村落终结中的利益博弈和秩序重构——广化村集体资产产权制度改革案例研究

朱康对

(中共温州市委党校经济学教研部，浙江温州 325027)

村落终结中的利益博弈和秩序重构
——广化村集体资产产权制度改革案例研究

朱康对

(中共温州市委党校经济学教研部，浙江温州 325027)

城中村改制是城市化的最后环节。在这村落共同体的最后晚餐中，合理的“分餐制度”是实现摩擦成本最小化的关键。作为市区村集体资产产权制度量化改革的试点村，广化村在改制过程中，各相关主体利益诉求的充分表达、利益矛盾的全面激发、利益关系的最终平衡，展示了城中村改制的复杂性和艰巨性，也留下了村落传统规则和国家法律制度如何协同的难题。

广化村；城中村；集体资产产权制度

城市化进程中，许多城郊农村土地被征用后，被包裹到城市内部，成为失去了耕地却保留着村庄的名称和体制的“城中村”。这些村落，一方面，由于城市扩张带来的土地征用和资产升值，村集体资产大大增值；另一方面，村集体资产的产权制度仍然保留着村落共同体集体所有的格局，由少数村干部代表集体掌控这巨额资产。当面临村落终结的时候，如何分配这部分村民共有的集体资产，便成为我国城乡二元体制转型的一个关键环节。村落的终结必然伴随产权的变动和社会网络的重组,其间必然伴随着激烈的利益和价值冲突，需要建立一种超越“零和博弈”的新的合作和整合机制[1]。为了加快城市化的进程，2002年开始，温州市鹿城区政府在试点基础上对辖区内城中村进行村集体资产产权制度改革。由于城中村利益冲突的尖锐性和问题的复杂性，10年时间仅仅改革了5个城中村。本文以温州城中村集体资产产权制度改革的试点村——广化村为例，剖析村落终结过程中的利益矛盾和冲突，以求从中探寻城市化的经济、社会、文化变迁的规律。

一、村落终结：历史与概况

广化村地处温州市区西部勤奋路与太平岭之间。它在明清时被称为广化厢；建国后袭用其名，属双桥乡；1958年称广化耕作区，归西山管理区管辖；1961年改称广化大队，属城西公社；1962年属西郊公社；1982年西郊公社改称城郊公社；1984年改称广化村，属城郊乡；2001年9月区街调整后，归广化街道管辖，村民委员会驻鹿城路80号，村民大部分散居在教场头、粗糠桥、玉环殿边、上横街、烈士路等街巷中。2003年初，广化村全面启动村集体资产产权制度改革，并于2005年12月组建广化股份经济合作联社，同年12月底正式撤村改居。该村从村落外在实体形态的消失到村庄内在体制的变革大致经历了以下过程：

（一）村庄土地的征用

广化村原有耕地近1 000亩，另外还有翠微山山地一百三十多亩，村民以农业为生。1980年该村曾被评为“温州农业之冠”。广化村的土地征用和经济发展，可分为三个阶段：

第一阶段是20世纪60年代到70年代末，是土地被零星征用、村经济缓慢增长时期。这一阶段全村经济以农业为主，土地也开始陆续被零星征用，数量缓慢减少。

第二阶段是改革开放后到1992年，是土地被大规模征用、村经济也大发展时期。该村抓住改革开放政策放宽的时机，及时从单纯的粮食生产走向多种经营，从单纯的农业领域走向发展第二、第三产业，全村经济飞速发展。同时，由于建设需要，村土地征用也越来越多。1980年代10年间先后被征用土地446.87亩，征迁、农转非、带粮安置计826人。到1990年底全村拥有土地只有322.54亩，而农业户口有1 071人，人均土地资源0.26亩，村集体帐面资产总值达到485.88万元，人均资产4 400元。1992年随着温州商贸城建设，广化村的土地又被大面积征用，到1994年，村集体土地只剩69亩，村农业户口389人，人均土地面积0.12亩，村帐面资产总值累积达到1 104.28万元，人均资产2.85万元①广化村村委会. 温州市鹿城区广化街道广化村集体资产产权制度改革资料汇编[M]. 广化村村委会藏.。

