公共治理视角下加强政府购买公共服务监管的思考

●张晓红

公共治理视角下加强政府购买公共服务监管的思考

●张晓红

十八大以来，我国不断深化在政治领域和社会领域的改革，政府购买公共服务既遇到良好的机遇也面临着严峻的挑战，怎样充分把握好改革的良好契机，加快形成政府与社会组织共同提供公共服务的合作局面，切实有效地实施对购买过程的监督管理是未来政府要考虑的严肃问题。

一、政府购买公共服务监管的理论研究视角：公共治理理论

现代社会的组织结构由政府、企业和社会组织组成，政府的义务是管理社会，企业承担着向社会供给生存发展资料的职能，社会组织是介于政府和市场之间的公益性组织。20世纪80年代以来，作为独立于政府和市场的应对政府失灵和市场失灵的第三种力量，社会组织已经日益发展成为一支促进经济社会发展不可忽视的重要力量。政府、市场、社会组织在公共服务供给方面各自有着自己的优势，同时三种服务供给模式都面临着失灵的问题，即政府失灵、市场失灵和志愿失灵。因此，公共服务的合作供给成为最优选择，它通过集三者之长、避三者之短的综合机制解决公共服务治理失灵的问题。上世纪90年代，公共治理理论便由此诞生，它是一种多个治理主体共同参与公共管理的理论。通过“善治”或“多中心治理”可以达到公共服务供给的平衡状态，最终构建形成社会组织和政府间互相对话的一个多元化社会治理模式。公共治理具有以下特点：

（一）公共治理目标的公共性属性

公共治理的主要理念是满足社会公共需求，它是基于公共利益作为出发点，以基本公共服务与公共产品作为优先考虑对象，把解决社会公共问题作为重要使命和责任，其实质是追求社会公平与正义。对于现代政府来说，政府治理的最重要内容是“公共性”，因为它体现了现代民主政治发展的内在要求。当然政府治理作用领域和范围重点是市场机制提供社会公共服务的失灵领域（被界定在公共服务领域）。

（二）公共治理主体的多元化属性

由于现代社会的多元化背景，以往传统的权威单一式治理模式已经难以适应市场经济发展的需求，同时也相悖于现代民主政治理念。公共治理理论否定了政府作为治理主体的唯一性，治理主体还包括私营部门和社会组织，公民、社会组织可以参与政策的制定和公共事务的管理，提供公共服务并承担一定的责任，社会组织的权力也得到社会的广泛认可。它是现代社会多元化发展的客观要求，也是现代公共治理的必然选择。

（三）公共治理运行方式的权威性

公共治理要求多元主体在运行方式上追求公共利益，在此基础上对公共产品与公共服务进行合理的权威性分配。由于公共服务需求复杂多样，为了提高公共管理水平和质量，公共治理过程应该是在一定程序框架下整合治理层级、功能和公私部门，沟通与协调多元、多层次利益主体的关系，从而在广泛互动与合作中有效解决各类利益矛盾与冲突，搭建一个连接特定精英与公众等多元主体进行交流的桥梁。

二、政府购买公共服务监督管理的制约因素分析

（一）政府监管机制不健全，统一的监管体系尚未建立

1、形式性购买公共服务模式，导致政府购买行为监管乏力。在公共服务的市场供给模式中，根据购买主体间是否具备独立性和竞争性，分为三种购买方式，即竞争性购买、非竞争性购买和形式性购买。目前，在我国政府购买公共服务的实践中，非竞争性的形式购买模式最为普遍。所谓形式性购买是由政府设立社会组织，接受委托的社会组织的决策与委托服务的政府之间不具有完全独立性的一种常见模式。由于在这种模式下，政府并不一定通过契约的方式向社会组织购买服务，所以被称为形式性购买。我国的文物保护、扶贫等天生只能由内部供应商提供公共服务，社区矫正、戒毒、地震监测、天气预报等需要专业性的技术服务，这些公共服务往往采用形式性购买。在形式性购买下，政府对社会组织的治理难度大。

