关于尽快颁布我国海洋基本法必要性的探讨

徐祥民,赵 川

(中国海洋大学 法政学院,山东 青岛 266100)

以往已经有不少专家、学者及官员提出制定我国《海洋基本法》的建议和人代会议案,但由于时机不成熟或其他条件的限制,这些建议、议案等都被束之高阁。基于对中国海洋发展战略问题的长期研究,基于对社会主义法制建设进程的长期参与和跟踪,基于对当今国际关系,尤其是国际海洋关系以及国际海洋关系中的中国利益、地位和需求的了解和探索,我们仍认为需要再度大声疾呼:尽快建立我国的海洋基本法。2012年6月21日,越南国会悍然违反《南海各方行为宣言》的约定,颁布了侵犯我国海洋主权的《越南海洋法》,宣布对其所占岛屿及其附近海域的法律上的拥有。越南此举发生之后,制定我国《海洋基本法》的需要变得更加急迫了。

一、制定海洋基本法是我国海洋事业发展的需要

自实行改革开放政策以来,我国海洋事业得到迅速发展,已经成为我国国民经济和社会发展的重要方面军,对国家总体战略目标的实现发挥了重要的作用。第十一届全国人民代表大会第四次会议第一次把“推进海洋经济发展”列入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《规划纲要》),设专章,即第十四章对“海洋事业”做出规定。这是对海洋事业在以往的国民经济和社会发展中所做出的贡献的肯定,同时,更重要的,也是对海洋事业的发展提出了更高的要求。在“坚持陆海统筹,制定和实施海洋发展战略,提高海洋开发、控制、综合管理能力”的总要求之下,《规划纲要》对“优化海洋产业结构”、“加强海洋综合管理”提出一系列具体的要求。

海洋事业在国民经济和社会发展中的重要性进一步凸显了海洋和海洋事业的特殊性,而这种特殊性要求我们用特殊的或者专门的法律来对待。

对海洋的自然特性,科学界尤其是海洋科学界早已掌握,普通民众,尤其是以海为生的人们也有不少了解。海洋事业也有其特殊性,我们也可以概括出这类事业的大致特点。比如,我们可以说海洋事业是在海洋上,或以海洋为依托创立的事业,这种在海洋上(当然包括海面上、海洋里和海洋底)创立的事业必须符合海洋的特点,顺应海洋自身运动的规律等。然而,受海洋自身特点、规律约束的具有特殊性的海洋事业对法律制度建设有哪些要求,人类的立法如何适应海洋事业的特点呢?这个问题不像海洋具有哪些特点之类的问题那样容易作答,这是因为它只能产生在海洋的自然特点,海洋对人类需求的供给能力和人类就海洋的使用“管理”等形成的国际关系、社会关系等多维度的交汇点上,而不是产生于对其中一个维度的认识。为了回答这个问题,让我们按照海洋事业的需要看一下海洋的特点:

第一,海洋的整体性。海洋国土和陆地国土的最大不同在于它是一个整体,而这个整体是不可分的。这与陆地国土是不同的。我们可以把中国大陆划分为山东、河南、江苏等省份,也可以把山西、河北、天津等省市再集中起来称为华北,以与湖北、湖南、河南等地所构成的华中地区相区分,还可以在张家的一亩三分地与李家的地之间树上篱笆、挖出壕沟,而海洋是不可以做如此划分的。我们习惯上所称的渤海、黄海、东海、南海虽都具有某些地理特征,但我们所能发现的所有特征都无法掩盖它们作为海洋的整体中的一部分的特性。我们在管理上也把我国管辖海域分为北海、东海和南海三个区块,与这三个区块相对应设立了三个分局分别进行管理,但这种划分的主要意义在于方便海洋管理,主要是对一些海洋开发和利用活动的管理,而不是真的把海洋分成了三个部分。依据《海域使用管理法》,企业、个人可以取得对某特定海域的使用权。这片海域可以用经纬度测量,或以某陆地标志、海岛标志作为测量的依据,但是,该海域却不像陆地上张家或李家的一亩三分地那样可以树桩、挖沟,与其他人家的土地“划清界限”。

