合法性塑造：转型时代改革的政治使命

□ 郑吉峰

在韦伯看来，合法性（Legitimacy）是促使一些人服从某种命令的动机，任何群体服从统治者命令的可能性主要依据他们对统治秩序的合法性是否信仰。［1］（P9）李普塞特认为合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力、合法性的危机是变革的危机。［2］P（47）对于中国而言，西方学者认为中国共产党人的崛起和最终胜利很大程度上要归结于1930年代和1940年代的历史机遇。［3］（P467）然而历史机遇只是一方面，从近代以来中国社会发展的整个实际来看，中国共产党的执政地位是人民的选择、历史的选择，人民与历史的选择是中国共产党执政地位的合法性来源。然而，过去和现在先进不代表永远先进、以前与现在选择不等于永远选择，因此中国共产党的执政亦面临一个不断获取与塑造合法性的问题。

当代中国社会被认为正处于大转型时期，转型的目的是实现现代化。现代化始于西方，并在很大程度上被认为是西方化。然而现代化并不等于西方化，中国的现代化有着自己的理路，即中国特色社会主义道路。在以改革推动转型实现现代化的大背景下，中国共产党作为执政党领导改革、推动转型、实现现代化，既要避免西方化，又要实现有效变革，合法性是实现转型时代改革的关键。中国共产党要在转型时代改革的过程中不断累积自身的政治合法性，其基本逻辑是通过改革获取政治合法性，以有效的政治合法性确保执政党执政地位，以执政地位的保持来建设执政党，基于此形成一个执政党通过改革获取政治合法性确保长期执政的循环系统。

一、改革在转型时代的逻辑定位

（一）从现代化说起

“现代化”是一个含义相对含混的概念。黑格尔、斯宾格勒、吉登斯等都对“现代化”及与之相关的“现代”、“现代性”有过论述。黑格尔在《历史哲学》中首先对现代化进行了阐释，斯宾格勒的《西方的没落》被认为是西方现代性的失败。吉登斯认为现代性就是产生于西方的日益具有全球影响的行为和模式。总体而言，西方对现代性的认知，或者说将现代化定义为西方化是一个随其经济与社会发展变迁而变迁的过程。在“一战”后的阴影与“二战”前的冲突笼罩下，西方社会对于自身的悲观、对于西方国家没落的担忧成为一种广具影响的社会思潮。“二战”后，特别是进入20世纪50、60年代，西方社会进入了相对稳定的发展繁荣期，战后纷纷独立的殖民地、半殖民地国家亦面临发展转型的急迫任务。现代化被以西方化来解读，通过西方化实现现代化成为一种广泛而普遍的路径选择。然而，以西方化来实现现代化并未带来稳定与持久的繁荣，各国政局不稳、武器泛滥、部分地区居民生活得不到最基本的保障。相反，20世纪60年代始，日本、“亚洲四小龙”、以“金砖国家”为代表的新兴经济体相继崛起。现实对比带来了理论上的反思，多元现代化逐渐成为人们思考的方向和共识。

（二）改革与时代转型

转型时代被认为是社会的某个发展阶段通过体制、制度等方面的革命、改革，实现社会走向更高层级、建立现代国家的过程。在理性选择的视角下，革命与改革相比较而言，以改革实行转型的成本更低、效应更好、速度更快、渠道更便捷、更具可操作性，改革是实现时代转型的有效的和必然的选择。从现实的角度来看，通过改革实现转型成功与不成功均有可能。不同时期、不同性质的国家的转型与改革具有一定共性：改革的推动者是执政党;从国家与社会的角度讲，改革的目的是建立现代国家和理顺国家与社会的关系;从执政党的角度看，改革的目的是实现长期执政;从所处时期看，均为国家经济社会发展的转型期。在此对苏共、中共、墨西哥革命制度党与新加坡人民行动党在其执政时期，为推动社会转型确保长期执政所进行的改革进行比较，探寻改革背后的深层次逻辑。