第三阶段是1992年以后，土地征用基本完毕、大力发展第三产业时期。土地被基本征用以后，村两委积极争取二三产返回地指标，建起村工业小区和创办起市场。

1962-2003年四十多年来由于国家建设需要，村集体土地先后被征用1 133.70亩，征迁、农转非、带粮安置2 094人。改制前夕的2003年，全村共有在册人口239人，后经表决确认，属于量化改制对象的有234人，耕地20.05亩，其中广化停车场留地15亩，两块零星边角地约5亩。除了这剩余的20.05耕地外，广化村另外还有翠微山山地一百三十余亩①。

（二）失地农民的安置

不同时期，广化村被征地村民安置差异很大。1992年以前多采用招工安置就业。1992年以后基本不招工安置，采用劳力安置房或一次性发放劳力安置费解决就业。

1997年后，征地主要是落实“二三产返回地”政策②“二三产返回地”政策是浙江省自2000年开始实施的, 目的正是为了解决征地过程中补偿标准过低问题, 具体做法是按照土地总征收面积的一定比例返回村集体组织建设用地, 用于村集体二三产业以及住房建设, 从而保障村民的长远生活.。劳力安置按照劳土比例（即：劳动力数量和耕地面积之比），劳力安置比例在不同时期又有不同，一般按照征用亩数，乘以当年劳土比例，乘以国家扣回20%指标计算。广化村各个时期土地征用和劳力安置情况见表1：

表1 广化村各个时期土地征用和劳力安置情况①

上表表明：历年广化村被征地村民的安置是十分有限的，每个获安置的劳力带走的土地面积是超过全村人均耕地数量的。

（三）人口结构的变化

全村人口分为纯村民和非村民户口两大类。从1962年到2003年四十多年来，因土地征用等原因，许多人转为非农业人口。由于时间跨度大，情况复杂，在此过程中出现的问题有：1、人员已出国，户口在村；2、人员已安置，因出国，户口还没迁出；3、婚后再婚，先后两个老婆的户口都在村里；4、插队人员户口一直在村里；5、通过关系迁入户口的人员；6、外村农业户口迁入本村；7、农业户口与居民户口顶替调换的；8、农嫁女的子女的户籍挂在外公家户口上；9、派出所登记的农业人口，却没有到村里登记的非在册人员。据统计，1962年广化村村民有1 314人，1976年达到最高峰2 068人。此后，随着征地招工安置，全村人口迅速下降，到2003年8月底，全村已安排单位的983人，安排商贸城摊位的510人，货币、安置房安置的105人，自愿农转非的358人，带粮人员149人，共计2 082人。2003年全村在册纯农业人口只剩下239人。1962-2003年广化村集体资产、人口和土地变化情况见图1：

图1 1962-2003年广化村集体资产、人口和土地变化图①

（四）村集体经济的发展

1993年后广化村抓住黄龙商贸城建设的机遇，争取二三产返回地指标，利用已办征用手续的100多亩土地建起村办工业小区，还合作创办广化停车场、黄龙客运站等；1998年6月组建温州广丰集团暨广丰集团有限公司；2000年5月建起经营面积为1.2万平方米的浙南鞋料市场广化经营区，同年9月又创办营业面积为3 000平方米的鹿城商城（现为陶瓷品市场家装建材区）。1983年该村的集体经济收入仅为11.78万元，1993年达到87.55万元，2002年增至1 360.3万元。1983年资本公积183.5万元，2002年增至7 504.49万元。2003年10月经华明资产评估有限公司评估，村净资产达2.26亿元。随着村集体资产的增加，村民的福利待遇也水涨船高。2003年该村在职上班人员年收入约4-5万元，在家待业人员享受股份分红，每月800多元。1999年出台村规，实行60岁退休制度，村民凡达到该年龄的，享受社会养老保险，每月可得六百多元。社保加分红，村里每位老人月收入达1400多元。此外，村民在医疗保健方面，门诊医药费报销60%，住院费报销70-80%①。广化村集体经济收入变化情况见图2：

