对我国基层央行存款准备金管理及政策效果的探讨——基于某市法人金融机构2011-2012年数据的调查研究

雷进愿

（中国人民银行天津分行，天津 300040）

对我国基层央行存款准备金管理及政策效果的探讨
——基于某市法人金融机构2011-2012年数据的调查研究

雷进愿

（中国人民银行天津分行，天津 300040）

一、前言

2011-2012年，我国央行连续9次调整法定存款准备金率（期间还调整了2次差别存款准备金率），法定存款准备金率从18.5%经6次上调到21.5%，后又经3次下调至20%（以工、农、中、建、交5大国有商业银行为例）。理论上，法定存款准备金率作为货币政策工具之一，其调整对银行等金融机构有剧烈的影响，但从文献和相关研究资料看，在此期间法定存款准备金率变动并未产生政策制定者预期的效果。

一般来说，存款准备金率调整对金融机构的影响主要是通过对货币政策传导渠道或货币政策中介目标的影响来实现的。从银行信贷供给看，在信息不对称的环境下，银行贷款和其他金融资产（如债券）是不能相互完全替代的，中央银行可以调整银行存款准备金规模，改变商业银行提供贷款的能力，使其贷款供给发生相应变化。另外，法定存款准备金率这一货币政策工具通过银行资金供需变化影响金融市场资金价格，进而强化了银行信贷供给的作用机理。关于存款准备金率的政策效果问题，国内外学者的研究结论不一，有学者研究认为银行贷款渠道传导机制确实存在且效果显著（Kashyap和Stein，1993），有学者研究认为法定存款准备金率调整对银行信贷供给的影响不大，存款准备金渠道传导效果较微弱（曹小艳，2012）。本文以2011-2012年某地法人金融机构的金融统计数据为基础，对存款准备金率调整的政策影响进行调查研究。

二、存款准备金率调整的政策效果分析

本文以某市17家法人金融机构为研究样本，包括1家中资全国性中小型银行，1家城市商业银行，2家农村商业银行，3家外资银行，6家村镇银行，3家金融租赁公司，1家财务公司，以2011-2012年金融统计月报和对金融机构的调研为基础，进行了存款准备金政策效果分析。

（一）存款准备金率调整对金融机构有一定的正向调控作用，但作用不明显

1.法定存款准备金率上调（或下调）对银行信贷扩张具有一定的抑制（促进）作用。

第一，2011-2012年，某市全金融机构总计月度贷款余额与17家法人金融机构的总计月度贷款余额均保持缓慢稳定增长态势（见图1）。法定存款准备金率的上调对抑制金融机构增发贷款有一定影响，虽然2012年法定存款准备金率进行了下调，但调整力度有限，同时，由于政策的时滞效应，整体上抑制了贷款的快速增长。

第二，2011-2012年，法定存款准备金率上调对该市中资全国性中小型银行、城市商业银行、2家农村商业银行、3家外资银行共7家银行的月新增贷款有显著影响；法定存款准备金率下调，法人银行贷款量增加（去除季节性影响）较快、较显著（见图2）。

2.存款准备金政策对不同金融机构影响大小不同。

对资金相对充裕、存贷比不到60%的金融机构（如城商行、村镇银行）来说，法定存款准备金率累计上调3%，影响甚微，对其影响主要表现在政策导向和预期上，另外通过对货币市场价格的作用，间接影响其融资成本或投资收益。对资金相对紧张、存贷比大于70%、正处于扩张和转型期的金融机构（如2家农商行）来说，法定存款准备金率上调，有明显的影响，使其整体资金面趋紧，促使其改变经营策略。

图1 金融机构贷款余额变化趋势

图1 金融机构贷款余额变化趋势

3.法定存款准备金率调整对市场流动性具有一定的调节作用。

2011-2012年，某市全金融机构月均存款余额17833.67亿元，法定存款准备金率每变动0.5%，能冻结或释放资金89.17亿元，累计上调3%，能冻结资金535.01亿元，下调1.5%，释放资金267.51亿元。某市17家法人金融机构月均存款余额3433.85亿元，法定存款准备金率每变动0.5%，能冻结或释放资金17.17亿元，累计上调3%，能冻结资金103.02亿元，下调1.5%，释放资金51.51亿元。

（二）存款准备金率的调整对金融机构流动性有较明显影响

法定存款准备金率变动对金融机构的流动性带来较大影响，特别是上调客观上要求金融机构具有更高的流动性管理能力。从调研结果看，某市法人金融机构能够主动应对存款准备金率调整给流动性风险管理带来的挑战，更加严格头寸管理，做好对整体市场流动性余缺及趋势分析、建立资金集中管理体制和集约化经营机制，根据法定存款准备金率变动调整中长期贷款占比。

其中，法定存款准备金率上调对以同业存款为最主要负债来源（2012年底同业存款占总负债的68.9%）的某外资银行的流动性管理带来较大影响。主要是，上调存款准备金率时，银行间市场流动性趋紧、融资成本不断高涨，许多中小银行停止对外融出资金，对其融资造成了比较大的困难与负担，加大了其流动性风险。