第二,海洋的流动性。海洋的整体性和海水的流动性是密切联系在一起的。海水的流动把海洋连接为一个流动的无法分割的整体,它是海洋的整体性这种自然特性的另一种表现形式。除此之外,海洋的流动性还赋予海洋影响人类的海洋开发和利用活动,甚至利用形式的另外的特性。首先,流动的海洋为渔业资源等海洋生物资源提供不受行政区划、海域使用权证书规定界限等的限制的生存空间;其次,流动的海洋为船舶等运载工具提供四通八达的航行载体;再次,流动的海洋使利用海洋的人们不得不“同甘共苦”——同享“渔”利,同受污染之害。日本福岛核泄露事件中排入太平洋的受核辐射的水不是总停留在日本沿岸,而是循着大洋环流的“既定”路线流向加拿大沿岸、美国沿岸、太平洋的其他区域,甚至流向印度洋、大西洋等。流动意味着扩散、传播,意味着分布上的趋向均衡。这样的海洋使得所有的海洋利用者既不能“独善其身”,也不能“独往独来”。

第三,海洋的跨界性。这是海洋的整体性和流动性这些自然属性在与社会相“结合”时产生的一大特性。海洋是一个整体,海水在整体的海洋里流动,而利用海洋的人们却分为不同的国家、民族或企业、个人。这就形成了海洋的跨界性。海洋的跨界性自然会把海水的流动性所可能携带的信息、物质、能量作跨界的输运,把分割占有海洋的不同国家、地区、海域使用权人等“牵扯”到一起。这种牵扯提出的是对“独善其身”和“独往独来”的禁止。在国际社会,相关国家对海洋的开发和利用必须相互“关照”;在一国之内,相关地区、海域使用者对海洋的开发和利用必须考虑其他地区、其他海洋使用者等的利益。

第四,海洋的公共性。海洋占地球表面的71%,是地球上最大的地理单元。尽管在以往的历史上形成了不同国家对海洋的分割占有,《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)的实施引发的海上“圈地运动”把大面积的海域转变成了有关国家的“海洋国土”,但海洋的绝大部分面积依然是全人类共同的财富。《海洋法公约》关于“公海自由”的规定明确了公海作为人类共同继承财产的地位。

不仅公海可以为全人类“自由”使用,而且那些依据《海洋法公约》划归主权国家管辖的海域也肩负着提供“公共”服务的任务。后一种情况也是海洋的公共性的表现形式之一。比如,领海内的“无害通过”、“穿过专属经济区的航道”的“过境通行”等,都让主权国家管辖下的领海、专属经济区承担了对世界各国提供“公共服务”的任务。这不是现行国际海洋法对有关国家强加的义务,而是具有服务人类能力的海洋本身的自然属性所决定的。

我们的海洋事业就是要在这样的海洋里展开的事业。这份事业无法用“关起门来搞建设”的办法,用在一国之内“八仙过海各显神通”的办法来实现,也不适合用把水产、环保、能源、矿产等“分而治之”的办法来实现。这项事业需要有与之相应的法,需要有符合这项事业发展需要的法。这个法只能是海洋基本法,而不能是处理某个方面的海洋事务的单行法,比如《海域使用管理法》,也不是简单汇拢在一起的一系列海洋单行法,比如《海域法》加《海洋环境保护法》等其他涉海法律。

