美国国防合同管理体制及应用案例

宋晓东

(海军装备部，北京 100036）

美国国防合同管理体制及应用案例

宋晓东

(海军装备部，北京 100036）

主要研究分析美国国防合同管理体制，包括国防合同签订、执行、监管、审计等。美国海军国防合同管理的主要单位包括国防合同管理局、国防合同审计局、海上系统司令部02部(合同部）及军代局。由于舰船建造周期较长，所以在美国，由海上系统司令部的下属单位军代局负责舰艇的合同执行管理。其他装备由国防合同管理局负责。逐一解析以上各单位在国防合同管理中的职能，并结合美军“福特”级航母的真实情况，分析美国国防合同的管理体制和流程。

合同管理;国防合同;航母

0 引言

在美国国防装备采办体系中，项目和合同的管理分开，分别由项目执行办公室和合同管理机构负责。以航母为例，航母项目执行办公室 (PEO Carriers）行政上直接隶属于海军海上系统司令部，业务上受负责研发和采办的海军副部长直接领导［1］。

合同管理机构 (CAS）是合同管理相关机构的统称，在海军中，与合同管理相关的机构包括国防合同管理局、国防合同审计局、合同部及军代局 (SUPSHIP）。

1 美国海军海上系统司令部

1.1 海上系统司令部简介

美国海军海上系统司令部是海军五大司令部中规模最大的，2008财年预算高达248亿美元，占当年整个海军预算的1/4。海上系统司令部的责任是保证美国海军的舰艇及系统可以按时、按约定价格完成研发、交付和维护。海上系统司令部负责管理150个采办项目，及对外军事销售。

至2010年底，海上系统司令部有53 000名雇员 (军职、文职和合同工），在16个州有33个地区办事处，总部设在华盛顿。海上系统司令部有4家船厂、8个作战中心及4个军代局驻地。

1.2 项目执行办公室

海军海上系统司令部下的项目执行办公室共有5个，为航母项目执行办公室、舰艇项目执行办公室、潜艇项目执行办公室、近海和水雷战项目执行办公室和一体化作战系统项目执行办公室。

以航母项目执行办公室为例，该办公室行政上直接隶属于海军海上系统司令部，业务上受负责研发和采办的海军副部长直接领导。航母项目执行官是航母项目执行办公室的最高负责人，军衔为少将。航母项目执行办公室下设2个项目局;即当前航母项目局 (PMS 312）和未来航母项目局 (PMS 378），这2个局的负责人军衔为上校。

1.3 海上系统司令部02部 (合同部）

美国海军海上系统司令部02部负责合同的相关事宜［2］。如，参与采办策略和采办计划的制定;规定采办方式;合同的招标、谈判和授出;管理合同的执行。合同服务范围包括:舰艇、舰载武器和作战系统;设计和集成;维护和维修;现代化改造;技术、工业和后勤保障;工程、资金和项目管理等。

在02部中又分为多个分部，具体负责不同类型的合同，其分支机构如图1所示。

图1 海上系统司令部02部 (合同部）Fig.1 Navsea 02(Contract）

022分部负责舰艇研制合同，024分部负责舰艇维修合同，025分部负责水面系统合同，026分部负责水下系统合同。

02部有雇员1158人，包括军职和文职。在2009财年，02部共经手54 412单合同，总价290亿美元。其中，02部的总部经手5 947单，总价210亿美元，其余由各地的分支机构完成。

从2007年12月开始，02部成立了名为“02学校”的培训机构，其中的“新人训练营”每年会对02部的实习生和新雇员进行培训，参加培训的人还包括海上系统司令部法律部门和技术部门的员工。“新人训练营”的培训内容包括:财政法、采办概述、采办计划、采办需求、合同类型、成本/价格分析、谈判技巧等。“02学校”还开设很多和工作相关的培训课程，以便能使02部的工作人员和其他部门 (合同管理相关的）的工作人员合作更有效率，课程包括与国防合同审计局、国防合同管理局相关的内容，以及项目管理的相关内容。

1.4 军代局

军代局 (SUPSHIP）主要责任为舰艇合同的管理和执行［3］。SUPSHIP本意为船舶建造、改装和维修监管，因其与我国军代局职能相似，所以在本文中称其为军代局，更容易理解其职能和责任。常规组织结构如图2所示。

图2 军代局常规组织结构Fig.2 Supship construction

军代局在所有重要的造船企业有驻地军代表室，负责合同的具体执行，在军代局管辖地区外的一些小型造船企业可以由国防合同管理局负责。海军海上系统司令部在纽波特纽斯、巴斯、格罗顿和帕斯卡古拉的造船中心，均设有军代表室，工作人员分别为64人、45人、42人和63人。

