构建面向全球竞争的自贸区包容性管理理念

郁鸿元

导读：建立自由贸易试验区，是我国在改革开放新形势下，顺应全球经贸发展新趋势，实施更加积极主动对外开放战略的一项重大举措，重点任务是加快政府职能转变、探索管理模式创新、扩大服务业开放、深化金融领域开放创新，这将为全面深化改革和进一步扩大开放，实现制度创新，探索新途径、积累新经验，对激发经济活力、创造制度红利具有十分重要的意义。

中国（上海）自由贸易试验区（以下简称试验区）已于2013年9月28日正式揭牌，同时公布了经国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》）。建立试验区，是我国在改革开放新形势下，顺应全球经贸发展新趋势，实施更加积极主动对外开放战略的一项重大举措，重点任务是加快政府职能转变、探索管理模式创新、扩大服务业开放、深化金融领域开放创新，这将为全面深化改革和进一步扩大开放，实现制度创新，探索新途径、积累新经验，对激发经济活力、创造制度红利具有十分重要的意义。

一、试验区肩负着提升中国竞争力使命

（一）加快转变政府的职能

《方案》指出：试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，是国家战略需要。

《方案》还指出：经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，努力形成促进投资和创新的政策支持体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。

（二）确立先试先行的角色

凭借我国高增长的市场容量，中国正由全球跨国公司的制造中心转变为战略中心和决策中心。近10年来，随着中国市场在全球影响力的持续提升，越来越多的跨国公司希望在上海设立亚太区总部甚至全球事业部总部、全球性研发中心。上海在吸引跨国公司地区总部集聚方面，正处于历史性的战略机遇期。在这个大趋势下，我国理应改变片面的“以市场换技术”的外向产业发展战略，通过充分挖掘庞大的内需市场，尽力吸引全球高级生产要素向中国集聚。特别在2008年金融危机以后，扩内需政策正进一步激发国内市场的增长潜能，为逐步提高的劳动力素质和相对完备的配套能力，为吸收高附加值、高技术含量外商投资创造了相对充裕的条件；而跨国公司将全球战略重心从欧美市场向以中国为核心的亚太区新兴市场转移的趋势也日益突出，这带来了整个价值链的转移。无疑，试验区将肩负如何进一步吸引全球高级要素向中国集聚的“洼地”角色。因此，试验区除了在财税、金融、贸易便利化政策之外，还应在全球主要出口市场设立相应的贸易促进机构，为企业搭建国际贸易网络，提供综合性服务平台和境外贸易合作区建设。因此，试验区责无旁贷地将担当“先行军”的新角色。

（三）价值链竞争力的提升

试验区不仅是对外新一轮开放的新战略，促进投资、贸易、金融便利化，更肩负着中国更深层次参与全球价值链，提升全球价值链竞争力的历史重任。未来10年的全球竞争，将是价值链的竞争，这将决定未来中国经济的命运。面对美国等发达国家“再工业化”的浪潮，以及国内传统优势的流失的现实，我国必须建立起新的竞争优势，向全球价值链上游攀升，推动贸易结构和产业结构全面升级。

这种全面升级还使试验区所承载的使命体现在更具体的三个方面：首先，尽快提高加工贸易料件的本地化率，加快零部件、原材料在加工贸易中从上游企业向下游企业的传递速度，提高加工贸易与国内原有产业的结合度；其次，培育并强化参与加工贸易的企业的自身优势，促使跨国公司将更多的设计、生产、流通和服务环节放在中国，优化母子公司之间的分工关系，促使加工贸易由单纯生产向综合服务和全球运营方向转型；最后，按照“十二五规划”延长产业链，提高增值含量的要求，在促进内外资加工贸易协调发展的同时，加强加工贸易产业分类评估，明确并细化禁止、限制类产业目录，建立准入退出机制，通过财税、金融、品牌认证等手段加大引导力度，积极培育核心竞争力。

