绿色体育组织管理及制度保障——以珠三角绿道为例

谢冬兴

绿色体育组织管理及制度保障
——以珠三角绿道为例

谢冬兴

运用文献法与调查法，分析了珠三角绿道的规划建设、管理及运营体制现状；将绿道体育组织分为政府体育组织（公共机构）、企业体育组织（营利机构）、非营利体育组织（体育协会、草根体育组织等）三类，并阐述各类绿道体育组织的管理原理；分析绿道体育组织管理制度建设面临的绿道体育组织管理规章缺失、绿道体育过度市场化、绿道非营利体育组织管理薄弱等困境，提出：突出管理制度制定本土化、激励政策与评估机制建设两手抓以及运作法规保障等三点建议。

珠三角；绿道体育组织；政府；企业；草根组织；非营利组织

绿道是指沿着溪谷、河滨、风景道路等自然和人工走廊所建立的，可供骑车者和行人进入的线性开敞空间，它连接公园、名胜地、古迹以及聚居区，兼具休闲、环保、生态和教育等功能[1]。直观而言，绿道突破“块状”休憩地的想象空间，形成“线状”。更深层次的意义在于，绿道增加公民公平享用国家公共资源的机会。广东2010年全面开展绿道建设以来，珠三角绿道建设遵循“生态化、本土化、多样化、人性化”原则[2]，已形成由6条主线、4条连接线、22条支线、18处城际交界面积4 410km2绿化控制区构成的绿道网总体布局，仅1-6号区域绿道主线全长约2 372km，串联200多处森林公园、历史文化遗迹、自然保护区等发展节点，接连广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市群，服务人口数2565余万[3]。绿道拥有丰富的天然与人造体育资源。绿道体育作为一种有组织、有意识的绿道区域社会活动，是以肢体活动为基本手段，并实现休闲、健身、娱乐、宣扬低碳、传承文化以及一定的经济与政治功能[4]。珠三角绿道建设，又一次创造了一个“广东速度”。绿道规划与建设完成之后，便面临着运营、维护与可持续发展的问题。绿道体育作为绿道附属功能的重要组成部分，亟待解决绿道体育行为规划化、体育组织管理与体制建设以及制度化保障等问题。依据社会系统各部门竞争依存理论，政府、企业以及非营利组织之间存在动态的竞争合作关系[5]。因此，结合新的历史任务以及伴随着社会转型过程中公民社会意识的增强，探讨绿道政府体育组织、绿道企业体育组织、绿道非营利体育组织在未来绿道体育的发展，继续发挥政府引领作用，吸纳各种社会力量深度参与，同步进行体制、机制创新等实践探索，以期待充分发挥绿道的体育功能效益。

1 珠三角绿道体育组织管理

1.1 珠三角绿道的管理与运营体制现状

如图1所示，珠三角根据绿道建设属生态市政工程特点，在绿道建成运营管理方面采用属地管理与分级管理结合模式。属地管理可以由珠三角各市到区（县）再到镇（街道）一级。具体作用而言，省绿道办起到一般参与、协调，专项和联合资金支持作用；市绿道办起到参与、协调，资金支持与监督作用；区、县、镇街、村绿道机构起到重要参与、维护，筹集资金、协调与立法作用；企业等私营机构起到重要参与、运营维护，投资与项目开发作用；非营利组织（协会、基金会）起到重要参与、维护管理，筹集资金作用；社区和自愿者起到重要参与、日常维护，筹集资金作用[6]。珠三角绿道建是一项复杂的系统工程，其管理、运营应与生态、民生工程，旅游、水利、园林、交通、农林项目紧密联系与结合。