（三）存款准备金率的调整对金融机构经营效益有一定影响

2011-2012年，存款准备金率先后调整9次，主体基调是上调，后3次存款准备金率略有下调，但整体维持较高水平。总体上看，存款准备金率上调对金融机构经营效益产生了一定的负面影响。以法定存款准备金率上调0.5%，某市17家法人金融机构月冻结资金17.17亿元的机会成本理想化测算：存款准备金率上调，在一定程度上减少了资金运用所带来的收益，按照资金市场利率与的法定存款准备金利率（以1.62%计算）约300个基点利差测算，将影响年收益5151万元。

（四）存款准备金率的调整促使金融机构相应改变经营理念

法定存款准备金率上调能够直接收紧市场流动性和抑制金融机构信贷扩张，传导了货币紧缩的政策信号，还间接影响了资金市场的价格，提高了从货币市场融资的成本，也从宏观政策面上影响微观金融主体的经营理念和行为。从对某市法人金融机构调研的结果看，法定存款准备金率上调促进金融机构加强审慎经营管理，不断控制不良贷款，调整资产结构，加强流动性管理和安全管理。

三、基层央行存款准备金管理存在的不足及对政策效果的影响

（一）管理制度不健全是影响存款准备金政策效果的重要原因

1.存款准备金管理体制不顺，难以形成有效合力。

当前，基层人民银行货币信贷部门负责存款准备金的管理、监督和处罚工作，会计部门负责交存范围的会计科目审定，营业部门负责存款准备金会计核算和日常监测考核。这种部门之间的“各自为战”导致：其一，货币信贷部门收到金融机构按月向其报送存款准备金月报与存款准备金考核期不一致，不能及时、全面掌握金融机构存款准备金变动情况，监管被动、管理难以落到实处；其二，会计部门和营业部门只就金融机构报送的会计资料进行核定或核算，对相关会计资料的真实性、准确性审查审核流于形式；其三，存款准备金管理现场监督检查开展不彻底，政策执行效果难以保证。

2.旬末存款余额考核方法有欠缺。

依据地方法人金融机构旬末存款余额对法定存款准备金进行考核的方法存在如下不足：以时点数考核一旬的存款准备金缴存数不合理，旬末时点数难以反映地方法人金融机构资金运营真实状况，以此作为法定存款准备金考核调整依据，易出现存款准备金缴存基数的相对较大波动。

3.存款准备金账户将法定、超额存款准备金合二为一使用存在弊端。

这种账户管理导致存款准备金和清算资金的边界模糊，使得法人金融机构准备金账户“未按规定缴存”与“清算透支”两种行为难以区分，超额存款准备金变动频繁，日间时常发生透支而挤占、挪用法定存款准备金的现象，损害了法定存款准备金考核的严肃性。

4.存款准备金管理相关制度规定不完善。

第一，存款准备金交存款依据文件、会计科目核定依据文件分散，需进一步梳理规范。如：（1）《关于改革存款准备金制度的通知》将准备金账户和超额准备金账户合二为一，其后总行多次下发“调整部分金融机构缴存存款范围的通知”，对部分金融机构的缴存款范围进行个别调整，这些文件出台时间间隔长，每个文件都前后关联，每个新文件都有对前面文件的补充和修改；（2）核定金融机构存款准备金交存范围的文件主要有《关于改革存款准备金制度的通知》、《金融机构外汇存款准备金管理规定》、《中国人民银行办公厅关于授权核定外资银行存款准备金交存范围的通知》等，文件分散地规定了交存范围的界定与变动、不同性质金融机构存款准备金的核定主体等，文件出台时间跨度大，前后关联。以上情况在实际工作中，由于业务人员的变动,使在岗人员较难全面掌握制度规定，易产生核定失误风险、对缴存范围掌握不准确的问题，难以保证存款准备金核定、考核工作的准确性和连续性。

第二，部分制度内容更新不及时。如：《关于改革存款准备金制度的通知》规定：“……从2001年1月1日起，各金融机构法人每日应将汇总的全系统一般存款余额表和日计表，报送人民银行”，现金融机构按旬报送，此条款已不适用。

第三，现存制度规定不能满足经济金融发展的需要。如：随着商业银行的发展和创新业务的推出，许多新的类存款相继出现，比如理财产品和结构性存款等，这些产品有存款的性质，但又不同于传统的存款，是否应纳入交存范围，对此，还没有统一的制度规定。

5.存款准备金相关的处罚规定存在缺陷。

第一，存款准备金违规处罚规定不一致。《商业银行法》规定“商业银行未按中国人民银行规定的比例缴存存款准备金的，应处以20万元以上50万元以下的罚款”，而《关于加强存款准备金管理的通知》规定“对缴存存款准备金不足部分按照每日万分之六的比例处以罚款”，二者不一致。基层央行在日常操作中多执行万分之六的罚款规定，违背了法律效力大于部门规章制度的原则。

第二，处罚规定不具体。《关于改革存款准备金制度的通知》规定“中资商业银行未按照中国人民银行规定缴存存款准备金的，按照《中华人民共和国商业银行法》第七十七条的规定处罚；没能按照规定报送有关存款准备金材料的，按照《中华人民共和国商业银行法》第八十条的规定处罚；农村合作银行、城乡信用社比照中资商业银行执行。……”，其中“未（没有）按照规定”的具体内容过于笼统、不够明确具体。

