公务员分类管理入轨

■易丽丽

近期，公务员分类管理成为媒体热议的话题，冲淡“官本位”，改变晋升单一通道状况，打破晋升“天花板”、提高公务员专业化能力等种种期望寄托于公务员分类管理。公务员分类管理相关具体政策的制定由中组部和人社部负责，《行政执法类公务员管理暂行办法》和《专业技术类公务员管理暂行办法》（下称《暂行办法》）即将出台,这将成为我国公务员分类改革的重要指导文件。

新政“千呼万唤始出来”

公务员分类管理被媒体误认为是“新”政，事实上2005年颁布的《公务员法》最大的亮点之一就是公务员分类管理，其第十四条明确规定，“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别”，公务员分类管理法律层面早已明确，并在职务分类、录用考试内容、培训、工资制度等四个方面明确了分类管理的内容，此次即将出台的两个《暂行办法》是落实《公务员法》，让公务员分类管理“落地生根”，不再是“只听楼梯响，不见人下来”。《公务员法》颁布近10年，公务员分类管理终于启动入轨。

中国以人的资历为主要分类依据的品级管理制度始于秦汉，延续至今。随着政府公共事务的多元化与复杂化，我国政府对高级知识员工、专业人才、学者型官员的需求不断增加，传统粗放式的大一统的公务员管理越来越难以适应。

笔者在广东某区调研中了解到，政府一些专业程度高的职能部门需要建筑、水利、桥梁、规划等方面的人才，但专业人才难求，哪怕开出十多万元年薪仍吸引不来（企业薪水远超过）；就算招进来了，职称晋升公务员不能申报，所有人铆着劲想提高行政级别。

比如广东某区的公安局，公安信息化开发建设和推广应用；计算机犯罪的探查取证以及软件编译；DNA专业化验专业等都缺乏人才。再比如，财政局需要工程造价方面的人才审核政府基建项目，工程造价师在政府工作年薪8万左右，但是在建筑公司、房地产公司待遇高很多。因为在政府工作的造价师待遇太低，人才流失严重，该区10个造价师流失3个，空额难招。同样，很多从事一线执法职能的公务员，也是需要专业人才，特别是环境保护执法的专业人才特别缺失。该区177名专业人员，有行政职务的仅仅3人，其他的没有行政职务，普遍感觉自身价值无法体现。

单一晋升通道“官本位”生态形成了有专业能力的人才招不进来，招进来的专业能力不够，真正的专业人才留不住的逆向淘汰局面。实践中，无论是中央政府还是地方政府，对公务员进行分类管理，提高专业化水平，有效激励不同类别公务员，精细化公务员管理制度有不同程度的诉求。公务员分类管理入轨，千呼万唤始出来。

深圳：优势不独占，劣势不集中

2006年8月，深圳在公安系统实施了专业化改革试点，将警察划分为警官、警员、警务技术三个职组，分别建立相对独立的职务序列、薪酬体系和管理制度，从招录、任职定级、职务升降、转任交流等环节全面实施分类管理，取得了初步成效。2010年，深圳作为全国唯一公务员分类管理改革试点，全面启动公务员分类管理改革。深圳的基本做法是首先把大部分从事政策执行、一线执法、专业服务的公务员从综合管理类中划分出来，归为行政执法类、专业技术类。

一开始，采取提高待遇的办法，把普适性的好处给下去之后，最长半年，激励作用就消失了。为了解决长效激励的问题，深圳实行薪级工资制度，实现基层公务员的薪酬增长与其年功积累和工作业绩相结合。比如执法类，以前街道办事处的执法员，一个大队长三个副队长五个中队长共九顶“官帽子”，分别是副处级、正科级、副科级，其他的都是科员。改革前大家都抢这九顶“官帽子”以提高待遇和社会地位。如果轮不上一官半职，待遇一直不变。改革后，从高至低为一至七级“执法员”；执法员共分53个薪级，其中职级最低的见习执法员的入职薪级为一级，起薪为7000元，最高级别的一级执法员对应最高薪级为53级，对应标准为15720元。只要你努力，就可以不断上升，长效激励。深圳市已确定规划国土、环保、交通、文化、劳动监察、社保、地税、市场监管、药品监管、卫生监督、动物卫生监督、城市管理、监狱劳教等部门中整建制执法单位为行政执法类试点单位。

深圳将专业类公务员定位在高端，涉及公安局的刑侦技术处、气象部门的预警预报处、信息网络处等有关职位。考虑到专业技术类之间差距很大，互相之间很难比较，深圳甚至采取一事一议的办法，专业技术职位体系采取“成熟一个发展一个”与“需要一个设置一个”相结合。专业技术职务有层级，但是没有统一的职级。依据职位特点、任职资格、权责轻重，专业技术职务具体名称由高至低设主任、主管、助理等职务并划分若干职级，其职务晋升与专业技术条件挂钩，鼓励公务员提高专业技术水平，争做专家、行家。

深圳探索公务员分类管理努力做到“优势不独占，劣势不集中。”与此同时，结合职位分类扩大公务员聘任制适用范围，吸引高端专业人才服务政府，并制度性地解决能进不能出的问题。

至此，深圳基本建立了以综合管理、行政执法、专业技术三大职类为基础的公务员职位体系和分类管理制度体系，为行政执法类和专业技术类公务员建立了与行政级别脱钩的相对独立的职务序列，拓宽了职业发展空间，提高了公务员管理的科学化水平，搞活了用人机制，优化了人力资源配置。