图1 珠三角绿道管理体制示意图

1.2 绿道体育组织的分类

随着体育在社会发展中的地位不断提升，其属性呈现综合性的社会现象。体育组织作为一种体育社会实体是在体育活动中为了实现共同目标而建构。从法律关系层面分析，体育组织可以分类为政府型、企业型、事业型以及社会团体型[7]。体育组织的构成要素一般包括组织成员、组织规章与制度、组织资源以及组织目标等。由于珠三角绿道的管理与运营处于起步的探索阶段，就连省、市、区各级的绿道办现处于临时机构状态，而且从珠三角绿道管理的体制可以发现，政府体育部门处于一个非常次要的地位，甚至没有列入绿道管理体系。因此，尝试将珠三角绿道体育组织分类为政府体育组织（公共机构）、企业体育组织（营利机构）、非营利体育组织（体育协会、民间体育组织、草根体育组织、临时体育组织等）三类，各类组织的构成与主要职能，如表1所示。

表1 珠三角绿道体育组织类型、构成及职能

1.3 绿道政府体育组织（公共机构）

绿道作为一种公共基础设施，其建设经费来源由各级政府财政全额核拨，因此在绿道建成后的运营与管理上，也决定了政府的主导地位。在绿道建设与管理中，涉及政府部门管理职能有：规划建设行政主管部门主管绿道控制区的界限；林业行政主管部门负责绿道控制区生态保护和修复；环保行政主管部门对绿道控制区生态环境进行监测；文物行政主管部门对绿道控制区内历史文物的保护、管理和利用；旅游行政主管部门负责绿道旅游管理与制度建设[8]。随着绿道的体育功能充分发挥，绿道体育公共服务职能的不可替代性，设立绿道体育管理专门机构将势在必行。绿道体育行政主观部门可以专设机构，也可以由各级体育局或文体行政部门兼顾，对绿道控制区内的体育组织（个人）行为、体育组织进行监管与考核。绿道体育（文体）行政主管部门的工作重点应是研究制定绿道体育行业政策和发展规划，依法加强绿道体育行业管理和提供服务上来，切实做好绿道的使用、维护与宣传工作，发挥绿道体育的综合效益。那么，对绿道政府体育组织的管理，可依据政府部门职能进行考核、评估。

1.4 绿道企业体育组织（营利机构）

绿道虽然是公益性基础工程，但若运营与维护完全依赖政府，则可能无法保证充足的财力。因此，对绿道驿站、游乐与休闲体育场所、自行车租赁等市场化程度较高的项目，进行适当的市场运作，有利于增强绿道体育运营的活力。在绿道体育功能实现的过程中，与之相关的旅游公司、个体、中介、公园管理机构等，营利性组织（体育）应运而生。其中，旅游公司经营模式在珠三角绿道区域比较受欢迎。以广州增城市为例，在绿道自行车租赁运营中，安达国际旅行社以承包形式，经营荔城街的自行车绿道，半年内就接待游客3.83万人次，使运营进入良性发展状态，不断提高绿道体育的经济效益[9]。为适应增城市自行车休闲健身绿道旅游业的发展，提高绿道旅游安全、服务和管理水平，做到以规范化、标准化和技能化服务广大游客，保障旅游团（者）和自行车绿道旅游经营者的合法权益，根据《广东省旅游管理条例》和《广州市旅游管理条例》，特制订增城绿道自行车休闲健身旅游服务管理指南。绿道旅游经营单位应与绿道产权单位签订经营协议并报送增城市旅游局备案。绿道旅游经营单位应主动接受增城市旅游局、增城市旅游协会的管理。

1.5 绿道非营利体育组织（民间社团、草根组织）

这里讲到的绿道体育非营利组织包括具有法人资格绿道体育社团和不具备法人资格（未注册）的绿道草根体育组织、绿道临时体育组织等。在体育公共服务视角下单项体育组织是带有服务性质和公益性质的体育公共服务机构，以服务目标多元化和均等化为发展趋势[10]。在珠三角绿道体育非营利单项组织中，以绿道自行车协会为例，其管理与运营可以借鉴英国柔道协会的成功经验。（1）可以设立一个省绿道自行车总会，对全省绿道自行车协会进行政策法规、规章制度与目标任务的管理；（2）在珠三角各市设立绿道自行车分会，寻找合作双赢伙伴；（3）取得省级甚至国家层面的支持，将协会自行车相关业务获得国内、省内高度认可，例如，教练员培训、赛事推介等；（4）协会资金来源于政府与市场运作（非营利性质）。