军代表的责任为:准备和审查承包工程报告书，传递需求和技术条件，明确技术需求，准备独立评估，为承包商提供技术联络，监督承包商的合同执行。

在远离4个驻地的私人船厂，或工作量超过了当地工作人员承受能力 (包括合同、设计、检查、管理和协调）的船厂，就会派遣驻厂分队。驻厂分队的建立和取消都要由总代表向代表局管理层提交书面文件。驻厂分队一般由100或更少的专职人员组成，指派1名管理者。

在一些偏远、小型的区域可以临时设立现场办公室，设立现场办公室主要为提高组织的工作效率。现场办公室的人数一般不超过50人，设立时间不超过48个月。

4个主要驻地分别负责不同的舰艇:纽波特纽斯军代室负责新建航母、航母换料大修、 “企业”级/“尼米兹”级航母维修、潜艇设计与建造的相关工作;巴斯军代室负责“阿利·伯克”级驱逐舰、近海战斗舰、DDG 1000驱逐舰、T－AKE干货弹药船的相关工作，其中T－AKE干货弹药船由圣迭戈的驻厂分队负责;格罗顿军代室，负责“弗吉尼亚”级和其他指定潜艇的相关工作;海湾军代室(位于帕斯卡古拉）负责两栖船坞运输舰、 “宙斯盾”驱逐舰、DDG 1000、海岸警卫队深水工程、近海战斗舰、两栖攻击舰、辅船与小艇的相关工作。

图3 美国海军海上系统司令部结构Fig.3 Navseasyscom construction

图4 美国国防部合同管理和审计体系Fig.4 Contractmanagement and audit of DOD(USA）

2 美国国防部合同管理和审计体系

美国军方设立的合同管理和审计监督体系分为两大系统:一是负责研发和采办副部长领导下的合同签订和合同管理;一是审计副部长领导下的合同审计和合同支付。

2.1 国防合同审计局

美国的军事合同审计已有60多年历史，由国防合同审计局负责合同审计。国防合同审计局受国防部负责审计工作的副部长管理和指导，有7个大部门、超过300个办公室。到目前为止有雇员4 777名，其中4 332人为大学以上学历，有1 127人有注册会计师执照。

国防合同审计局为美国国防部进行所有合同的审计工作，为国防部所有有关采办和合同管理的部门提供合同及子承包商的账目和资金咨询工作，包括合同和子承包商的谈判、管理和清算。

国防合同审计局在合同授出前，对价格提案、远期价格、劳动力和间接制造成本摊配率进行授出前调查审计。在合同授出后，对费用支出、年度间接制造成本摊配率、承包商是否严格遵守协商协议、成本计算标准和说明进行审计，并提出应该清退的过高报价的合同款项。对合同商业系统进行账目管理、价值估计、电子数据处理、编制账单、物料管理的审计。还要进行谈判的辅助工作，如在审计后对合同信息进行实地调查和分析。

2010财年，国防合同审计局对已发生合同的340亿美元花费进行审计，对5 689单合同共计1 850亿美元的前期价格提案进行审查，共计节省29亿美元。

在舰艇合同中，国防合同审计局的首要工作是审价审计，次要工作是协助军代局进行合同管理。工作内容包括:审核未来合同草案的价格，协助军代局进行合同授出前检查，审核合同草案中价格的更改，审查劳动力和间接制造成本摊配率，辅助军代局对合同的采办系统进行审查，在军代局的协助下审查合同的评估系统，进行精确、完整的授出后审计，对提交用于谈判的合同的成本和定价进行审计，审查合同的超时问题，审查合同中原料的成本问题，促进原料的改进［4］。

2.2 国防合同管理局

美国装备相关的合同管理中，由国防部的国防合同管理局负责除陆军弹药、海军舰艇以外的合同。海军舰艇的合同由海上系统司令部下的军代局管理。

国防合同管理局是美国联邦政府机构，为国防部进行合同管理，由国防部负责研发和采办的副部长管理和指导。总部设在在弗吉尼亚，在承包商集中地区设有负责合同管理的地区办事处，在大型厂商设有驻厂代表办公室。

美国国防合同管理局负责统一管理三军和国防后勤局的所有合同的行政管理事务，包括合同事务的日常管理、质量保证、监督生产过程、掌握合同进展和处理支付事项、配合项目局开展工作等。下设业务评估与计划部、综合计划部、合同管理业务部等业务部门。从美国国防部官方网站获知，超过500万美元的合同需在国防部备案，但合同的签订由各军种自己完成。