二、制定海洋基本法是维护我国海洋权益的需要

不仅我们的海洋事业要在具有“跨界”特点的海洋上实施,而且这个具有跨界特点的海洋还给我们出了若干需要花费气力去解答的“国际争端”难题。这种难题主要是指民族国家间要在本来无界的海洋上划定国界引起的矛盾。我国与菲律宾之间就黄岩岛的主权归属发生的对峙即属于这类难题。越南长期侵占我国南海岛屿,开发我岛屿及附近海域资源,无疑也是这一类的难题。越南又以《越南海洋法》的形式把我西沙群岛、南沙群岛等“包含”在其“‘主权’和‘管辖权’范围内”*《全国人大外事委员会就越南国会通过<越南海洋法>致越南国会的函》,《人民日报》2012年6月23日第三版。,使中越之间的难题愈加难解。这类问题不解决,显然会给国家的海洋事业带来不利的影响。

海洋维权,尤其南海维权固然是重要的,但海洋邻国之间并非只有单一的疆界争夺关系。我国海洋法的使命也不是画一个可以把我国与其他国家分割开的圈。如果说我国的《专属经济区和大陆架法》等还不足以把我国与周边国家“划清界限”,给我国固有的海洋权利和利益,我国依据《海洋法公约》应当享有的权利等以明确的界定,那么,我们还没有与海岸相邻或相向的国家就如何避免“独善其身”和“独往独来”而制定法律。我国的海洋事业显然不只是需要把我们封闭起来搞建设,虽然明确权利界限有减少纠纷的作用。海洋的跨界性与海洋法的国际性决定了我们对海洋的开发利用需要良好的国际合作。不管是资源的合理开发和养护,还是海洋污染的防治、特殊海洋生态系统的保存和保护、海洋航道等人类公共资源的使用和管理等等,都需要建立稳定的规则,在不能形成国际条约、公约的条件下,都需要主权国家用稳定的法律表明国家的态度,为国内的海洋管理、开发、利用提供稳定的行为遵循。不管是为了完成这个任务,还是要明确界定我国的海洋权益,补《专属经济区和大陆架法》等的不足,都需要制定国家的海洋基本法。

三、制定海洋基本法是国家参与国际公共海洋事务处理的需要

我们常常说中国是一个大国,是一个负责任的大国,但在海洋事务的处理上,我们却一直缺乏作为负责任的大国的自信。这充分表现在对公共的海洋的管理,对公共的海洋事务的管理上的裹足不前。实际上,公共的海洋和公共的海洋事务是所有大国都应该有所作为的一个领域,也是中国作为一个大国可以大有作为的领域。

由《海洋法公约》确定的公海,同国家管辖空域之外的太空空间一样,是人类共同继承的财产,是各国人民共同生活于其中的家园,对这份财产的使用、管理,对这个家园的经营、维护,是人类共同的责任,从而是世界各国,尤其是各大国的责任。对以公海为平台或以具有整体性的海洋为平台的各种公共海洋事务的管理,对有关秩序的建立与维护,是世界各国,尤其是各大国的责任。所以,我们说对公共的海洋和公共的海洋事务的管理,各国都应该有所作为,各大国应发挥更重要的作用。从这个意义上说,不管是为了履行大国的责任,还是要使国际海洋秩序的形成和发展对我国有利,中国都应该在对公共的海洋和公共的海洋事务管理上有所作为。

我国是一个大国,在过去,在国家发展处于低潮的时期就曾成功地与第三世界国家结成伙伴,对《海洋法公约》的制定和生效发挥了积极的作用。我国实行改革开放政策以来,随着综合国力的不断提升,在国际舞台上的影响力正不断提高。在这样的历史条件下,中国在公共海洋事务的管理上完全可以有所作为。

国际秩序,包括国际海洋秩序,不是自然形成的,也不是某个超国家主体强加于国际社会的,而是国际社会的主体——主权国家和其他国际关系主体在求同存异的基础上共同建立的。在国际秩序建设的舞台上,国家既可以制定足以对国际社会产生影响的法律,也可以通过实施其他国家行为影响国际公约的形成和 优化。我们对“超级大国”在国际关系领域实施强权政治,左右国际秩序的建立和改变等一直持批评的态度。这是正当的,也是必须的。但是,对霸权主义的批评不能代替对国际秩序建立和优化的参与,也不影响用自己的积极作为对国际秩序的形成和发展主动施加影响。