（四）倒逼国内市场的改革

从国际大环境看，当前，不同贸易体系下的谈判内容更加侧重贸易与投资并重、服务贸易和投资协定相关联。尤其是随着TISA（国际服务贸易协定）、TPP（跨太平洋伙伴关系协议）、TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定）谈判在加速推进，更高标准的国际自由贸易协定在框架、内容、要义等方面提出了较为严格的要求与规定。例如，大多数TISA谈判参与方在金融、证券、法律服务等领域已没有了外资持股比例或经营范围限制。而我国这些领域的政策仍停留在传统的WTO多边贸易框架体制下，银行、证券、保险、电信等行业在上一轮加入WTO谈判时仍保留有许多限制外资准入的措施，缺乏参与TISA谈判的基本条件。而更由于国际政治等原因，TPP、TTIP谈判现在还将中国排除在外。

有鉴于我国在新一轮区域自由贸易谈判中处于较为被动地位的现实，加速推动试验区建设显然更具全球化视角。一方面，我国正在准备积极参与全球自贸区谈判，并推动中国全方位的自贸区战略，以保障中国的全球化利益。另一方面，上海在贸易、金融、投资、航运、港口、关税、“负面清单”、离岸市场等领域的改革，以及加快服务业开放、加快政府职能转变，建立与试验区相适应的监管等制度环境等重点制度性创新，也正是中央政府借推动国内自贸区建设的契机，倒逼国内市场化改革，推动我国与新一轮全球规则体系接轨的战略考量。

从趋势上看，中国第一波“全球化红利”将趋于结束，而第二波“全球化红利”正在展开。有别于依托低要素成本参与国际分工所获得的第一波“全球化红利”，第二波“全球化红利”，就是通过庞大的内需市场，吸收国外高级生产要素，如技术、人力资本等来推动中国经济的升级。从总体看，我国吸收国际资本的综合优势并未明显减弱，在逐步提高劳动力素质和相对完备的配套能力后，吸收高附加值、高技术含量的外商投资将把我国经济发展水平提上新的高度。

二、试验区将呈现五大亮点

《方案》指出：紧紧围绕面向世界、服务全国的战略要求和上海“四个中心”建设的战略任务，按照先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善的方式，把扩大开放与体制改革相结合、把培育功能与政策创新相结合，形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架。

《方案》提出了五项任务：一是加快政府职能转变；二是扩大投资领域的开放；三是推进贸易发展方式转变；四是深化金融领域的开放创新；五是完善法制领域的制度保障。围绕着主要任务和措施，试验区将会呈现着五大亮点：

（一）负面清单：除了规定不能干的，其他都能干

“负面清单”是试验区内一项典型的制度创新，它体现了在投资领域“非禁即入”的原则，即除了清单上规定不能干的，其他都可以干，且不再需要政府事前审批。

“负面清单”事实上是划清政府和市场的边界，明确政府需要管的事，而不是无限制伸手。试验区采用这种新的经济管理模式，与新一届政府强调的简政放权、职能转变在本质上一致，能够更好地发挥市场配置资源的基础作用。采用“负面清单”制度后，政府的事前审批权力会弱化，事中、事后监管能力却需要强化。

（二）境内关外：允许企业“先入区，再申报”

试验区建立在保税区的基础上，但与保税区的“境内关内”模式相比，试验区将真正走向“境内关外”。试验区将按照“一线彻底放开，二线高效管住”的要求，改革货物“先申报、后入区”的海关监管模式，允许企业“先入区，再申报”。凡符合国际惯例的货物均畅通无阻，不存在关税壁垒和非关税壁垒。

（三）服务业开放：“鲶鱼效应”惠及民生

与WTO主要着眼于货物贸易不同，“扩大服务业开放、促进服务贸易”是试验区的重要任务。《方案》提出，选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。在此之前，由于开放不足、存在一定的保护，我国服务业的发展远不能满足国内居民日益增长的需求。比如在财富管理方面，多数人只能选择存款或理财产品，在通货膨胀中资产不断缩水。在教育、医疗方面，好的学校周围一房难求，优质医院永远人满为患……可以利用试验区在海关监管上“一线彻底放开”的优势，开设一个跨境电子商务网站，让消费者同步购买全球的打折商品，利用这个平台提供关税代缴服务，避免了在目前的代购模式下，货物被查扣的风险。对外开放将影响金融、旅游、教育和医疗等多个服务行业，竞争主体多元化对老百姓是实实在在的利好。

