动实现转型，增强功能，提升国际竞争力。浦东综合配套改革要实现的目标是：充分显现浦东综改的示范效应，初步建立轻型化扁平化的新型区域管理体制，进一步完善符合国际惯例的经济运行环境、基本形成城乡一体化发展的体制机制。更加突出浦东全球开放枢纽节点的地位，率先建立充满活力、富有效率，有利于市场经济、开放经济、服务经济和创新经济发展的体制机制。因此，浦东综合配套改革只有紧密围绕主题、目标明确，才能更好地实现改革的初衷。

（二）始终秉持“效率优先”

浦东综合配套改革的时间紧迫、任务艰巨、外部竞争又很激烈，因此更要注重改革的效率，始终以能提高效率作为衡量标准。浦东综合配套改革已进入第9年，第三个“三年行动计划”也时间过半。要想在“十二五”期间较“十一五”取得更好的效果，时间紧迫感显而易见。“十二五”期间，浦东综合配套改革的任务更加繁重，要求更高，改革也进入了高成本的制度改革阶段。而且，国家目前已陆续批准了11个综合配套改革试验区。虽然各有改革目标和重点领域，但竞争局势已日趋激烈，尤其是深圳、重庆两江、武汉等地的改革已取得了突破性成果，这无形中增加了浦东实现“先试先行”、“全国示范效应”的压力。

（三）更加注重“以人为本”

在新的改革阶段，以及国家新型城镇化的战略指引下，“以人为本”的战略思想被提到了前所未有的新高度，浦东综合配套改革也要将“以人为本”提高到战略高度，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点。尤其是在政府职能转变中，要从根本上解决政府“越位、错位、缺位、不到位”等问题，要充分体现执政为民，优化结构，强化责任。同时，“以人为本”还体现在充分发挥人民群众在改革中的主体作用，包括充分调动一线专业技术和管理人员、社会各方面学者和专家等的积极性，鼓励他们发挥各自所长，集思广益，群策群力，加快推进综合配套改革，出色完成预期目标。

（四）坚持“有的放矢，重点突破”

浦东综合配套改革内容广泛，是全方位、多层次的上层建筑领域的改革，因此，应该继续沿袭以往的成功经验，实施向有限目标的重点突破，在政府管理体制、经济发展方式、城乡统筹发展三大部分中，各选择2～3项，集中资源和力量，进行重点突破。在具有浦东特色的项目、先行先试的项目、在全国有明显示范引领效应、对浦东可能产生持续影响的项目领域中，有的放矢地进行选择，并针对其中的难点和瓶颈，探索可能的解决方案，以加大综合配套改革的深度和力度，不讲究改革事项的数量，但更追求改革成果的质量。

四、浦东综合配套改革的新突破口

（一）借大区域管理的具体实践，探索政府职能转变的新突破

两区合并后，浦东1200平方公里的大空间下，区域内的行政架构更为复杂，涵盖了开发区管委会（包括国家级、市级、区级等）、开发公司、街道和建制镇政府等多种管理机构。如何理顺行政架构，建立起扁平、高效的集约化管理模式，实现“强化核心功能、优化资源配置和空间布局、促进产城融合、提高管理效率”的目标，是对浦东政府职能转变的巨大挑战，也在全国范围具有很强的先行示范效应。首先，浦东应在现有“4+3”功能区的实践基础上，秉持“高效”和“便利”的原则，通过整合区域内的人、资、商、财等各种资源，优化生产力布局，协调好各功能区管理体系间的架构和互动互荣机制。其次，详细梳理各层级机构的管理职能，推进机构改革，解决机构重叠、职能交叉的问题，实现政府机构职能明晰、结构优化。第三，继续精简审批程序，提高审批效率，把浦东真正建成为国内“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少”的地区。第四，政府职能更注重于完善城市综合功能、健全社会服务体系和城乡一体化统筹，以此推进产城融合和城乡协同发展。

（二）借“自由贸易试验区”建设，探索金融、贸易、监管体制的新突破

率先在浦东建立国内首个“自由贸易试验区”是国家战略，也是浦东进行金融、贸易、航运以及管理体制及政策等创新的独特优势。浦东应借助贸易自由化，加强金融体系建设、金融市场国际化（包括人民币离岸金融市场、证券市场国际版等）、金融产品创新中心建设、人民币国际化进程等相关的制度建设和操作规范设计，尤其是应积极争取金融市场建设的自主权和离岸金融的试点权。在国际航运发展综合试验区内，把保税政策、免营业税政策、方便旗政策、启运港退税政策发挥到极至，使之成为中国大陆上税赋最低、政策最宽松、国际化程度最高的国际港航、贸易区。浦东新区还应在航运服务市场建设和离岸贸易试点方面申请更多的自主权限。在实施贸易自由化过程中，充分借鉴国际港建设的条件、政策法规、运作模式，结合中国国情、上海市情、浦东区情和洋山综合试验区的条件，有计划、分步骤地提高港口、贸易自由度，最终建成具有中国特色的自由贸易园区。这还需要海关总署、国税地税、交通部等部门的高度配合，下放部分关税、营业税，以及航运管治等方面的权属，确保贸易和航运的便利化、自由化与国际先进水平接轨。