2、购买程序不规范，不能约束购买过程中的政府行为。公共服务购买程序不同于一般的服务采购，它是一种采购内容复杂，数量和要求难以确定的特殊采购，而且公共服务采购的生产者与使用者高度分离。特别是在形式性购买模式下，社会力量提供公共服务时常常听从于政府的行政指令，购买的监管和评估是依靠行政管理方式进行，没有形成既有利于工作又有利于监管的工作程序，进而导致政府购买公共服务的行政成本提高、工作效率降低，阻碍了政府购买公共服务的改革进程与实行效果。

3、政府内部监管动力不足。从我国实践来看，我国对政府购买公共服务的监管主要集中在政府部门内部，而在形式性购买模式下，政府同时也是社会力量的主管部门，相互之间存在的依赖关系使得内部监管非常乏力。与此同时，年度检查是唯一的政府监管方式，相较于西方国家显得十分单薄。

（二）社会监管渠道不畅通，缺乏监管机制

一般来说，媒体监管和公众监管是社会监管的两个组成部分。在当前国家体制下，媒体很难通过有效的渠道了解社会组织内部运行情况，报道出的问题都比较浅显，媒体监管的力度和效果大打折扣；其次，公共服务的受益群体很多是弱势群体，个人素质的欠缺导致他们没有足够多的监管意识。而且公共服务供给的结果本来就具有不可预测性和计量复杂性，监管的有效性就随之降低。与此同时，社会组织自身监管缺乏。社会组织对很多工作信息不对外公开，缺失自律制度。组织自身监管机制的缺失导致社会组织难以被公众完全认可。

（三）评估机制缺乏有效性

目前我国政府购买公共服务评估机制不健全。一方面，公共服务重要的接受对象是弱势群体，他们缺乏评估服务效果的能力；另一方面，教育、养老等“软服务”的服务质量本身就难以量化，成本和价格的计算比较复杂，加重了评估的难度。

1、在评估主体方面，第三方评估有效性不足。据相关调查研究发现，除了中央对社会组织参与公共服务供给实施了第三方项目评估与审计外，超过一半的政府对社会组织参与公共服务没有规范的第三方项目评估，全部没有来自专业的第三方机构的审计。评估人员专业能力的不足往往也导致客观评估难以实现，很少出现有服务项目被评估为不合格而终止合同或社会组织被惩罚的情况。

2、在评估标准上，不同的公共服务的评价标准不可能完全一致。但目前的评估标准基本上是统一的，分门别类的评估标准没有建立，很难准确评估公共资金是否得到最好地使用。科学、系统的评价体系尚未建立，缺乏合理的评估指标，种种因素导致很难准确衡量政府购买公共服务的成效。

3、在评估方法上，主要以听取和汇报检查为主，评估缺乏连续性。评估往往发生在事后，政府对评估的积极性不高，很多评估行为都是敷衍了事，评估人员在评估过程中不负责、不认真，评估的结果很难出现不合格或者追究处罚相关责任人员的情况，这难免导致评估的结果出现纰漏，评估的效果大打折扣。

（四）信息公开制度不完善

信息公开是现代法治和民主原则的基本要求，这决定了承担公共服务生产职能的社会组织需要承担一定的信息公开义务。由于购买公共服务并未被纳入政府采购法中，公共服务领域的信息公开推进缓慢，对承担公共服务生产职能的社会组织的信息公开显得捉襟见肘。从总体来看，我国的政府购买服务信息公开制度仍不完善。从政府信息发布来看，购买公共服务的预算资金不公开；从社会组织信息发布来看，目前我国要求基金会向社会公开的信息仅包括基金会年度工作报告、公益资助项目、信息募捐活动信息。信息公开的不透明引起政府购买公共服务成本居高不下，效率很难得到提高。

三、建立和优化政府购买公共服务监管体系的路径选择

（一）建立科学的多元化监管体系

由于政府购买公共服务在监管实践中的困境，建立一套完善的监管机制以保证政府与社会组织的持久合作成为当务之急。在监管体系建设上，要建立集法律监管、公众监管和行业监管为一体的多元化监管体系。