图2 广化村集体经济收入变化①

三、村庄改制：博弈和冲突

2003年温州市鹿城区启动城中村集体资产量化改制后，原来相对平静的广化村也开始骚动起来。随着改制的进展，各种利益主体的矛盾也凸显出来，闹事、上访骤然增加。昔日内部貌似和谐、稳定的广化村再也没有往日的宁静。

广化村的矛盾冲突在开始确立先补偿后量化的改制程序起就留下隐患。由于该村相关利益主体对象比较复杂，各种身份的对象多达28种以上。为了摆平各种户籍已经离开村庄但对村集体资产有诉求的各种对象，利于改革的顺利进行，该村按照鹿城区委办（鹿委办[2003]91号）《关于印发〈鹿城区农村集体资产产权制度改革工作的指导意见〉的通知》，把各种对象分为补偿对象和量化对象两类。前者给予现金补偿，不参加股份分配，后者不发现金，但参与股份分配。对经济补偿对象的补偿采取比例切块的办法，从村集体净资产总额中提取改制风险金和当年分配金后，原则控制在30%以内，其余资产按股量化到量化对象个人。为此，该村提取了6 500万元的补偿金用于补偿户籍已经不在村但又必须给予一定补偿的原村民。经济补偿对象包含1962年1月1日后迁入本村的人，但是1970年1月1日以后通过关系迁入本村的63名人员无享受经济补偿的权利。经济补偿分三档补偿，差额为1 000元、2 000元、3 000元。根据鹿委办2003[91]号文件“经济补偿总额不超过可量化资产总额的30%”的规定，村经济组织一次性拿出6 500万元，一次性解决经济补偿对象历史遗留的一切问题。从1962年1月1日至2003年10月广化村原村民共有2 095人，享受经济补偿对象人数为2 032人。各对象享受的金额见表2：

表2 广化村经济补偿对象补偿金额①

未能享受补偿的村民则享受量化对象待遇。据《鹿城区农村集体资产产权制度改革工作的指导意见》精神，村集体资产改制量化的对象是“户口在村、劳动关系在册、享有和承担村集体资产权利和义务的农民。”“在制定集体资产改制方案时，以人口、土地、劳力、基分等为基本要素，确定合理的比例，计算每个人的量化份额。”“对法律、法规、政策上难以确定的特殊情况，可按照当地传统惯例实行‘一事一议’和‘一村一策’，经村民会议或村民代表会议确定。”①广化村村委会. 温州市鹿城区广化街道广化村集体资产产权制度改革资料汇编[M]. 广化村村委会藏.该村的量化方案按照人口25%、基分15%、土地30%、劳力30%的比例分配，体现资源和劳动积累相结合，历史和现实相结合，政策和农村传统习惯相结合的特点。广化村村集体资产量化方案见表3。

表2 广化村村集体资产量化方案

其中土地分值为30分，根据家庭承包时期的政策和农村实际操作进行分配，共分两块，其中15分作为口粮田，不分男女老少，一律平均分配；另外15分，相当于责任田，按照劳力进行分配。力分值也是30分，16岁以上开始计算，30-60岁为正劳力，女劳力按正劳力的半劳力计算。

该村的上述“先补偿，后量化”方法在具体实施中引起了争议：

1．农嫁女是否领取补偿问题

根据《关于全省农村经济合作社股份合作制改革的意见》（浙委办[2005]39号）：“省所有户籍关系在本村的村集体经济组织成员及其子（包括户籍在本村的农嫁女）均可享受量化股份。”改制过程中村中有的外嫁女就抓住《关于全省农村经济合作社股份合作制改革的意见》的理由，要求直接参与股份量化。

但大多数村民认为，农村出嫁的妇女，一般在父母在世时，没有赡养父母的义务，因此她们只有在结婚时享受父母给予的嫁妆，在父母双亡之后分财产的时候，就没有分财产的权利了，而且农村社会中，外嫁妇女根本不会来到村里承担村集体劳动如兴修水利等公共责任和义务。因此，按照这些理由，他们认为：城中村村集体资产量化改制过程中，村庄外嫁女就不该享受村民量化待遇。

