加快河南省出租汽车行业立法的思考

□王志强

加快河南省出租汽车行业立法的思考

□王志强

出租汽车行业；立法；道路运输管理；宏观调控；河南省

2014年3月，河南省十二届人大三次会议上有11位代表提议制定《河南省出租汽车管理条例》。4月，河南省道路运输管理局组织郑州、洛阳、新乡等7个省辖市召开立法调研座谈会，印发了省人大常委会财经委关于征求人大会议议案办理意见函。新乡市客运管理处高度重视，安排相关领导和人员参加，拜访了市百货大楼有限公司董事长、总经理王树安，通报了省局立法调研座谈会精神，并汇报了新乡市出租汽车管理情况。笔者参与了此项活动，现就加快河南省出租汽车行业立法提出一些看法和建议。

一、出租汽车行业立法的重要性和必要性

改革开放以来，河南省出租汽车行业发展较快，目前拥有出租汽车总量超6万辆，企业500多家，从业人员10万余人。作为现代城市交通运输体系的重要组成部分，出租汽车缓解了公交运力不足，为人民群众提供了便捷、快速和舒适的出行服务，在促进城乡社会经济发展、方便群众出行、扩大社会就业、提升城市综合服务能力等方面发挥着重要的作用。

现行《城市出租汽车管理办法》（以下简称办法），是公安部、原建设部1998年2月起实施的部门规章，办法出台对规范行业管理，引导出租汽车市场制度化、规范化和科学化发展起到了积极作用。河南省辖各市为了规范出租汽车管理，促进行业持续健康发展，加快了立法进程。如郑州市出台了《郑州市出租汽车管理条例》，其他市、县也先后出台了出租汽车管理规范性文件。

大部制改革以来，河南省城市客运体制已整合，出租汽车主管机关已明确，但地方管理机构名称、单位性质、执法主体、经费来源和渠道等不统一，管理队伍也尚未稳定。省辖市除郑州、洛阳等城市有立法权外，其他市都无立法权限，仍然使用已实施15年的《办法》，《办法》的条款规定和罚款标准早已不适应目前的现实情况。出租汽车行业发展中一些深层矛盾和问题较为突出，省辖各市、县不同程度出现越级上访、停运罢运、围堵党政机关等群体性事件，导致出租汽车行业不稳定因素日益加重。出租汽车经营权、交通事故和经济纠纷等民事诉讼案件时有发生，而地方法院判案无法可依，这些问题都需要迫切立法来解决。

随着河南省出租汽车数量日益增多，行业管理不适应新形势发展需要的矛盾和问题也逐渐暴露，成为制约河南省出租汽车行业发展的瓶颈。一是经营者、司机和政府主管部门等相关各方利益关系需要调整和规范。二是司机过劳驾驶、负担过重、收入偏低、职业病比较严重，部分司机没有参加社会保险。三是经营者、司机的准入和退出机制不健全，服务质量不高，服务水平难以满足经济社会发展的现实需求。四是非法运营“黑车”扰乱了客运市场秩序，损害了合法经营者的利益，危及到出租汽车行业的稳定。这些矛盾和问题，需要省级立法机关立法予以规范。

立法是加快推进河南省出租汽车行业可持续发展的必由之路。出租汽车立法的根本目的在于依靠法律权威，运用法律手段，保证出租汽车行业科学规范发展，依法实施有效的行业监管，实现综合交通运输发展目标，建设高度文明的、具有河南特色的现代交通运输体系，推动河南省经济社会协调发展。

出租汽车行业发展是一项系统工程，而出租汽车行业法规是整个出租汽车行业发展的基本依据。出租汽车是民众的一种出行交通工具，它涉及到城市管理的方方面面，具有较强的社会公益性、公众服务性、特殊经营性。

二、出租汽车行业立法的重要意义

法治是市场经济的规则，它规范市场行为，制约市场运营，调控市场方向、结构、规模和速度，保障市场健康有序的发展。尽快对出租汽车行业立法是出租车市场健康发展的有力保障。出租汽车行业立法意义主要体现在以下3个方面。