表1 四个政党改革的比较

从苏共、中共、墨革命制度党与新人民行动党改革的比较看，四个政党均为体制外政党、通过结束社会混乱与赢得国家独立来获取支持、执掌国家政权，执政时间均在70年左右。面对全球化给国家主权、社会经济发展、政党执政带来的挑战，四个政党都不约而同地选择了以上世纪80年代为中心的改革。由于改革路径的差异及执政党自身原因，改革结果迥异。对比可知，在转型的十字街头，成功的改革需要具备几点：第一、坚强团结统一的执政党的领导是确保改革成功的前提和基础。第二、合理的改革路径是实现改革成功的关键。合理的路径是先经济后政治，以经济的发展赢取民众对改革的认同，以民众的支持构筑推动改革的社会基础与支撑力量。中共和人民行动党的改革就很好地体现了以上两点。第三、合理利用外部条件。外部压力是使苏共与革命制度党丧失执政的重要原因。外部环境会使改革具有极大的不确定性，成功的改革既要化解外部压力也要利用外部机遇。

（三）百年历史下的中国选择

马克思认为工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象。［4］（P100）现代化是历史的潮流，人类社会于“二战”后形成了现代化的第三次浪潮。［5］（PP87－92）中国自 1840 年被强拉入全球化与西方化的进程以来，其现代化道路充满曲折。西方列强的侵略扩张、国内政局的动荡混乱、现代化道路选择的失误、自身主体发展的内部机遇与世界现代化创造的外部机遇的贻误与错过，使得中国至今落后于早发现代化国家。在百年来的六次政治选择中，［6］（PP55－90）被称为邓小平新政的改革开放实现了中国历史上自1840年以来的第一次转型与改革的成功，他认为坚持改革开放是决定中国命运的关键一招。［7］（P368）然而邓小平时代被认为是试图去弥补失去的时间，［8］（P479）哈贝马斯认为中国的现代转型到今天仍然是一个“未完成的方案”，［9］（PP16－18）中国仍然处于转型期。自 1978 年以来近30年的“时空压缩”带来双重效应，中国在较短时间内完成了发达国家较长时期的历史任务，发达国家较长时间内出现并解决的矛盾在中国社会转型期集中凸显。面对以改革实行转型的各类问题，中国必须走自己的现代化道路，坚持中国共产党的领导，秉承渐进理性的思路。（1）中国被强拉入现代化进

程，其现代化源起之时便是以西方为参照系的，但以西方为参照系的改革与现代化均未能把中国引向独立、富强、民主、文明之路。马克思讲理论联系实际、一切从实际出发与具体问题具体分析，这同样适用于现代化。中国的现代化有着在传统与现实双重变奏下的中国自己的逻辑，中国的现代化是有中国特色的社会主义现代化，中国特色社会主义道路是中国现代化的现实与未来之路。（2）身处正在实现现代化之中的当今世界，谁组织政治，谁就能掌握未来。［10］（P371）在转型时代，改革是一种时代浪潮，谁掌握了改革，谁就抓住了社会发展变化中的主动权和话语权。改革是一个中央与地方、国家与社会有机互动的过程，具有整体性、系统性、协调性，需要以改革的主体力量实现顶层设计。中国共产党是中国政治建设和发展的中轴结构，在后发现代化国家中，政党建设现代国家是必然的路径，政党主导国家建设是必然的选择。［11］（PP20、36）中国的改革需要中共领导、组织、整合社会力量予以推动，中国的改革离不开中国共产党。（3）不改革有可能导致更加激进的革命，激进的改革会导致倒退。激进主义充满了政治浪漫色彩，左与右的激进都给20世纪的中国带来难以下咽的苦果。渐进的改革在降低改革风险的同时，更容易获得社会大众的心理认同。中国的改革应该是超越左右激进主义的渐进理性式的改革，渐进并不等于消极，渐进是“静悄悄的革命”，理性并非懦弱，而是一种柔软的智慧。