于是，部分外嫁女就不能领取补偿款这一事实，参与上访，以表示抗议。

2．男女是否平等问题

针对男女劳力分100∶70的分配比例，有人提出要“男女平等,同工同酬”。

但是，该村绝大多数村民认为：现在的分配方案已经考虑到农村传统习惯做法和现实状况相结合了。因为量化改制之前，男女参加劳动，男的正劳力是10分底分，而女正劳力中得分最高的队长也只有6分，一般的女劳力只有3、4、5分。这次女正劳力被评为男正劳力的70%，已经有所提高。

3．独生子女是否按照双份计算问题

国家为了鼓励计划生育，对独生子女的待遇有按照双份计算的鼓励政策。洪殿村在量化时对独生子女的待遇也按双份计算。因此，在广化村也有人提出独生子女在村里量化改革中也应该按双份计算。但多数村民认为：人人应该遵守计划生育这个国策，因广化村独生子女率已经达到了96.125%，如果要奖励的话，绝大多数都要奖励了。

所以，经表决，广化村通过了对广化村独生子女的待遇不能按两份计算股份份额的决议。

4．对于劳力的计算年龄问题

有人提出不能剥夺15周岁以下的少年儿童的土地分和劳力分。该村村委会认为根据《浙江省经济合作社条例》，16周岁以上才能作为合作社正式社员，15周岁以下参加劳动是违反国家劳动法的。同时，还有人提出18周岁青年必须按正劳力计算。

但该村多数村民认为：18周岁年龄是劳力，但不是正劳力，考虑到我国农村生产历史和现实情况，还是把30周岁作为分配的最高点。按照上述量化方案，1周岁的孩子总分为41分，男女正劳力分别为100分和70分。

总之，用村民形象的比喻，村集体资产量化改制前，村集体资产名义上是大家集体所有，但是实际上处在“表面上人人有份，实际上等于人人没份”的状态中。量化改制过程中，大家为了自己份额，好象盖被子，都揪住被子的四角，拼命往自己这边拉，而最终的分配方案，就是各利益主体博弈均衡的结果。

四、城市化：社区重组和秩序重构

尼尔·斯梅尔瑟从理论上把社会变迁区分为社会过程、增殖、结构变迁和群体结构变迁四种类型[2]。城市化是一个社会结构重组的过程。城中村虽通过集体资产产权制度改革，摆脱了“百人逐兔”的乱局，但是要使村民彻底摆脱对集体这个共同体的依赖，融入城市社区，成为具有真正独立人格的市民，还必须进行秩序重构：

（一）纳入城镇社保制度

按照社保优先的原则，该村在改制过程中把全体村民纳入城镇职工基本社会养老保险和医疗保险范畴。1999年4月16日，村民代表会议通过的《关于对土地征用劳力及在职人员妥善安置的有关规定》（简称“九九村规”），为解决土地征用后留村劳力和在职企业人员的工作和生活出路问题，对40周岁以上男劳力实行一次性交纳15年养老保险（保额为2.5万元）和60周岁退休制度；对40周岁以下的男劳力，规定到期参保（现保额为7.5万元），对女劳力没有明确规定。2004年7月23日，经村民代表会议表决通过的《关于广化村村民社会保险金平衡补贴的实施规定》规定：（1）男劳力年满18周岁开始享受社保平衡补贴，每年3 260元，顺增至40周岁；妇女社保平衡补贴以半劳力计算，同样从18周岁开始至40周岁。（2）已享受一次性投保的男劳力，从投保之日起至2003年11月30日止在职人员每年补偿3 260元，退休后领取社保退休金的人员不发补偿金。（3）年满40周岁至60周岁妇女以半劳力计算，一次性补贴3.75万元，60周岁以上妇女每增加1岁减1 250元，80周岁以上的妇女统一补贴1.25万元。此外，该村还对“九九村规”前已拿生活费的、“九九村规”后回村的归正人员、农嫁农迁人员，分别做了特殊规定。

