我国政府审计现存的问题与对策

刘依迪

政府审计是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。我国政府审计机关成立伊始就已经意识到政府审计的重要性，把政府审计作为一项重要的审计内容，在1985年发布的《于审计工作的暂行规定》和1988年颁布的《中华人民共和国审计条例》及1994年颁布的《中华人民共和国审计法》中都先后提到要进行审计。但从我国目前政府审计的发展情况看，结果并不尽如人意，还存在许多问题有待进一步解决。

一.当前我国政府审计中存在的问题和原因

政府审计无法完全地为民主和法制服务。 我国政府审计的进展和“独立性”受现阶段中国民主和法制现状的制约。目前，我国政府审计仍然采取行政型的隶属模式，审计报告向政府作报告再向人大报告，这在我国政府审计机关建立的初期是必要的，也是符合我国国情的，但是这样的体制使审计往往受到政府"一把手"对审计认识程度的影响，容易造成有问题不上报。这在一定程度上影响审计的独立性，制约审计监督作用的发挥。我国国家审计制度设计上的最大的缺陷就是审计机关的双重领导制度导致审计机关缺乏独立性。现行的国家審计制度下，审计机关主要是受政府领导，对于同级政府首长或其他主要领导的命令，审计机关只能遵从，地方审计机关实质上由本级政府领导的弊端日益凸显，所以，在这种制度下，审计职能被弱化，而审计独立性又是审计的“生命线”。

政府审计管理体制不够成熟。当前，我国《审计法》与《行政处罚法》、《会计法》之间存在着不衔接、不配套的问题，大多数财经法律、法规、规章没有明确审计机关是执法主体之一，因而使得审计机关在履行监督及处理处罚权时处于窘境；对审计监督的性质、地位和作用等定位也不明晰，虽然现行法律将审计监督纳入行政监督的范围，但在行使审计监督权时却遇到来自各级政府的许多阻力。我国《审计法》明确规定：国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主持管理全国的审计工作。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。审计业务以上一级审计机关领导为主。这种审计的双重领导管理体制，从委托者、被审计者及审计者的关系看，作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于委托审计者领导，具有同一隶属关系和共同利益，这种政府自己使用公共财产并审查自己的关系，无法有效地保障审计机关的独立性。由于各级审计机关的人权、财权主要在同级政府，上一级审计机关的业务领导作用往往被同级政府弱化，当国家利益与地方局部利益发生矛盾和冲突时，审计处理触及到地方局部利益时，审计机关和审计人员往往受到同级地方政府的干预，难以做到客观、公正，例如同级审计机关审计同级财政部门时，由于财政部门背后是同级地方政府，而同级地方政府又是审计机关的领导部门，加之同级审计机关作为地方政府的职能部门，经费直接来源于同级财政部门，所以审计机关审计同级财政时，一旦遇到利益攸关的敏感问题，有时只得迁就变通，而无法真正实现对同级政府的经济监督。

审计的结果透明度较低。我国审计制度规定的审计结果的报告路径是审计机关向政府汇报，政府将结果报全国人大审议，再告知社会公众。然而现行政府审计实质上是政府的内部审计，对于一些重大问题或涉及某个领导的问题，审计机关可能不敢报告，即使报告了也难以通过政府这一关，该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第577期2014年第45期-----转载须注名来源即使通过了也可能成为人大“缩水”的报告。我国《审计法》规定审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果，但并没有将向社会公布审计结果作为审计机关的法定义务，审计机关在可以公布也可以不公布审计结果的选择中，出于对审计结果是全面、客观、公正的担心以及对公布审计结果会给自身带来影响的考虑，往往会带有“不求有功但求无过”的选择倾向。因此，在现行的制度下社会公众处于信息严重不对称的地位。

审计人员各方面素质需要提高。在行政体制下，审计领导或岗位负责人的安排不一定就是以专业背景或业务水平作为主要依据，这是本级政府所拥有的权利，越是基层越严重，这就影响到审计人员的工作积极性。同时，上级审计机关对下级业务骨干没法培养、提拔和重用，这对于干部的成长也不利，审计人员的业务素质很难进一步得到提高，对审计工作的顺利开展也会造成一定的障碍。

由于政府审计范围广泛，审计标准、方法多样，审计结论具有建设性等，所以政府审计的实施，对我国审计人员的素质有较高的要求：（1）较高的审计技术水平（2）较高的专业水平（3）较广泛的知识面，包括丰富的管理知识和相关法律知识（4）较高的理解能力、分析能力、 判断能力以及创造性思维能力（5）一定的社、会生活经验，具有良好的工作作风。但是目前我国审计队伍的结构和素质尚未达到上述的要求，表现在目前的审计人员主要是“财会型”人员。现在大部分的审计机构拥有一定数量的审计、财务和会计人才，而其他的工程经济类专业人才很少，甚至没有这类人才。

二.改变我国现有审计问题的建议

审计体制向立法模式转变。审计的实际工作中存在许多涉及到独立性的问题大都与现行体制有关。组织上独立决定着经费独立，人员独立，工作独立和判断独立。我国审计体制应实现“行政型审计模式”向“立法型审计模式”转变。设立与国务院，最高人民检察院和最高人民法院相平行的审计院，打破目前“双重领导”的审计管理体制，强化审计监督力度。

加强政府审计体制的建设。我国现行政府审计管理体制不畅的主要原因是独立性不强，因此，要改革和完善现行政府审计管理体制，就必须从提高政府审计独立性着手。除了国家审计署和审计特派员保留原管理体系外， 地方审计机关即在省、市、县三级地方政府设置的审计机关， 依照宪法规定“独立行使 审计监督权， 对本级人民政府和上一级审计机关负责”。从业务和监督职能上， 划归国家审计机关进行垂直管理；从人员配置、经费预算、业务规范、审计立项等方面纳入垂直系统。强化审计集中统一权限，提高审计效率， 完善国家宏观调控和管理体系。

加大审计结果的透明度。审计监督的权威性、威慑力很大程度上取决于对所监督对象违纪违法行为的公开程度， 加大审计结果的公开程度， 是政府职能转变的要求， 也是WTO 规则的要求。在美国， 审计机关的审计结果向社会披露面高达97% ， 只有3 %的信息因涉及国家机密而只向国会报告。政府审计机关应确立审计机关的审计结果的通报权、公布权， 审计机关应在不泄露审计机密和被审计单位商业秘密的前提下，决定是否以及用何种方式通报或公布审计结果， 建立起审计监督、司法监督、和舆论监督有机结合而不重叠的监督机制。

提高审计人员的素质。自建立审计制度以来，我国审计人员在规模上有了很大的增长，但是与开展政府审计的要求相比，审计人员的数量则显得严重不足。要提高审计人员的素质，审计人员不仅要通晓会计、审计、税收以及相关的法律知识，而且要具备数学、管理学、统计学、运筹学、数量经济学、系统论、人力资源管理等许多其他学科的知识。审计人员职能发挥得如何，在很大程度上取决于其素质的高低和对审计方法体系的掌握和运用的程度。因此，审计机关必须通过招聘等方式积极吸收相关的各种专业人才，提高其比例，以适应之一要求，也可以通过借用民间审计和内部审计部门的力量来优化审计人员结构。

（作者单位：洛阳师范学院商学院）