二、塑造合法性：现代改革的关键

（一）合法性的魅力与祛魅

韦伯认为：统治（权威），在具体的情况下，可能建立在服从的极为不同的功能之上：从模糊的习以为常，直至纯粹的合理性的考虑;任何一种真正的统治关系都包含着一种特定的最低限度的服从愿望，即从服从中获取（外在的和内在的）利益。［12］（P238）在韦伯看来，合法性是一种信仰，这种信仰是对于特定统治的服从。马克·思古德认为：合法性与治权有关。合法性就是对治权的认可。［13］（PP11－18）一般认为，合法性是对统治权力的认同，是实现政治稳定与有效统治的基础。理论上，合法性回答了“政治秩序何以持久的问题”、也提供了如何实现长期执政的现实理路——塑造政治合法性。

政治合法性的概念的建构基本上是以西方为中心，在全球化的背景下，以西方为中心的政治合法性存在诸如“以西方政治的特殊性冒充全球普遍性、以手段代替目的、以形式掩盖内容”［14］（PP144－147）等问题，易建构起西方合法性论述为中心的新的话语霸权，具有沦为对外干涉的工具的嫌疑与倾向。为了避免西方中心论与工具化的倾向，政治合法性也存在一个祛魅的过程。合法性的祛魅是指合法性世俗化的过程，即由以统治阶级为中心的合法性考察转变为以普罗大众为核心的合法性考察;由从理想、信仰中获取政治合法性转变为通过满足社会经济发展的需求、创造美好的社会生活获得;由以静态的视角看待合法性转变为将合法性看做一个动态的、不断形塑的过程;由简单的以西方化为手段获取合法性转变为更多地结合本民族、本地区的情况，以渐进改革的方式获取合法性。

（二）改革与合法性的逻辑关系

哈贝马斯将晚期资本主义社会存在的危机归结为合法性困境，［15］（P79）李普塞特则认为合法性的危机是变革的危机。［2］（P47）合法性与改革有着内在的逻辑关系，即合法性的流失要求改革，改革的目的在于塑造新的合法性，其基本内容是：合法性流失要求改革;有效的改革的目的是塑造有效的合法性。改革与合法性的逻辑关系下的主线是执政党建设（图1）。

图1 执政党、改革与合法性的关系

1．合法性流失要求改革。合法性不是永恒不变，也存在合法性的流失问题。合法性的流失表现为五个方面：在价值规范层面表现为价值整合能力的下降;在经济绩效层面表现为经济发展的颓势;在制度法则方面表现为社会参与机制的不健全与社会分配领域的不公;在意识形态方面表现为主流政治意识形态的弱化;在个人魅力方面则表现为领袖的祛魅化与世俗化。合法性的流失造成合法性危机，何谓合法性危机呢?哈贝马斯认为“合法性危机是一种直接的认同危机。”政治合法性意味着民众对政治系统统治的支持与认同，所以，政治合法性的建构事关政治统治的成败，是维系政治系统稳定和发展的基础和前提。［16］（PP112－118）合法性的流失所造成的合法性危机影响政治稳定，危及执政党的执政地位，改革也就成为迫不得已的选择。

2．改革的目的是塑造有效的合法性。表1通过四国政党的比较显示，先经济后政治的改革取得成功，而先政治后经济的改革则难以成功。从政治合法性角度看，经济的发展为执政党提供了绩效合法性的支持，以经济发展的有效性积累政治系统的合法性，以政治系统的合法性推动改革深入发展。改革不以合法性塑造为目的，必将导致合法性的流失，合法性的流失导致改革的失败。对此，中国的历史早已有了深刻的阐释，清王朝统治者权威合法性的急剧流失被认为是清末新政改革失败的重要原因。［6］（P63）同时，社会的改革需要有一个坚强的领导核心，政党是国家与社会现代化的产物，政党来源于社会、发源于群众。从理论角度看，政党与社会的关系以及改革的现实逻辑决定了改革必须由现代政党领导。从实践的角度看，执政党对于社会的敏感度不够，具有改革的惰性，但是从长期执政的角度看，其又不得不主动推动社会发展的改革。对于执政党而言，其最终定位都是实现长期执政，长期执政的基础是坚强的政治合法性。