（四）金融创新：率先试行利率市场化

2013年以来，我国的金融改革快马加鞭，从金融“国十条”出台、取消贷款利率下限到最新的扩大信贷资产证券化试点。在改革的“最后一公里”路上，试验区将扮演重要角色：在试验区内，实现金融机构资产方价格实行市场化定价；推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，允许金融市场在试验区内建立面向国际的交易平台；逐步允许境外企业参与商品期货交易等。利率市场化会压缩银行的“法定”利润空间。但另一方面，试验区鼓励金融创新，也会给金融机构业务转型安上一双翅膀。

（五）资本项目可兑换：助推人民币国际化

人民币资本项目可兑换，是试验区内最受瞩目的金融改革之一。试验区将探索面向国际的外汇管理改革试点，建立与试验区相适应的外汇管理体制，全面实现贸易投资便利化。鼓励企业充分利用境内外两种资源、两个市场，实现跨境融资自由化。我国外汇管理制度对资本输出有不少限制，推动企业走出去，首先要清除这些限制。此外，海外的金融资源非常便宜，有的区域贷款利率只有国内的一半。可以利用试验区平台，引进这些资源服务中国实体经济。试验区试行人民币资本项目可兑换，会让国内金融市场与国际金融市场局部连接。在开放的同时，国内的金融改革需要跟上，否则会产生资金价格的落差。

三、试验区将成金融制度创新试验田

（一）金融创新的两层理念

《方案》提出：加快金融制度创新。在风险可控前提下，可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。在试验区内实现金融机构资产方价格实行市场化定价。探索面向国际的外汇管理改革试点，建立与自由贸易试验区相适应的外汇管理体制，全面实现贸易投资便利化。鼓励企业充分利用境内外两种资源、两个市场，实现跨境融资自由化。深化外债管理方式改革，促进跨境融资便利化。深化跨国公司总部外汇资金集中运营管理试点，促进跨国公司设立区域性或全球性资金管理中心。建立试验区金融改革创新与上海国际金融中心建设的联动机制。

《方案》还提出：增强金融服务功能。推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，支持在试验区内设立外资银行和中外合资银行。允许金融市场在试验区内建立面向国际的交易平台。逐步允许境外企业参与商品期货交易。鼓励金融市场产品创新。支持股权托管交易机构在试验区内建立综合金融服务平台。支持开展人民币跨境再保险业务，培育发展再保险市场。

（二）金融创新的催化力量

在知识经济时代，商品货币化、货币资本化的程度加深与频率加速，金融创新不仅决定金融资本的效率与效益，也反作用于产业资本能否转型升级。因此在中国，政策限制是金融创新的拦路虎。中国的改革开放过程就是政策和体制持续创新推动经济增长的过程，中国的特区、先行区和自贸区的金融创新，都是政策、法制和体制创新的产物，也是政策创新推动资源、管理、科技、产品、市场创新的典范。

如果说创新是经济发展的“核心力量”，政策创新则是产业创新的“启动力量”，金融创新是产业创新的“催化力量”。产业发展的过程就是破坏和创新的循环过程，这是所谓的“创造性毁灭”的理论来源，旧产业的创造性毁灭带来新产业的新生与发展。创造性毁灭的过程，就是由资本推动的先行者实现“价值创新”而后行者出现“价值毁灭”。在知识经济时代，“创造性破坏”改变了二八定律，表现为“赢者通吃”，即99%的市场或利润为1%的先行产业或企业获得。

试验区如果通过政策创新因势利导，推动金融资源创新、金融政策创新、金融管理（包括监管）创新、金融技术创新，进而让金融工具（产品）创新的自动化进程与产业边界扩展形成比较好的匹配，实现金融创新推动产业创新的目标，有利于发挥金融市场的价格发现和资源配置的功能。