美军采办合同管理是在负责研发和采办的副部长统一领导下由武器采办管理体系和国防合同管理体系相互配合，共同实施的。合同管理的政策问题，由军种采办执行官与合同管理局协商决定，次要问题由采办项目执行官会同合同管理局地区分布解决，具体项目的合同管理由项目主任与驻厂代表办公室或地区办事处协调处理。

美国为做好合同管理，合同管理部门与项目执行办公室始终保持密切合作关系，保证承包商如期履行合同条款。美国国防合同管理局的驻厂代表办公室或地区办事处每周甚至每天都和项目执行办公室保持联系。合同签订后，日常管理由驻厂办或地区办事处承担。对重要采办项目，项目执行办公室要在驻厂办或地区办事处委派项目执行协调官，作为项目执行官在合同管理现场的代表。为保持协作，项目执行官和驻厂办或地区办事处主任要签署备忘录或协议，规定合同管理部门的职责范围和工作要点。合同管理部门向项目执行办公室及时反映承包商的工程、质量、安全等情况，项目执行办公室通过地区合同管理部门与国防合同审计局保持联系，以审查承包商的定价是否公正［5］。

3 美国海军“福特”级航母合同签订过程

美国海军“福特”级航母合同签订程序见图5，过程如下:

1）航母项目执行办公室下的未来航母项目局组织撰写合同草案，由国防合同审计局进行合同审价，审价过程中，国防合同审计局和未来航母项目局将相互协调、沟通，必要的时候要求企业更改合同报价。

2）由海上系统司令部合同部与承包商签订合同。

3）合同签订后，由军代局对其进行管理，这一过程中，军代局与未来航母项目局密切联系，保证承包商按时、按质完成合同内容;同时，未来航母项目局通过军代局，与国防合同审计局保持联系，审查承包商定价是否合理。

图5 美国航母合同签订程序Fig.5 USA Aircraft carrier's contracting process

4）合同履行完毕后，由国防合同审计局对其进行后审计，由国防财务与会计局负责支付工作。

在“福特”级航母项目进行的过程中，国防合同审计局曾提出降低“福特”级航母建造成本的建议［6］。国防合同审计局通过分析工人花费在工作相关和工作无关事项上的时间，计算船厂工人的效率。在工作相关事项上付出的时间越多，越能节约成本。他们发现，船厂任命建造新航母的工人的工作效率低于建议值，也比其他船厂建造其他舰艇的工人工作效率低。通过增加工作相关事项的时间，可以减少CVN 78建造的总时间，并节省数千万美元［7］。

［1］NAVSEA.PEO carriers organization［Z］，2003.

［2］GRAHAM L A，SCOTT J.L and ALEXANDER D.W.Analysis of contract management processes at naval sea systems command(NAVSEA）［R］.USA，Naval Postgraduate School，2010.

［3］NAVSEA.SUPSHIP operation manual［Z］，2011.

［4］DCAA.DCAA contract auditmanual［Z］，2009.

［5］GAO.Opportunities to improve surveillance on department of defense service contracts［R］.USA，GAO，2005.

［6］GAO.Navy faces challenges constructing the aircraft carrier Gerald R.Ford within budget［R］.USA，GAO，2007.

［7］ROURKE R O.Navy Ford(CVN － 78）class aircraft carrier program:background and issues for congress［R］.USA，CRS，2012.

USA's defense contractmanagement and applications

SONG Xiao-dong
(Equipment Department of the Navy，Beijing 100036，China）

The purpose of this project is to analyze USA's defense contractmanagement process，for instance contracting process.In navy，the contract administration services(CAS）components are defense contractmanagement agency(DCMA），defense contract audit agency(DCAA），naval sea systems command's(NAVSEA）02 and supervisor of shipbuilding，conversion，and repair(SUPSHIP）.Due to the aircraft carrier's characteristics，the majority ship contract administration service is SUPSHIP.SUPSHIPs are assigned CAS responsibilities for all major shipbuilders.In some cases，a DCMA component rather than SUPSHIP is assigned CAS responsibilities for a shipbuilder.The text showed an overview of contract procurement，administration，and contract-related functions performed as a part of the SUPSHIP mission.The results will provide each CAS component’s responsibilities，how the US navy execute the contract management，and the fact effect in the aircraft carrier Ford's applications.

contractmanagement;defense contract;aircraft carrier

U661.43

A

1672－7649(2014）04－0151－05

10.3404/j.issn.1672－7649.2014.04.033

2013－10－29;

2014－01－20

宋晓东(1976－），男，硕士研究生，工程师，主要从事装备管理研究。