1、政府监管。主要包括对社会组织资格的审查和认定以及对社会组织运行的监管两方面。资格审查、认定主要涉及社会组织的准入问题。加强政府对社会组织的运行监管，一是加强政府部门对社会组织的年度检查监管，对服务的质量、数量进行监管评价。二是加强对社会组织的财务监管，可采取由财政部门对政府供给公共服务资金的使用情况进行监管，防止诈骗、挪用、浪费、财务混乱等问题的产生，保护利益相关者的利益。社会组织应健全定期向政府主管部门报告经费收支情况、接受政府审计部门财务审查的制度。

2、法律监管。我国应改变目前各地方政府、各行业部门各自立法的混乱现状，在对已有的关于政府购买公共服务监管制度进行修订的基础上制定专门的《政府购买公共服务监管法》，增强法律的约束力，形成统一的政府购买公共服务监管法律制度。在监管机构的设置上，可以尝试在各级人民代表大会下设“政府购买公共服务监督委员会”，将业务主管部门对社会组织的监管职能转移到监督委员会上，委员会负责对购买服务活动开展监管活动和处理服务供给方的质疑和申诉。

3、公众和媒体监管。政府购买的各种公共服务与民众的切身利益直接相关，因为公众能在现实生活中亲身体会公共服务的效果，对政府购买服务行为有极大的发言权，所以社会公众非常乐于去监管政府购买公共服务的行为，因此应该组织公众参与监管。政府可以完善听证制度及投诉制度，充分发挥公众的监管作用。媒体监管指媒体公开报道政府购买公共服务的活动内容或揭露政府在购买公共服务工作中的不当行为，前者直接促使政府购买公共服务的信息公开，后者间接促进政府购买公共服务的信息公开。

4、专业性监管。纪检、监察、审计这些专业监管部门应相互协调配合，及时沟通，对政府购买公共服务形成一种“立体式”的监管合力。此外，还要发挥外部监管中第三方监管和专家监管的优势。要发展独立的包括会计事务所、法律事务所、审计事务所等机构在内的第三方监管机构，这些机构在监管方面拥有专业人才，技术性更强，促使监管更具专业性、科学性，以及客观性和公正性。与此同时，还要保持第三方监管机构的独立性，避免其成为一个形式化的机构。

5、行业监管。行业监管是指同类的社会组织通过自发组织起来的协会或行业社团等，对同类会员单位进行监督和管理。美国有负责制定基金会行业互律条款的基金会理事会，理事会由各大基金会的主要负责人组成。理事会的每个基金会成员必须遵守行业规定，否则会被开除。行业监管的优势在于社会组织自身的监管能够有效地节约成本，是社会监管和政府监管外的一个有力帮手。

（二）加强对公共服务供给中社会组织的监管

社会组织一旦被确认为合作伙伴之后，政府和社会组织多半通过合同的方式形成委托代理的关系，政府成为委托人，社会组织是代理人，这样可能导致政府或社会组织在此过程中非法谋取经济利益，为防止垄断行为的发生，可以借鉴美国的经验，在重大活动前要求社会组织报批监管部门，定期发送报告给监管部门。

（三）建立第三方评估机制

1、在评估主体上，要合理引入第三方评估并保证其独立性。美国1977年就成立了专门评估社会组织的“认可委员会”(COA)，COA评估申请的社会组织，根据评估的标准开始评估并将评估结果交给政府作为参考。我国可以考虑成立一个类似于COA的第三方机构对购买公共服务的执行过程和效果进行评估。第三方评估机构可以是如会计师事务所、法律事务所、税务事务所等专业性机构，并且第三方评估机构要保持一定的独立性，不能受政府的控制。

2、在评估标准上，制定具有可操作性的评估标准，科学设计指标体系。政府及独立的评估机构应制定某个公共服务的各项评估指标，选取评估指标要考虑它是否明确、具体，可行性、时效性是否与现实匹配。指标体系的内容不仅要包括公共服务的数量、质量，还需包括内外部运行情况、组织信誉度、公众满意度、公共服务的成本收益比等方面内容，把公众满意度作为评判服务的重要标准。香港在这一方面的做法值得我们借鉴，香港社会福利署《十六项服务质素标准评估模式参考指引》中规定了对社会组织评估的19项服务标准，针对每项标准设置了相应的指标。