（三）警惕资产的错配概率

在中国，金融创新面临旧体制、旧组织、旧资源、旧管理、旧产品、旧政策的改革与创新，既有金融体制创新，也有金融资源、金融组织、金融技术、金融产品（工具）创新，因此，金融创新不仅是金融要素组合创新，更是金融领域整体的大改革。放松金融管制、放宽银行设立条件、取消或放松利率管制、取消或放松对银行资产负债管理、允许银行和非银行金融机构实行业务交叉等，都属于金融业务创新范畴。这些创新推动金融市场向深度和广度方向发展，虽然提高了流动资产收益率，但增加了金融中介机构之间竞争、利率风险上升，银行资产负债额越来越大，资产错配概率增大。

金融创新无止境，要用创新“对冲”创新的风险，无论是银行传统业务、银行支付和清算体系、银行资产负债管理，还是金融机构、金融市场、资本市场和整个金融体系、国际货币制度都持续在进行金融创新，金融创新将伴随着金融业发展相始终，试验区的金融创新也不可能一蹴而就，要有长期的、可持续的、创新的思想准备。《方案》所述的“在试验区内实现金融机构资产方价格实行市场化定价”，则似乎暗示着试验区的利率市场化并不会一步到位，而是先资产（贷款）、后负债（存款），以尽力控制自贸区内外的套利行为。

四、试验区金融监管创新及金融制度改革突破

试验区被广泛认为最有价值的部分是金融行业的对外开放。试验区有望放开外资金融机构设立外资银行、民营资本与外资金融机构共同设立中外合资银行、区内符合条件的中资银行从事离岸业务，也很大可能率先实现资本项目可兑换以及利率市场化等，这些金融制度的试点都具有革命性，将对上海真正成为国际金融中心、经济中心产生重要的推动作用。《方案》指出：坚决实施“二线安全高效管住”，……通过风险监控、第三方管理、保证金要求等方式实行有效监管。

（一）金融监管制度如何创新

1.处理好两个关系：“管”与“放”的尺度上权衡

尽管试验区的实施细则还未出台，但可以预见的是在该区域内，将给相关企业机构提供更大的自由度。但是，金融服务业放开的同时，相应的金融风险也会大大增加，甚至对金融市场的稳定性造成较大影响。这也就对该领域内的金融监管提出了新的要求，一种在“管”与“放”的尺度上的权衡。我们认为，可以通过借鉴国外某些金融中心的监管方式，再结合我国金融市场状况来构建试验区的金融监管制度。比如，具有较高相似度的迪拜国际金融中心（DIFC）的监管创新给试验区的金融监管提供了一个较好的蓝本。

迪拜自由贸易区自建立开始就吸引了大量金融机构进驻，在这些金融机构及其他企业纷纷在DIFC挂牌营业的基础上，DIFC的证券交易所和商品期货交易所等市场也迅速建立起来。DIFC自建立以来取得如此大的成功，很大程度上归功于其制度上的设计，尤其是金融监管方面的创新：在DIFC区域内，成立了一个独立的风险性监管机构——迪拜金融服务局（DFSA），主要负责在迪拜国际金融中心的相关机构执照授予及其金融服务活动的持续监管。该金融服务局可以定义成一个综合性的管理机构，监管范围包括资产管理、银行和信贷服务、证券、集体投资基金、商品期货交易、托管和信托服务、伊斯兰金融、保险、一个国际证券交易所以及一个国际大宗商品衍生品交易所。DFSA的职责主要集中在六个方面：政策和法律制定、授权、识别、监管、执行以及国际合作。DFSA作为监管者的权利主要来源于2004年DIFC一号法令——《监管法》的有关条文。DFSA这样一个高效率、现代化、独立性强的监管机构，更多地采用风险性、原则性监管的理念，使得迪拜国际金融中心逐渐发展为一个以安全、发展为导向的商业平台。