上海：以事为中心，人和事相结合

2005年开始，上海在公安、司法、工商、税务等部门开展了行政执法类公务员、专业技术类公务员试点。上海以“事”为中心，根据职位的性质特点进行分类管理，通过对职位的职务、职权、职责的清晰界定，把人和事结合在职位这个基本单位上。上海市公务员局课题组报告指出，上海市公务员职位分类管理根据综合管理类、行政执法类、专业技术类等三类职位特点，按类别标准、能力标准和职业标准三个层次进行设计。上海市公务员综合管理类以宏观抽象行政行为为主要特点，主要分布在综合职能部门和业务职能部门及基层业务现场的办公综合部门。这类公务员职位分布广、数量最大，是公务员的主体。行政执法类公务员以“执行”为主要特征，只有对法律的执行权，依照法律、法规处于一线直接对具体的管理对象进行监管、处罚、强制和稽查。行政执法类主要分布在基层业务现场，主要集中在工商、税务、公安、质检、环保、药监、海关、知识产权局等政府机关执法部门中，分布集中。专业技术类，履行专业技术职责，职位具有明显行业特点和专业要求，为行政决策和行政执法提供技术支持和权威依据。这一类公务员“少而精”分布也分散且层次高，主要在公安局、国家安全局、商务委、知识产权局等单位。

上海将分类管理的重点放在基层，扭转“官本位”传统观念，鼓励通过“做事”而不是“做官”不断发展职业，以前是权力导向，现在是职位责任导向。值得一提的是，上海不同类别有不同的职业标准，包括资格等级标准、职位任职标准、考核评价标准，并在公务员管理的全流程体现分类的特点，如分类招考、分类培训、分类考核、分类晋升、分类交流、分类设计工资待遇等，总之整个公务员管理制度体系都与类别密切结合，制度设计精细化。通过分类管理制度，促进综合管理类提高能力，专业技术类技术精湛，行政执法类勤勉尽职。

“难以割舍行政级别”

深圳、上海迈出公务员分类入轨的步子，给其他省市贡献了经验。2012年江西南昌完成警员职务套改工作，为该省公务员分类管理进行先行探索。2013年，浙江省在公安机关刑事科学技术、技术侦察队伍试行专业技术职位任职制度，公安和监狱劳教机关执法勤务机构约5.65万名警员完成职务套改，执法勤务机构警员职务序列初步建立。2014年，山东省表示今年将深化公务员分类管理试点，建立专业技术类和行政执法类公务员管理制度，在县以下机关全面实行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。各个省（市）针对不同类别的公务员设计符合类别特点的职业发展道路，使各类别公务员分渠道发展，“条条大路通罗马”。

先行试点取得了成效，但仍存在一些问题，调研中了解到难以取得实质性的突破主要是分类试点仅仅限于个别点和条线的层次，缺乏进一步实施的基础条件，如与工资待遇事实挂钩。再比如职位分类比较粗、配套制度不够健全、日常管理尚需磨合等问题。实施分类招考中，在招考职位条件、笔试科目设置以及面试内容、方式等方面，仍未科学体现不同职位类别的不同要求。在培训方面，行政执法、专业技术类公务员未建立专门的系统的任职培训课程体系。分类考核中，适合行政执法类、专业技术类职位特点的考核指标体系和考核办法仍未建立。专业化、精细化程度远远不够。调研访谈中笔者问改革操刀者“分类管理遇到的最大困难是什么？”得到的答案是：“是环境，大家还是难以割舍行政级别，行政级别就代表社会地位。”但也有受访者表示，公务员分类改革和国企当初改革一样，观念转变与认同需要时间，但最终都能够被接受。

专业化与精细化管理

香港公务员的最大特点之一是专业主义。截至2013年3月，香港公务员编制为169560个职位，不到20万的香港公务员的职系数量多达400多个，高度精细。大的类别上分为一般职系和部门职系两大类，部门职系又分为纪律部队和专业职系，专业职系又细分为专业技术和专业执法。香港公务员400多类职系间相互独立，无论是否同一单位，职系与职系之间不能轮岗调动，但同一职系内部可以进行跨单位交流。香港公务员的待遇不仅与职级有关，也与职系有关，每个职系的最高职级对应的薪金均不相同。笔者曾经访谈过香港地政总署总土地测量师，测量师属于专业技术类的职系，香港政府很多部门都有测量师，地政总署是整个测量师职系的主管，负责政府中整个测量师队伍，招一个名单中多一个人，退休就少一个人，地政总署基于每一个测量师专业发展，考虑在这个职系中跨部门调配，而考核、薪酬在各个用人部门。获得测量师专业资格通过测量师协会考核，通过了就是正式委员，专业技术不能不达标，也不能违规，这些都是靠测量师协会行业自律。香港公务员不同类别都有畅通的晋升通道，人尽其才，人尽其用，比如工程师分初级工程师、工程师、高级工程师，进入首席工程师就是首长级的公务员。香港16万多名公务员，仅1500个首长级公务员。香港精细化的公务员分类管理造就了世界一流的公务员队伍。

美国公务员分类管理也很有特点，尤其值得一提的是，联邦政府在1990年前后单独设立了高级专业技术类公务员序列，并设计了一套专门的管理制度体系，制度框架涵盖高级专业技术类公务员的职位序列设计，及选、育、用、留等人力资源管理模块，让“专业权威”与“行政权威”拥有对等的决策权威。美国联邦政府通过专业人员的“智慧武装”和专业主义价值的追求，提高了政府决策的客观性与科学理性，提升了政府回应民众需求的能力。

我国公务员分类管理入轨，具有里程碑式的意义。总结试点地方的做法，学习境外经验，可以预见我国公务员专业化、精细化管理，不同类别公务员“人尽其才”的相关制度体系将落地生根，长效激励机制将最终建立。