我国有《领海及毗连区法》(1992年通过)等法律,也有制定渤海管理法的动议。*周珂:《关于制定渤海环境保护单行法必要性的思考》,《昆明理工大学学报》2007年第3期;张海文、刘岩等:《渤海区域环境管理立法研究》,北京:海洋出版社,2009年;徐祥民等:《渤海管理法的体制问题研究》,北京:人民出版社,2011年。这些法律和这些动议所涉及的法律,大体说来都属于两类,一类是处理国内事务的法律,比如动议建立的渤海管理法、已经颁布实施的《海域使用管理法》;另一类是在国际社会寻求自保的法律,如《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》等。后一类法律有时也可以对国际海洋秩序的形成和优化发挥型塑、引领等作用,但是我国的这一类法律显然不具有型塑、引领的作用,因为上述法律文件总体上来说都只是将《海洋法公约》“落实”为本国法,是遵循之作,而非创新之作。除了上述两类海洋法律法规之外,我国没有就如何利用具有“公共性”的海洋制定自己的法律,像《加拿大海洋法》、《日本海洋基本法》那样的法律,没有颁布足以对公共的海洋和更大范围的公共的海洋事务构成实质性影响的国家立法。如果我们想弥补这一不足,想对国际海洋秩序的改善发挥我国的影响作用,就应该制定自己的海洋基本法。

四、制定海洋基本法是完善我国社会主义法律体系的需要

吴邦国同志在第十一届全国人民代表大会第三次会议上所作的常委会工作报告宣布:“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。“国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面”都已“实现有法可依”。“涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,各法律部门中基本的、主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备,法律体系内部总体做到科学和谐统一”。吴邦国同志的郑重宣告肯定了我国法制建设所取得的巨大成就。同时,我们也注意到,“完善中国特色社会主义法律体系也是一项长期的历史任务”。

我国是一个陆海兼备的国家,国人还常常骄傲地说我国是一个海洋大国,有一万八千公里的海岸线和依法可以主张的约300万平方公里的海洋国土,但面对这样大面积的海洋国土、漫长的海岸线,在我国的发展急需向海洋要资源、要空间的历史条件下,我国的社会主义法律体系中却不存在一个海洋法部门,海洋法在这个体系中还没有取得“合法席位”。这无疑是我国已经形成的社会主义法律体系所存在的一大缺陷,是法律体系不能满足事业发展需要的缺陷。

我国有海洋法律,或者称涉海法律,但没有形成海洋法律部门,这主要是因为现有涉海的法律法规都不能成为海洋法律部门的旗帜,不像《中华人民共和国民法通则》是民法部门的旗帜,《中华人民共和国刑法》是刑法部门的旗帜那样,它们都被行政法、经济法、环境法部门甚至民法部门“收编”了。

为了使我国社会主义法律体系能得到进一步的完善,我国应该尽快制定《海洋基本法》,以便给已经存在的海洋法律法规树起“旗帜”,促进我国社会主义法律体系中的海洋法律部门的早日形成和不断完善。