（三）借“张江国家自主创新示范基地”建设，探索创新创业、人才激励政策方面的新突破

张江是浦东新区“十二五”实施创新转型战略的重要载体，目前已集聚了一大批国内外科技精英和高科技研发设备。但张江目前面临着高科技成果产业化和高科技人才的外溢两大瓶颈。[7]因此，下一步的综合配套改革应着力突破这两大难题，增加科技创新能力，提升经济持续发展能力。

首先，要确定“张江自主创新示范基地”的功能由以制造业为主向服务业为主的转型，首要功能是研发，包括微电子、生物医药、数码技术、网络技术的科技研发等研发功能；其次是知识产权交易功能，通过市场化运作，建设知识产权评估交易中心；第三，发展高新技术产业的总部经济，在长三角同城化的大环境下，实行劳动地域分工，将高科技企业的总部、研发、中介、销售等环节留在张江，将生产基地转移到商务成本较低的长江地区，通过功能互补，组成产业联盟。其间，有许多地区合作、企业合作、功能联动、利益共享的机制需要通过综改，得以规范。

其次，市、区两级都要对张江放权，激活张江的创新活力。市、区两级政府要适度放权，让张江管委会与张江集团的价值取向高度一致，并齐心协力地通过体制、机制改革，激发创业热情和活力。张江管委会应有权试点科技企业的税制改革和科技人员的所得税率改革，为研发企业的技术创新和科研人员的安居乐业营造优良体制机制环境。同时，通过优惠政策大力吸引科技企业和创新人才集聚。张江应在原有的优惠政策基础上，结合当前人才竞争的态势，更有针对性地制定人才政策，打造人才优惠政策高地，把张江打造成国际化、高水平的研发基地和高科技产业集聚区。

（四）借新市镇建设，探索城乡统筹发展体制机制的新突破

浦东新修编的城市总体规划明确了曹路、唐镇、合庆、周浦、航头、新场为六个新市镇，并已陆续启动建设。新市镇兼具城市与农村的特点，是城乡联动与共舞的节点。浦东新市镇建设与发展的重要目的就在于消除城乡二元结构，推进城乡一体化发展战略，形成以工补农、以工促农的发展新格局，让城乡居民共享发展成果。

新市镇的开发建设需要有一批具有规划优化特点和超前性的基础设施建设项目，而这些项目的启动单靠浦东新区政府的力量显然是不够的，这就产生了诸多能在体制机制上进行创新突破的大好时机。例如，创新土地开发利用模式，可以探索以大型土地或房地产公司为主体的区镇联合开发建设新市镇的模式，既有利于充分发挥大型企业在项目运作上的能力和优势，又可以极大地调动镇政府的积极性，有利于促进对土地的集约利用和深度开发，提高土地的开发价值，创造更多的土地收益。创新浦东的投融资体制，可以借助新市镇建设中大量公共基础设施建设的契机，探索通过基础设施投资产业基金、项目公司、发行债权等方式，积极鼓励引导民资和外资等社会资金的参与，并按照“谁投资、谁受益”的原则研究制定合适的收益分配方法，保证其获得稳定、可持续的投资收益。创新农业生产方式，可以探索将产业资本引入农业经济，以实现小农经济生产模式向现代化规模农业生产模式的转型，让产业资本承包农村土地使用权，使农业经济发展机械化、规模化、市场化运作。新市镇开发还要在城乡公交、城乡供水、城乡保洁、城乡教育和城乡医疗保健一体化的体制机制上进行突破，通过一体化的推进不断缩小城镇和农村的差距，改善农村的生产、生活条件，推动实现城乡公共服务资源均等化。

（五）借“顶层设计”与“基层创新”的有机结合，探索改革推进机制的新突破

有效的改革推进路径还需要把自上而下和自下而上的方式有机结合。浦东下一步综合配套改革要继续走在全国的前列，就必须积极探索自上而下的顶层设计和整体渐进的指导，与自下而上的基层首创和局部突破方面先行先试这二者的有机结合，而不能单纯依靠顶层设计。这既要求浦东综合配套改革方案的设计是站在国家战略的层面，始终注重国家层面的改革要求，前瞻性地、系统性地宏观构想出改革的总体方案与目标、主体与路线图、时间表与保障措施等，同时也要时刻兼顾利用基层一线的实践经验和创新，鼓励其积极性、创造性和对改革的实际推动作用，形成政府、社会、企业、公民多元参与、互动共进的局面。

参考文献：

[1]浦东新区发改委，等.2013年浦东产业发展报告[R].2013：41.

[2]徐网林.围绕“三个着力”实现重大突破[N].浦东时报，2012-11-15.

[3]浦府办〔2010〕60号.浦东新区进一步深化行政审批制度改革的方案[R].2010.

[4]浦东新区发改委.上海浦东2012年综合配套改革主要思路和重点工作[R].2012.

[5]华讯资讯.自贸区对中国意味着什么[EB/OL].[2013-9-6].http：//club.591hx.com/Title_Static/2013-09-06/20130906135537.html

[6]史晨昱.改革的路径选择重新站到十字路口[EB/OL].[2013-5-3].http：//news.hexun.com/2013-05-03/153770237.html

[7]浦东改革与发展研究院.张江高科技园区“十二五”经济和社会发展规划[R].2012.

责任编辑：张 炜