机动车：限行优于限购

■张国玉

【案例】

2014年3月25日晚上7点，杭州市政府召开新闻发布会，宣布从26日零点起在全市实行小客车总量调控管理，增量需通过摇号或者竞价方式取得。杭州成为继北上广、天津、贵阳之后，全国第6个限制机动车上牌的城市。

一时间，限购政策成为各地治理交通拥堵的不二法宝，社会各界再次对限购政策议论纷纷，褒贬不一。

【剖析】

“限购”解决不了交通拥堵问题

机动车限购政策，1994年发端于上海。当时，上海市为了控制新增机动车总量、缓解交通拥堵，开始对中心城区新增私车额度通过投标拍卖的方式进行总量调控。机动车限购作为一种公共政策必然要实现相应的政策目标，政策目标主要包括自由、安全、公平和效率等。就限购政策而言，官方声称实行机动车限购旨在控制新增机动车总量、缓解交通拥堵状况，这就意味着限购政策暗含的政策目标是提高城市交通的效率，让城市交通、特别是机动车交通更为快捷。

北京市交通委网站曾于2011年6月中下旬发起交通缓堵民意调查。截至当年7月4日，共有21076人次参与“您认为，上半年我市交通拥堵状况是否有所缓解？”的投票，投票结果显示，15950人选择了“没有”，占总数的75.68%。显而易见，限购政策并没有实现城市交通效率的提升。

笼统地谈限购政策带来的公平和效率，意义不大。关键是分析限购政策究竟导致谁的效率得到实现，又侵犯了谁的公平。

首先，限购政策保证既有拥有机动车群体的效率。这是因为限购政策的确在很大程度上保证了机动车数量的有序增长，机动车数量的缓慢增长意味着同样交通面积中机动车数量的相对缓慢增加，进而保证拥有机动车群体的交通效率。即使调查显示交通效率没有提高，但由于限购政策确实导致机动车数量增长的缓慢，客观上却没有导致交通效率的下降，也就是限购后北京城市交通没有更堵，只是和以前一样堵。

其次，限购政策还侵犯了没有购买机动车群体的消费自由权，即自由购买机动车的权利。在这个意义上，限购政策导致效率目标和消费自由目标产生冲突。而且，仅仅因为是后来者就失去了自由购买机动车的权利，这实际上也是不公平的。在已经购买机动车和未购买机动车这两类群体中，未购买机动车群体相比已经购买机动车群体的规模更大。如果按照一人一票的原则，可以这么说，少数人的效率妨碍了多数人的公平和消费自由。以北京为例，2011年末，北京市常住人口2000万，户籍人口1278万，半年以上外来人口742万。2012年初，机动车保有量突破500万辆。500多万辆拥有机动车群体的交通效率，妨碍了1500万未拥有机动车群体公平购买机动车的权利。

【比较】

哪个城市“限购”方案最优

目前实行限购政策的城市，主要有三类做法：一类是北京，只用摇号的方式配置买车指标；另一类是上海，只用拍卖的方式配置买车指标；第三类是天津、杭州等地，同时采取摇号和拍卖两种方式，但不同城市二者的比例不同。以杭州为例，每年共设置8万个小客车指标，其中以摇号方式配置的增量指标为6.4万个，以拍卖方式配置的增量指标为1.6万个。即使同是限购政策，不同的政策方案组合也导致不同的公平和效率问题。

有人认为，对上海车号拍卖方式的批判可以归纳为赤裸裸的金钱至上，导致有钱人与无钱人的不公平。机动车牌照拍卖真的是金钱至上吗？从参加拍卖的资格来看，只要具备上海常住居民条件的都有参加上海机动车牌照拍卖的资格，这是公平的准入。而且，拍卖中的价格主要扮演着需求偏好甄选机制，其在很大程度上能够使消费者显示其对机动车需求的真实偏好，最终使得对机动车有刚性需求和能力的消费者获得机动车牌照。从最终结果来看，最需要机动车的消费者能够尽快获得购车资格，因此，车牌拍卖政策看似金钱至上，实际上恰恰通过价格机制把大部分刚性的需求甄选出来，相对来说更凸显出结果公平，同时也是有效率的。

