国家治理体系的三个层级

“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题强调的，不是一个治理环节的优化，而是整个治理体系各层级的优化，它是国家治理上的革命性变革。

任何一国的治理体系，都具有其层级与结构的不同特点。中国是单一制国家，公共治理结构具有垂直性，国家治理体系存在宏观（高层）、中观（中层）、微观（基层）三个层级。它们共同构成了国家治理体系的整体。

宏观治理层级是国家制度法律等政治规则和国家战略、国家公共决策的策源地，具有国家战略决策的总体性和高覆盖性；中观治理层级是省、直辖市、自治区，是公共治理的地方化，是一种地方治理；微观治理层级是省、直辖市、自治区以下的基层结构，为国家治理体系之末端，即“草根政治”。三个治理层级的功能配比运行机制，形成了中国特色治理体系的结构体系。

从治理能力现代化视角看，宏观层级治理能力所涉及的主要问题，是思想旗帜、政治路线、治国方略、大政方针这些根本性问题，它要求从整体的、战略的界面确立和把握国家的政治价值、前行方向和发展进程。这一治理层级的基本任务是制定政治纲领、确定社会经济发展战略和重大社会公共政策。

治理体系的中观层级承上启下，在国家政治结构和治理体系中处于相当关键的位置。作为治理体系的地方结构，这一层级在中国行政序列中不仅是“中间”环节，更是“中坚”环节，它既有战略性的谋篇布局，更有战术性的营运操作，有所作为的空间很大。考量中观层级治理能力最主要体现在两方面：一是国家宏观战略在地方的贯彻率、实现率及其运行效率；二是政策规制和治理模式上的“创制能力”，亦即在公共治理的地方化方面，是否形成组织化的、富有地方特色的政治-行政“编码程序”。

正因为这样，要求这一治理层级更多从“战略-战术”、“规则-艺术”、“贯彻性-创制性”的互动结合上，把握恰到好处的平衡与比率。一个良好、健全的中间治理结构，必须清晰地厘清和解决好上述问题，形成凸现中国特色、地方特点的行政治理机制。

从经验看，处于变革社会中的中国，中观治理层级在两方面最易取得治理绩效和认可：一是国家治理的总体战略得到全面、及时的贯彻；二是在贯彻实施中形成一种再创造，注重地方治理的实践性、创新性，形成良性发展机制和各具特色的地方经验。反过来说，两种情况易使中观治理陷于低迷：一是地方“所为”与中央“所求”不处于同心圆；二是出现“治理失语”，只是简单的行政传递和行政模拟，缺乏地方公共治理和政策创制的产出能力。

而治理体系的微观层级，是国家治理的前沿和末梢，它是检验一个国家治理绩效高低的重要变量，基层治理水准甚至决定了整体治理体系的水准。由于微观治理层级处于公共治理第一线，面对的是大量具体繁杂问题，因此这一层级最易出现以“管”代“治”、“器”盛“道”弱，机械照搬多、行政理念少，且随意性、变动性频率高等问题。在中国当下治理命题中，基层治理尤需切实提升治理能力，建构制度化治理机制，形成审慎、平稳且一以贯之的行政风格，特别是提升“执经通权”、“奇正相生”的治政素养。

有一点是肯定的，那就是只有治理体系各层级实现法治化，凸现良好的现代化结构功能并各司其职、形成体系整体要素的高度整合协同，才能真正实现国家治理体系与治理能力的现代化。