2.理念上两个关注：制度创新与模式变革

试验区的监管实践，也可以实验性地建立这样的监管机构，赋予该机构区域性立法的权限，并对自由贸易区内的相关机构准入及运营实行统一的监管。要实现这种监管上的创新在初期至少要关注以下两个方面：

首先，现行的金融监管制度不能满足试验区的金融改革需求，必须要在试验区内实现监管制度的创新。我国现行的金融监管体系主要由银监会、证监会和保护监会等三家独立的监管机构组成，实行分业监管。试验区内金融服务业的进一步放开也必然涉及不同监管部门的职能范围。虽然，我国大体上的金融业发展现状并不适合混业监管，但在试验区内，似乎“大金融监管”的模式更为便捷高效，可以借鉴迪拜的经验，设立一个金融服务管理机构。

其次，这次试验区的建立也是一个很好的契机实现金融监管理念上的变革，即尝试从规则性监管（Rules-based Regulation）模式向风险性监管（Risk-based Regulation）甚至原则性监管（Principles-based Regulation）模式的倾斜，这也是国际上监管模式变革的整体趋势。

我国一直以来主要采取的是规则性监管模式，即通过较为体系化的法律法规去规制相关市场中的金融活动。这种方式虽然能较为有效地控制市场风险，但是由于规则的滞后性，一方面局限了市场自由度，很难及时有效地处理和规制金融创新，另一方面也产生了不少监管套利行为。

（二）金融制度改革如何突破

1.试验区建设最大挑战是金融问题

目前海外已有的成百上千个自贸区，尽管在功能、规模上不尽相同，但是大多数自贸区的基本特征在于鼓励吸引投资、推动贸易方面，给予充分的税率、利率优惠、通关便捷等方便。由于这些自贸区所在国家，在利率、汇率、资本账户管理和本币的可自由兑换方面，本身是市场化的、自由的（有些初期是非市场化、非自由的），因此其基本上不存在对金融制度的变革需求。

但是，试验区建设与海外多数自贸区最大的不同是，除上述提到的需要在非金融的若干领域变革制度外，最突出、最重要的是要求对经济全局最具冲击力和颠覆性影响力的金融也必须加快改革，否则，试验区的其他改革是难以向纵深发展的。其一，试验区与“区外境内”的中国其他地区将实行不同的金融制度与政策，所以前者只要真正与国际金融市场接轨，先行先试，则试验区与“区外境内”一定会产生利息差、汇率差，会进一步吸引“区外境内”其他地区的机构纷纷在试验区投资设机构，便于利用国际金融市场筹资，也可能利用制度空子返回投资套利，冲击国内的宏观平衡。其二，试验区内的服务贸易其注册地和经营地往往是分开的，其大量的业务不可能局限于试验区内，在目前国内外利差、汇差不一致情况下，就可能会产生大量的套利型筹资投资活动。倘若存在大量资金大进大出的套利交易，会给货币调控形成较大的压力。届时，央行必然会加大实施促进外汇流出或流进的“对冲”措施力度，则会加大非试验区的金融改革力度。

2.试验区金融改革原则是放管可控

关键在于通过设立无形的银行“特别账户”这一“铁丝网”，才能坚守住“一线彻底放开、二线有效管制”的原则。

（1）一线彻底放开

在试验区内，金融机构的准入、金融产品的创新、汇率利率和本外币的兑换及去境外市场的筹资投资，一切按市场规则或国际惯例办。唯有如此，才是真正的放开，才有试点意义。

（2）二线有效管制

与国际金融市场完全打通的试验区内与区外的中国其他地区之间，其资金往来有部分管制的，但此管制可以不同于以往：一是管制的内容和规模，可随整个中国经济改革的深入，是动态变化的；二是有意识地通过“特别账户”这一通道，把试验区内由市场配置金融资源的机制，主动引进、传递到“关外境内”、传递到全国金融市场，实现既对国内的金融改革形成一定的冲击压力，又对这种冲击压力尽可能做到可控、可接受，这才是真正的有效管制。

责任编辑：张 炜