为了考虑男女老少村民的社会保险的总体平衡关系，该村决定对村民医疗保险作出一次性每人统一补偿30 000元，这部分款项作为医疗保险专款提取，纳入社会保险；并规定村民享受的社保平衡金先提取，不兑现金，待新经济组织组建后，按规定纳入社会养老、医疗保险。

（二）构建新的经济组织

在改制后的经济组织问题上，广化村组建了广化股份经济合作联社。

广化村原来拥有温州市广化实业公司、温州市鹿城区城郊乡广化村经济合作社、温州市广化村委会、温州市鹿城海绵厂、温州市广化石泥砂公司等集体经济实体。随着改制的进展，为了方便量化，于2003年12月12日要求把广化村各经济实体的集体资产并入广化实业公司。2004年8月4日通过的广化村量化方案中是计划组建广化实业股份有限公司。考虑村集体经济组织的主要活动是场地出租和管理待征用土地，如果设立股份公司形式，上缴的相关税率就要和其他股份公司一样执行，负担很重。为了减少损失，保护村民利益，该村在改制过程中最后申请设立的是广丰股份经济合作社。因为选择股份合作社这样的民办非企业的形式，其相关税率要比股份公司低一半多。

2005年12月12日广丰股份经济合作社改名为广化股份经济合作联社。新设立的广化股份经济合作联社性质是社区性股份合作制集体经济实体，合作社共有股东234人，每一量化分值为一股，单个自然人最高量化分值为100分，即100股，共量化分值为17 004.425分，即17 004.425股。章程规定今后不得以任何形式配增股；股东的股份可以一对一继承；股东享有平等的权利，实行一人一票表决制。广化股份经济合作联社成立后，原村尚未拍卖或难以出售的集体资产统一由合作社经管，其收益依照量化方案的分值按股分红。

早已改变传统村落聚族而居形态，散居到温州市区各个社区的广化村民在股份量化到个人之后，将不便货币化的资产打包纳入股份经济合作社，最后于2005年12月宣布撤村改居，从此，广化村正式结束村落的时代。

五、经验与教训：一个总结性评述

广化村是温州第二个完成村集体资产量化改制而撤村改居的城中村。启动量化改制后，连原来村组织相对稳定的广化村也出现了不稳定的情况，甚至连最终撤村改居也没有举行正式仪式。它给了我们以下几个方面的有益启示：

第一，在改制策略上，尽可能兼顾各方利益，是减少矛盾，确保改制顺利进行的重要前提。广化村改制过程中，采取先补偿、后量化的程序，本来目的是消化各方矛盾，为村集体资产量化创造条件，但是在城市化进程中村集体资产的增值和离村人员经济利益的落差，难免导致某些人心态失衡。《鹿城区农村集体资产产权制度改革工作的指导意见》又提出用于经济补偿的切块额度原则上不超过村集体可量化资产总额的30%，但是由于省指导意见没有提出补偿对象和量化对象的区分，所以相关主体争相要求进入量化对象范围，导致矛盾不断激化，最终村落精英的权威也逐渐丧失。

第二，在改制过程中，程序的规范化、形式的公开化、决策的民主化是公平分配的重要保证。村集体资产量化改制本质上是一体化的集体产权转化为个体化的私人产权过程。其量化的方案既是村集体组织成员依据相关法律法规和当地传统习俗进行自主分配的过程，也是各方利益博弈的结果。而要保证分配的公正性和公平性，就要在明晰村集体资产存量和相关利益主体总数的基础上，让各方的利益诉求充分表达，并把有限的资产按照相关的法律法规和传统习俗进行尽可能的合理分配。由于广化村在彻底的清产核资和人口调查基础上，每笔村集体资产的处置都按照公开的程序，即召开村民代表大会或村民大会，作出决议，进行民主决策，所以改制中尽管村民控告和上访不断，也没有查出村主要干部重大违法违纪事件。