3、在评估方式上，对政府购买的事前、事中、事后三个阶段进行评估，保证政府购买服务的质量。事前要做好对公众公共服务需求的调查，合理分析数据，根据公民的需求提出购买服务建议。事中运用多种方法进行评估，部门抽查、公众反馈意见、社会监管、自律性评估都可以成为很好的评估方式，全面跟踪整个购买服务过程。事后由会计师事务所、法律事务所等专业机构对购买公共服务进行评估，充分发挥这些专业性机构的优势，做到评估结果公正化和科学化。同时，可以考虑对评估结果较好的社会组织给予资金资助、放宽捐赠条件、提高社会组织等级等方式进行奖励，将评估结果作为社会组织以后承接服务和退出的重要依据。

（四）完善信息披露制度

1、建立社会组织信息披露制度。承接公共服务的社会组织要将注册登记证书、税务登记证书等信息通过恰当的方式公开，要把公共服务的内容、标准、程序等信息向社会做出阶段性或长期性承诺，形成有效的舆论和社会监管。要不定期地对社会组织的财务账目、档案资料等情况进行检查并向社会公开，形成公开、透明、畅通的社会组织信息披露机制。财政部印发的《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》中明确提出，要拓宽公开渠道，搭建公开平台，及时将购买的服务项目、服务标准、服务要求、服务内容、预算安排等信息向社会公开。此外，要改革信息公开方式，建立信息公开形式多样化体系，采取灵活多样的信息公开形式，搭建网络平台，举办听证会、论证会、交流会、信息发布会等。

2、健全社会组织准入制度。为了防止社会上出现社会组织杂乱无序的局面，对社会组织进入公共服务供给领域应制定社会组织准入资格标准。社会组织资质包括：人的条件，指只有具备一定专业知识的人才能成为社会组织工作人员；物的条件，主要是指在场地、设备、资金等方面对社会组织提出要求；组织条件，主要是指社会组织在机构设置、行政管理、财务制度等方面的要求。按照规定受理合格的社会组织成为公共服务供应商的申请，处置不诚信或不够格的公共服务供应商。

（五）营造政府购买公共服务良好的外部环境

1、改革事业单位管理制度。现行的事业单位管理制度难以适应新的历史阶段公民需求的不断增长，从长远上看，通过政府购买服务有利于积极推进事业单位改革。我国《事业单位人事管理条例》已经于2014年7月1日实施，在事业单位逐渐施行打破终身制的同时，要在科学分类的基础上，将依附在行政主管部门的事业单位，比如环卫、绿化、道路路灯维护等市场机制比较健全的经营性事业单位转换成市场主体，在人财物领域彻底与政府脱钩。

2、加快推进省直管县和大部门体制改革。“省管县”改革精简了政府机构和人员，将更多公共服务的职能转移给社会组织来承担，弱化政府对公共事务的直接干预。2007年，十七大指出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，大部门体制改革第一次在政府性文件中被提出来。2008年的十一届全国人大一次会议上，《国务院机构改革方案》的通过进一步开启了大部制改革的序幕。大部制改革把政府的部分职能转交给社会，激发民间成立团体共同参与社会公共事务管理，减少了政府的行政压力。这些措施在合理配置政府职能、优化行政层级方面迈出重要的一步，在我国政府购买公共服务存在诸多困境的局面下，努力推动省直管县和大部制改革，对政府购买服务的发展具有积极地促进作用。

3、加强中央政府与地方政府的合作。中央和地方的事权与财权不匹配是我国公共财政长久以来面临的问题之一。我国地方政府事情多，但是财力严重缺乏。建立政府购买公共服务机制需要充分发挥中央和地方政府的积极性，合理界定中央和地方政府在公共服务供给中的权责。纯公共产品一般应由中央政府提供，准公共产品则由地方政府提供，中央政府应统一购买全国范围的公共服务，包括义务教育、农村基本医疗服务等。地方政府则应承担社区矫正等地方性公共产品。建立和完善中央和地方政府购买服务政策协调机制，促进不同层级政府间的纵向合作。在纵向上，中央政府的监管机构和地方的监管机构要相互配合，合理划分监管权限。在横向上，监管机构应保持独立性，与其他执行机构进行合理的权限职责划分，确保其公正有效地履行监管职能。■

东北财经大学财政税务学院）