绿道草根体育组织是最值得关注的，因为政府体育组织、企业营利性质体育组织、以及注册合法体育社团，均具有比较完整的管理机制与制度体系，而草根体育组织在政策支持与法规保障方面都处于模糊状态，但是在绿道体育效益层面，草根体育组织又是参与人数最多，影响面积最大的。无论是城市绿道、社区绿道草根体育组织，还是农村绿道体育组织，都是由相关运动爱好者自愿组成，以自主管理形式呈现。绿道草根体育组织在法律框架内独立运作，以自治为主，但服从村委会、街道办事处的有关协调和指导[11]，不存在上下级的管理关系。对于具有非政府性、自主性、公益性、不稳定性以及自愿性等特征的绿道草根体育组织管理，重点是给予一定活动经费支持的基础上，加强监督评估。通过对其运作效果等评价来规范与引导，使其更好地服务于大众。

2 制度困境与制度建设

2.1 绿道体育组织管理制度困境

2.1.1 绿道体育组织管理规章的缺失，绿道政府体育组织职能模糊 《广东省绿道控制区划定与管制工作指引》是广东省首部绿道管理的政府规章。绿道制度建设在国内还在探索阶段。目前，国内还没有专门关于绿道建设和管理机制的法律、法规。珠三角绿道网建设在全国率先开展，为进一步规范绿道网的规划、建设、养护和运营管理工作，制定专门的绿道建设和管理的相关规定十分必要，也是绿道软件建设的重中之重。在珠三角绿道的规划与建设阶段，绿道的体育功能以及体育政府主管部门被弱化，这也导致现阶段绿道体育组织管理制度的薄弱，甚至缺失。在绿道建成后的运营阶段，绿道体育的经济效益、社会效益，以及在体育公共服务中的作用将越来越明显。因此，制定绿道体育组织的管理规章，确立绿道政府体育组织的职能地位与作用，也将势在必行。

2.1.2 过度市场化，过度强化绿道体育的经济功能 珠三角绿道建成后的市场运营已经初见成效，特别是绿道网在带动属地旅游、运动、餐饮、商贸等相关产业发展上，经济效益以及提高属地农民收入效果明显。以广州增城市绿道市场运营为例，仅“绿道大排档”这一项，每月就能吸引3万游客来体验“农家乐”，创造绿道维护、治安、卫生管理这类直接就业岗位1 000个，“农家乐”这类间接就业岗位3 000个；2009年，休闲旅游收人达5亿元，同比增长128 ％[12]。绿道是公益性基础设施，绿道建成后的运营要切实提高管理水平，以推动绿道网永续利用。在绿道管理尚处于探索阶段时，过度的市场商业运作，将会使得绿道营利组织盲目追求经济利益最大化，造成生态、环境压力，甚至违背绿道建设“生态、低碳”的初衷。

2.1.3 绿道非营利体育组织管理薄弱 珠三角绿道非营利体育组织管理困境主要表现在：（1）对绿道非营利体育组织的监督机制不健全。特别是以自愿组织、自主管理的草根组织、临时组织的监管，基本处于真空状态。（2）对绿道非营利体育组织保障机制缺失。现有的绿道管理规章制度，对绿道非营利体育组织的发展、运营效果等，缺乏明确化与具体化。（3）对绿道非营利体育组织管理体制存在不合理性，存在“两极化”现象。对注册的合法体育组织（例如，自行车协会等）过多沿用计划经济时代管理办法，实行“一政府”制，管的太严；而对于没有注册，未获得合法地位的草根组织，实行放任状态，甚至不管不问，任其“自生自灭”。