第三，坚持“一事一议，一村一策”，充分尊重多数村民的民主权利及意愿是城中村村集体资产量化改制的重要经验。由于各村情况不同，村民难免相互比较，以致争议不断。在鹿城区推进试点期间，2003年颁布《鹿城区农村集体资产产权制度改革工作的指导意见》文件以后，省和市才分别于2005年和2006年颁布《关于全省农村经济合作社股份合作制改革的意见》（浙委办[2005]39号）和《关于全市农村经济合作社股份合作制改革的意见》（温委办[2006]61号）。这些红头文件，由于多是原则性的指导意见，不仅时间滞后，法律约束力差，而且各地具体情况差异极大，很难制订出能放之四海而皆准的统一规范。加上出台的时间差和各级政府的层次差别，这几个文件中的有些条款甚至存在相当的差异性的情况，它们往往成为导致有关对象心态失衡而引发闹事的重要诱因。

第四，保障优先是城中村村集体资产量化改制的重要原则。村民变市民，最关键的就是彻底改变传统农村以土地代保障的做法，把失去土地的农民纳入城市居民社会保障和医疗体系的范畴。它不仅是消除城中村村民后顾之忧的必要措施，也是维护社会稳定的重要策略，必须成为城中村量化改制的强制性措施。

第五，建立股份合作社等新经济组织是解决城中村改制后剩余资产问题的过渡性措施。广化村在改制量化过程中，没有像有的村那样，把所有的集体资产彻底货币化到每个个人头上，也没有像洪殿村那样把未能拍卖的剩余资产由部分村民买断并组建合作社，而是把较大数量集体资产打包在新成立的广化股份经济合作联社中。鹿城区城中村改制的经验表明：在当今产权日益私有化、经济日益市场化的背景下，村民对把大量资产放在村集体手中普遍不放心，而适合由统一的集体组织经营的资产最多是一些产出较为明晰而容易监督的租赁性资产。由于经济合作社毕竟是过渡性的组织，所以最终尚须实行公司化改革，才能真正城市化。

总之，城中村改制是城市化背景下的一次重大变革。广化村村集体资产产权制度改革的案例充分反映了城中村村民要求彻底明晰个人资产产权的强烈愿望，昭示了农村集体产权制度的变革方向，同时也显示了这一革命性变革的社会冲突和艰难历程。现在，温州在统筹城乡改革的背景下全面启动了全市农村集体资产产权制度改革，并要求务必在2013年底前完成。从广化村的案例可见，尽管从指标上各地也许2013年年底能顺利完成这一任务，但是城中村要真正融入城市，不仅在体制上需要进一步的彻底改革，而且村民摆脱对共同体的依赖变独立人格的市民仍需要相当的时间。

[1] 李培林. 巨变: 村落的终结: 都市里的村庄研究[J]. 中国社会科学, 2002, (1): 168-179.

[2] 尼尔·斯梅尔瑟. 经济社会学[M]. 方明, 译. 北京: 华夏出版社, 1989: 3.

Interests Gaming and Order Reconstruction by the End of a Village——A Case Study of the Property Right Reform of Guanghua Village’s Collective Assets

ZHU Kangdui
(Economics Department of Teaching and Research, The Party School of the CPC Wenzhou Committee, Wenzhou, China 325027)

The reform of urban villages is the last link of urbanization. During the last dinner of a village community, a reasonable “individual serving” is the key point to achieving minimal friction cost. Guanghua Village, as an experimental unit of quantitative reform of urban villages’ collective property right system, during its reform, experiences the full expression of interest demands by relevant bodies, the comprehensive excitation of interest conflicts, and the final balance of interests, which all reveal the complexity and difficulty of urban village reconstruction, and leaves us a problem of how to coordinate a village’s traditional rules and the legal system as well.

Guanghua Village; Urban Village; the Property Right of Collective Assets

C912.81

A

1674-3555(2014)01-0003-09

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.01.002 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：朱青海)

2013-02-28

国家社科基金重点项目（12ASH003）；浙江省温州人经济研究中心的阶段性成果

朱康对(1964-)，男，浙江仙居人，教授，研究方向：区域经济，产权经济学