第三，处罚金额区间跨度较大，不便实际操作。如《商业银行法》第八十条“商业银行不按照规定向中国人民银行报送有关文件、资料的，由中国人民银行责令改正，逾期不改正的，处十万元以上三十万元以下罚款”，规定区间跨度较大，自由裁量空间较大，不便操作。

6.实施差别准备金动态调整政策无正式制度依据。

目前，差别准备金动态调整的实施办法没有以正式文件的形式下发金融机构，货币信贷部门执行此政策时，无正式的文件依据，存在制度障碍，特别是在操作过程中按季以“口头通知”的形式通知金融机构差别准备金动态调整测算方法及参数取值的变动，损害了基层央行执行货币政策的严肃性；另外，金融机构对此政策的长期性存在疑虑，市场化手段形象也受到影响。

（二）执行存款准备金管理政策不严格导致政策效果下降

1.行政执法部门（基层央行，下同）贯彻执行存款准备金政策不严格导致政策效果下降。从调查结果看，存在实施政策不太严肃，如实施差别准备金动态调整时未报经总行同意、调整或核定金融机构准备金交存范围未报总行备案等问题，对政策的上下一致性产生不利影响，并影响上级对政策执行情况的及时监督。

2.行政执法部门开展存款准备金现场执法检查不够严谨。存在执法检查程序有缺陷，如对检查中所发现的问题未进行事实认定，检查记录不全等问题。货币政策执法检查是有效贯彻执行存款准备金货币政策的重要环节，是保证货币政策得到有效执行的重要手段。如果在此环节出现差错，必将影响存款准备金工具的政策效果。

3.未对金融机构不严格执行政策行为进行处罚。调查发现部分金融机构会计科目核算内容发生变化未及时向人民银行报备，基层央行未对此进行查处。存款准备金政策能否取得预期效果，关键是能否对微观经济主体之一的银行等金融机构产生影响，关键是能否产生“银行贷款渠道作用”，而对银行的会计科目核算内容及资产负债的监测是衡量货币政策的直观外在表象。因此，要想取得预期的货币政策效果，必须监督银行等金融机构全面、彻底执行货币政策。

四、基层央行加强存款准备金管理、提高政策效果的建议

（一）进一步理顺存款准备金管理机制

1.建立存款准备金管理部门定期沟通协调机制。

如成立基层央行存款准备金管理的内部机构，负责对全行履行存款准备金管理职能部门的统一管理；或建立联席会议制度等，对存款准备金管理中存在的问题及时进行分析、研究和解决。

2.增强合力，加强对法人金融机构执行存款准备金情况的监督检查工作。

加强核实金融机构缴存存款资金来源的真实性，核算科目的正确性，报表反映的全面性和缴存金额的合理性，促进金融机构认真执行存款准备金管理规定，提高货币政策工具的政策效果。

（二）及时修订和出台存款准备金管理的统一制度规定

建议对现有存款准备金管理制度进行梳理，统一规定存款准备金管理的总体原则、缴存范围、考核办法、处罚规定等，解决当前相关制度规定之间不协调、不配套，制度规定过于分散，基层人民银行在执行政策过程中难以准确把握等问题。

（三）改进存款准备金核算系统

1.将法定存款准备金与超额存款准备金账户分设。

2.按日余额考核法定存款准备金。按旬考核存款准备金是在会计核算手段落后，手工处理会计核算业务阶段所采取的考核措施。随着会计电算化、网络化水平的不断提高，会计核算手段已经实现了根本性跨越，在现行集中核算、联网核算的会计处理模式下，会计管理机构能够从会计核算系统中即时抽取各类会计统计数据，按日考核存款准备金完全可以实现。

3.增加中央银行会计集中核算系统日间控制功能，增加日间金融机构法定存款准备金缴存不足的警示提示功能，保证存款准备金管理的严肃性。

4.提高存款准备金会计资料报送的电子化水平。建议建立金融机构存款准备金会计资料报送系统，及时接收金融机构报来的报表，既方便金融机构报送，也利于基层央行考核。

（四）建立金融机构开办新业务和新产品相关资料报备制度

随着金融创新产品的不断涌现，地方法人金融机构的会计核算和科目设置出现不一，相关资金应归属哪个会计科目核算、是否缴存准备金等都需要进行了解掌握。因此，要求金融机构在会计科目代号、名称及核算内容变更前，要就科目性质及资金的核算归属向人民银行报备。

（五）进一步完善差别准备金动态调整管理

1.及时制定差别准备金动态调整的规范性、系统性制度规定，制定程序合法合规、操作性强的差别准备金动态调整操作规程。

2.实行政策实施对象的差别化管理。应根据金融机构的经营特点实行差别化管理，提高政策适用性。可增加差别准备金动态调整公式参数设定的针对性、层次性和灵活变动性。

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（责任编辑：安立环）

雷进愿，男，汉族，硕士，中国人民银行天津分行。