相对上海机动车拍卖政策，有人认为北京机动车牌照摇号政策更公平。但这种公平是一种机会的公平和过程的公平，实际上恰恰把购买机动车的刚性需求掩盖住了，使得有刚性需求的消费者无论怎么着急需要购买机动车，但也只能通过摇号的方式来获得。这里，摇号政策就把所有有资格参加摇号的人对机动车的需求视为是一样的，但实际上，每个人的需求并不一样，因此，获得机动车牌对每个人的利益和价值也是不一样的。摇号无法保证最有需求的那部分群体摇得车牌号，对有刚性需求的消费者而言，其没有其他选择权利，只有参加摇号。而且，车牌一旦稀缺又没有市场机制，只会导致寻租、“炒号”等一些问题，并伴随更多的行政监督成本。

也许正是基于纯粹的摇号或拍卖都会带来效率和公平的损失，所以，杭州和天津等地实行限购政策时采取了拍卖和摇号一起进行的方式，也是想尽可能获得更多的效率和更大的公平。比如，假如某人对机动车的需求特别强烈但摇号又久摇不到，如果有拍卖方式作为补充的话，他就可以通过拍卖的方式获得购买机动车的资格，这样，尽管他支出了成本，但相比较来说，他参与拍卖这一行为还是收益大于成本。相反，如果某人对机动车的需求不是很强烈但预期未来可能会需求，而且也不愿意参与拍卖或没有参与拍卖能力，就可以选择摇号的方式。因此，天津的方案在很大程度上可以兼顾更多的效率和更大的公平，同时也给了人们选择的自由，在这个意义上，天津限购方案更为可取。

其实，一说到机动车限购许多人就认为目前实行限购政策的六个城市都属于以上三类。实际上，贵阳市的限购政策并非限购，其实质是限行。2011年7月，贵阳市政府发布汽车限购令，对新入户的小客车核发专段号牌和普通号牌，以达到控制车流量。其中，专段号牌准许驶入所有道路，该类号牌实行配额管理制度，每月2000辆，以摇号方式无偿分配；普通号牌禁止驶入一环路（含一环路）以内道路，核发数量不受限制。贵阳限购政策通过区分专段号牌和普通号牌的方式，有利于把对机动车行驶路段和区域的不同需求甄选出来，分类治理，既保证了当地人都有公平购买机动车的权利，也有利于提升城市交通的效率。因此，在很大程度上，贵阳市的限购政策要优于其他三类限购政策。

【对策】

限行为何优于“限购”

允许自由购买机动车与允许拥有机动车的个人自由使用机动车，都是公民的公平权利。二种公平相比，前者比后者更为根本，也就意味着允许自由购买机动车是对公民公平权利的较小妨碍。

就限行政策而言，其妨碍了拥有机动车群体自由使用机动车的自由，但这一政策保障了未拥有机动车群体购买机动车并拥有机动车的自由，因此更为公平。就拥有并自由使用机动车这一自由权利而言，两类群体拥有的初始自由权利是一致的，都能够自由购买机动车；更重要的是，当未拥有机动车的群体成为拥有机动车的群体后，他们自由使用机动车都必须在限行政策约束下行使。因此，限行政策一方面没有妨碍未拥有机动车群体购买机动车的自由，进而保证了所有居民都能购买机动车的自由。因此，这一政策在购买机动车的自由权利方面是公平的。另一方面，限行政策虽然在一定程度上都妨碍了拥有机动车群体自由使用机动车的自由，但这一约束对所有拥有机动车的人都是一样的。因此，这一政策在使用机动车的自由权利方面也是公平的。