五、制定海洋基本法是完善我国海洋法律体系的需要

我国已经制定了不少海洋法律,包括不少直接以海洋命名的法律和虽不以海洋命名但却以海洋事务为主要规范对象的法律,比如《海洋环境保护法》、《渔业法》、《海域使用管理法》、《海上交通安全法》、《海岛保护法》,前述《专属经济区和大陆架法》、《领海和毗连区法》等等。这些法律之间也存在一定的分工。然而,我们却不能说我国已经形成了一个完整的海洋法律体系。上述这些法各自“分而治之”,它们都没有“统”而治之的功能。除了从一般法律原理和我国政治运行的一般规律上来看,我们可以说《中华人民共和国宪法》对这些法律具有统帅作用之外,在我国现有整个社会主义法律体系中找不到任何一部法律可以担当它们共同的统帅。在我国法律体系上没有这些法律法规的统帅,这些法律法规不是按照既定的体系设计而先后出台,而是出于不同政府部门的加工,由不同部门以不同理由报送国家立法机关,在不同的主客观条件下通过的。它们无法形成一个有机的法律体系。如果说我们已经制定了若干海洋法律法规,这些法律法规或许可能就是理想的海洋法律体系的骨干立法,那么,仅仅是为了使它们早日形成一个有机的整体,我国也需要制定《海洋基本法》。*加强法律部门建设的另外一个更有效的办法是制定法典。比如民法典的形成是民法部门已经达到十分完善的程度的标志,颁布刑法典可以使刑法部门更加完善。为了海洋法部门的形成和完善,国家自然也可以选择编制海洋法典的路径。然而,这一路径很难走通。相比之下,制定海洋基本法,即颁布用以统帅海洋单行法的基本法,从而实现海洋法部门的形成,要便捷得多。

我国有若干海洋法律法规,但没有形成海洋法律体系,若干海洋法律法规和一个海洋法律体系,这两者之间最大的区别在于体系的完整性和部分之间的协调性,而这完整性和协调性在很大程度上取决于所有规范、制度的指导思想的一致性。当我们说要建立一个海洋法律体系时,这个海洋法律体系是指在统一的经略海洋的思想、海洋事业总体战略安排等的指导下制定的,适用于各海洋事务领域的法律规范体系。这样的法律体系至少需要三个要件:第一,同一的适用领域,即适用的海洋事务领域。这个要件是说,在这个体系中的法律是服务于海洋事务这个特定领域的;第二,统一的服从海洋事务需要的法制建设方针。所谓经略海洋的思想就是指国家如何对待海洋的思想,包括开发、利用和保护的思想、国际海洋合作的思想、维护海洋权益的思想、对待国际海洋事务的原则和主张等等。在统一思想的指导下制定法律,统一地对内采取诸如扶持、激励、保护、管理、控制、禁止等态度或措施,对外采取积极或不合作、参与或拒绝参与、合作或拒绝合作的态度,争取引领国际海洋秩序和国际海洋法的发展或者等待承受在其他国家掌控下或影响下形成的国际海洋秩序和国际海洋法。第三,按照调整海洋事务的需要形成若干规范群,或者叫“亚规范体系”。这些规范群或“亚规范体系”应按照统一的指导思想的要求连接成一个有机的体系。

怎样才能形成这样的一个法律体系呢?怎样避免被立法机关赋予法律效力的海洋法律文件不再只是若干海洋法律文件中的一个文件,而是一个海洋法律体系的有机组成部分呢?制定海洋基本法是最好的办法,因为只有海洋基本法才能回答海洋事务领域的界限、适用于整个海洋事务领域的指导思想是什么,怎样才能让海洋法规不再只是“涉海”,而是一个统一的整体中的一个有机组成单元等问题。

制定海洋基本法,在海洋基本法的“统帅”下建立调整海洋事务的法律规范群或“亚规范体系”,这是以往的法制建设所反复证明了的有效办法。各国法律中的民法部门、刑法部门等都以其基本法典的总则部分为“统帅”形成其完整的民法部门、刑法部门。晚近发生的环境法部门则更适合以环境基本法或环境政策法为核心构成一个新的法律部门,尽管这个法律部门一直到今天还不是很成熟。制定海洋基本法就是要给已经颁布的和将要制定的海洋法律法规设计一个“统帅”,为众多已经存在的和将要制定的海洋法律法规树立一个“核心”。以往正是由于没有这个“统帅”和“核心”,所以我们看到的只能是一批“群龙无首”的海洋法律法规,或者是分别系属于其他法律部门的若干涉海的法律法规。