2.2 绿道体育组织管理制度化保障

2.2.1 属地管理，突出管理制度制定的本土化特色 珠三角绿道建设与运营，实行属地经营管理的大原则。因此，珠三角各市、区（县），甚至镇（村）级在制定绿道体育组织管理制度时，在不违背现有上一级规章的前提下，大可以根据本地区的实际，突出制度建设的本土化与实用性。以绿道营利体育组织为例，在《体育法》后，国家先后于1995年、1996年发布了《经营性武术组织管理规定》、《关于进一步加强体育经营活动管理的通知》，这些前期的法令制度对珠三角绿道营利体育组织的经营行为、专业技术标准制定、法律制度协调与统一等，提供重要参考。在不与上一级法规相冲突的前提下，各市尽可以创新绿道营利组织的运营模式、管理理论体系等等。

2.2.2 激励政策与评估机制建设，“两手抓，两手硬” 珠三角在绿道规划、建设、运营各个阶段应制定大量激励政策出台并实施。在绿道体育组织的管理方面：（1）将绿道体育运营效果作为政府体育组织的政绩考核内容；（2）对绿道营利组织中公共服务性较强的，实行税收减免等财政策略刺激，例如自行车租赁等；（3）对绿道非营利体育组织进行制度与资金上的激励。例如对合法组织给予更多的自主权，对草根组织给予更多资金支持等。建立评估机制是体育组织自律与它律十分有效的途径[13]。对珠三角绿道体育组织的管理与制度化保障中，制定科学的组织绩效评估标准，能够规范政府体育组织的行为，促进企业体育组织合法、理性经营，帮助非营利体育组织，特别是草根组织正确认识自我，及时修正自身的缺陷。

2.2.3 绿道体育组织运作的法规保障 提升珠三角绿道体育组织运作的法规保障，（1）可以约束政府体育组织行为，使其全身心投入到绿道体育公共事业上；（2）可逐步提升绿道营利性体育组织的法律地位，扩大绿道体育企业法人化的经营，使其在绿道体育事业发展过程发挥更大作用；（3）对于绿道非营利体育组织，从行政法规上看，合法与非法的标准就是“登记”[14]。特别是对于涉及范围最为广泛的绿道草根体育组织，都是没有依法登记，独立开展绿道体育活动，处于非法状态，但是从法律角度讲其组织行为并不构成犯罪。于是，便出现了大量的绿道草根体育组织未经依法登记，从事组织活动，却没有被追究、取缔的现象。所以，在制定绿道体育组织运作法规保障时，对这些草根组织是设立特殊区域，还是降低、简化登记的门槛和程序，值得思考。

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Study on Organization Management and System of Greenway Sports——A Case of Pearl River Delta Greenway

XIE Dong-xing

Using the method of documentary and investigation, this paper analyzed the planning and construction, management and operation system of the Pearl River Delta greenway; greenway sports organization is divided into government sports organization （Institutions）, enterprise sports organization （NPO）, non-profit sports organizations （sports associations, grassroots sports organizations） three, and expounded the management principle of all types of greenway sports organization; deletion, analyzed greenway sports organization and management system construction of the greenway sports organization and management regulations of the greenway, greenway sports excessive mercerization of non-profit sports organization and management is weak dilemma, put forward: outstanding management system develop localization, incentives and evaluation mechanism construction with both hands and operation regulations to protect.

Pearl River Delta; Greenway sports or generation; Government; Enterprise; grassroots organizations; Non-profit organization

1007―6891（2014）02―0012―04

G80-053

A

2013-09-18

2012年广东省体育局软科学项目（编号：YT12127）阶段成果；2011年广东省体育局软科学青年项目（编号：YT11103）。

广东培正学院体育部，广东 广州，510830。

P.E. Dept. of Guangdong Peizheng College, Guangdong Guangzhou, 510830, China.