就限购政策而言，其首先妨碍了未拥有机动车群体购买机动车的自由权利，这就侵犯了这类群体的初始自由权，限制甚至剥夺了未拥有机动车群体成为机动车群体的准入和向上的自由流动，这实际上就使得先行拥有机动车的群体成为享有特殊利益的特权阶层。因此，限购政策在自由购买机动车权利方面是不公平的。在自由使用机动车权利方面，目前限购政策实行后，限行政策继续实行，这保证了拥有机动车群体在自由使用机动车权利方面是公平的；但是，如果限购政策实行后不再继续实行限行政策，这就意味着对未拥有机动车群体自由权利的进一步剥夺，即使这一政策实现了拥有机动车群体的交通效率，但它是严重不公平的，因为它妨碍了未拥有机动车群体拥有机动车的自由和公平。

相较而言，限行政策虽然妨碍了拥有机动车群体自由使用机动车的自由权利，但这种妨碍对所有拥有机动车的人都是平等的，而且其没有妨碍未拥有机动车的群体自由购买机动车的公平权利。更重要的是，限行政策保证了每一位公民在重要时刻自由使用机动车的自由，所以，限行政策整体而言是更为公平的政策，这主要是因为其遵循了政策干预时的最小妨碍原则。相反，限购政策妨碍了人们自由购买机动车的权利，因而是不公平的。

走出“限”和“禁”的直线思维

当前，中央强调要推进国家治理体系和治理能力现代化，城市交通治理需要多方面的共同努力，需要不同群体之间的相互妥协，需要既得利益群体对自身利益的适度和主动让渡，需要已经购买机动车的群体主动放弃一些不是十分必要的随时上路的权利，来换得还没有购买机动车群体自由购买机动车的权利，需要大家尽可能做到有车但不滥用车。城市是大家的，每个在城市中生活的人都应尽一份自己的责任。

机动车牌照作为一种公共资源，较容易被过度使用，为提升机动车牌照的使用效率和公平程度，地方政府特别是大城市有必要对机动车牌照使用进行有效治理。

能实现最大程度效率和公平的治理交通拥堵的政策，必然只能是限行政策优先，通过政策设计提高使用机动车的成本，引导人们合理使用机动车，减少对机动车不必要的使用，这样既能提高城市交通的效率，又能保证购买和使用机动车的公平权利，同时也能减少尾气排放减少雾霾天气。机动车限行政策的根本目的，在于使得生活在同一个城市的人们能共享便利城市交通的梦想，都有购买机动车的权利，都能在急需使用机动车的时候能够使用并畅行无阻。

具体来说，一方面，在放开购买机动车的基础上尝试征收机动车牌照使用费，这是对占有并使用公共资源的一种补偿，这样既能实现代际公平即已经拥有机动车群体和未拥有机动车群体之间的公平，谁使用谁付费无论是已经买车的还是尚未买车的，又能通过这一政策区分使用机动车群体对机动车需求的迫切程度回收部分机动车牌照，减少机动车数量；同时，大幅度提高主城区超市、商场等商业区域的停车费用，通过加大罚款严格治理违章乱停行为，并对特定区域征收拥堵费。

更重要的是，另一方面，地方政府要把车主使用机动车支付的成本投入到城市公共交通的建设和优化中去，着力提升公共交通的舒适度和效率，并通过补贴等方式降低人们的出行成本，都能在没有急事的情况下尽可能地选择公共交通出行。另外，地方政府也可以借鉴贵阳等城市经验，对在大城市郊区生活工作的居民可以颁发特殊号段，工作时间只能限制在郊区使用。

从限购走向限行，必然要求地方政府更加为民务实提升治理智慧和治理能力，走出“限”和“禁”的直线思维，确立系统治理和综合治理的全局思维，注重从源头治理着手切实解决百姓过上更好生活的合理需求。从更广阔的层面来说，城市交通拥堵和区域城市发展的不均衡相关，推进国家治理现代化要在区域发展均衡上进一步着力。