1.立法是出租汽车行业发展的必然要求

以法律规范的形式组织管理出租汽车，将从法律角度加强河南省出租汽车管理，使河南省出租汽车行业形成有章可循和有法可依的良好局面；能有效改变当前出租汽车行业中有些经营者和司机法律意识不强、法制观念淡薄及运营服务不规范的现状。

2.立法是出租汽车市场宏观调控的客观需要

立法对经营者、司机及车辆的准入和退出、发展规划、经营许可、经营权配置、转让、质押、抵押和收回、经营模式和期限、运营服务和保障、监督管理、信息化建设、法律责任等都将作出明文规定；根据当地经济社会发展需要，综合考虑市场供需状况和运营效率等因素，服务人民群众出行的个性化需求；从宏观上对行业发展方向、规模和速度实施有效控制，防止和克服发展的盲目性、被动性，加强了政府对市场的宏观调控。

3.立法是保障各方利益的迫切需求

市场经济是法治经济，市场主体和客体的行为需要通过立法来规范，各方利益关系需要提高立法来调整。政府和乘客的权益、经营者和司机的利益虽有不同的标准和要求，但从根本上说是一致的。立法正是通过法律手段来保障和维护政府、乘客、经营者和司机的利益，从而在根本上兼顾各方的利益。

三、出租汽车行业立法关注的主要问题

通过多年出租汽车管理实践，笔者认为当前存在几个具体问题需要在立法机关在立法过程中予以考虑。

1.出租汽车司机准入门槛低，没有退出机制，不便于管理

立法中应对司机制定无责投诉率规定，单人或单车考核期内无责投诉超过一定次数的应参加违章培训；出现拒载、议价、绕道或不按规定使用计价器及性质恶劣、社会负面影响较大的问题，应吊销其从业资格证。目前，计价器还没有统一的管理制度，现行规章只规定要使用相关部门鉴定合格的计价器，立法应当对计价器的安装、使用和维护等制定统一标准。对于从业人员越级上访的，应当追究当事人责任。

2.出租汽车企业没有履行管理服务责任

出租汽车企业对所属从业人员监管不力，但现行部门规章没有企业退出机制。应将企业的责、权、利在条例中予以明确，鼓励出租汽车企业向规模化、集约化、公司化经营发展。企业弱、小、散是许多城市面临的主要问题，应制定企业准入标准，对管理人员、办公场所、停车场地、管理制度、驾驶员及运营车辆数量等予以明确。

3.跨区域经营没有明确的界定和处罚条款

出租汽车道路运输证应体现经营区域。非法运营“摩的”和残疾人车辆扰乱了客运市场秩序，存在执法难、查处难、取证难和处罚难的问题。条例中应明确界定，对跨区域经营、非法营运设定处罚条款和标准。运营车辆应强制购买城市客运承运人责任保险。

四、出租汽车行业立法的几点建议

第一，在立法过程中，应充分考虑当前河南省出租汽车行业管理的现实状况，关注社会反响大的难点问题，化解发展矛盾，破解发展难题和瓶颈，做好顶层设计，理清工作思路。第二，借鉴和吸收已经立法的其他兄弟省市的成功经验，认真开展调查研究，广泛征求行业内外的意见建议，实现科学立法、民主立法、开门立法。第三，收集国务院及其部门和地方政府已经出台的出租汽车行业管理政策法规及相关条例。第四，成立由各方代表参加的出租汽车行业立法咨询机构，制定立法工作实施方案。第五，立法过程中，

运营服务规范中好的标准要采纳到条例中。

《河南省出租汽车管理条例》的制定并颁布实施必将进一步明确出租汽车管理责任，理清经营者、司机和政府主管部门的关系；按照以人为本、科学发展、公平公开透明的原则，科学重构出租汽车行业利益分配新格局，切实保障乘客、经营者和司机的合法权益；优化出租汽车市场经营环境，提升服务质量，促进出租汽车行业健康稳定发展，为加快中原经济区建设提供交通运输服务支持。

（作者单位：河南省新乡市城市客运管理处）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.12.008鉴于此，笔者认为非常有必要制定《河南省出租汽车管理条例》，并尽快付诸实施。