（三）合法性于中国共产党

斯塔维斯认为20世纪80年代中国政治改革的重要原因就是需要重塑中国的政治体系被破坏了的合法性。［17］（P22）自改革开放以来，中国共产党重点从意识形态、政策的连续性、经济发展上不断建构着属于自身的政治合法性。（1）思想领域的拨乱反正，开展“真理标准问题的大讨论”，重新确立实践是检验真理唯一标准的马克思主义真理观，使意识形态摆脱了教条僵化，重新获得旺盛生机与活力。（2）邓小平对毛泽东领袖地位的维护，在改革之初维持与毛泽东时期所行政策的某种连续性，其重要原因是从毛泽东时期的先例中大量地汲取指导原则和合法性，［18］（P254）他领导改革开放取得伟大历史性成就的重要原因之一就是接过了由毛泽东统一起来的能够有效运转的全国性的政党和政府。［19］（P642）（3）邓小平提出解放和发展生产力、“三个有利于”的标准、社会主义也有市场、科学技术是第一生产力，从理论上解放了思想、从实践上激发了社会与个体的活力与创造力，获得了中国经济的高速发展。

走过邓小平时代，中国共产党提出了“三个代表”、科学发展观、和谐社会、“中国梦”的思想，系列思想观点的不断提出是马克思中国化与不断与时俱进的深刻表现，是在意识形态领域的改革发展，为社会的整合不断供给着新的价值理念。同时，提升经济绩效是后发现代化国家建构政治合法性的普遍路径之一。自20世纪末至今，中国的经济一直保持着高速增长，2005年到2010年中国GDP的年均增速达到约11%，2010年GDP总量排名世界第2位。中国经济的不断发展为中国共产党的执政不断供给着绩效合法性。然而，经济发展具有极大的变动性，从理论上和现实上均不可能持之以恒地保持高速增长。经济的发展促进公民权利意识的觉醒。经济的快速发展过程中两极差距的扩大、人们对于社会生活的预期增加，刺激政治动员与政治参与的要求。［20］（P1）

在复兴年代，全球化的发展、权力精英的腐败、意识形态的弱化、领袖权威的世俗化、部分体制机制的不健全、社会核心价值的缺失、经济发展导致的两极分化使得中国共产党执政的政治合法性与权威不断面临各种问题。面对改革转型、发展复兴的艰巨任务以及社会利益分化、执政合法性流失的复杂局面，中国共产党在以深化改革推动社会转型中的重要政治使命是塑造政治合法性。

三、合法性塑造的现实行动路径

基于合法性在现代国家建设、社会转型、改革与政党执政中的作用，西方社会探讨了合法性的基础问题。韦伯将政治合法性的基础归纳为传统型、法理型、魅力型。［21］（PP56－60）伊斯顿则认为合法性的来源有三个：意识形态，结构，个人品质。［22］（PP317－318）目前，学术界对于政治合法性的基础的认识可以归纳为：价值规范、制度法则、经济绩效、意识形态、个人魅力五个方面①参见燕继荣．论政治合法性的意义和实现途径［J］．学海，2004（4）;张威．“德福一致”：政治合法性的道德基础［J］．深圳大学学报（人社版），2010（4）;田新文．民生政治的合法性论析［J］．武汉大学学报（人社版），2012（3）;李彦冰．政治合法性、意识形态与国家形象传播［J］．现代传播，2012（2）等;。对于增强合法性的对策或途径则主要包括：政治、经济、社会、民生等②参见邱实，赵晖．论当代中国政治合法性的巩固与增强［J］．学术论坛，2013（2）;田新文．民生政治的合法性论析［J］．武汉大学学报（人社版），2012（3）;屈万红．转型期政治合法性流失对政治稳定的影响［J］．云南行政学院学报，2011（1）．。林尚立教授则指出中国政治发展的路径是在有效性中累积合法性③参见林尚立．在有效性中累积合法性：中国政治发展的路径选择［J］．复旦学报（社科版），2009（2）．。理念创新，制度创新与政策创新是中国特色社会主义的生命力所在。在以改革实行转型的过程中，中国共产党政治合法性塑造的具体行动路径主要包括理论、制度和政策三个向度。

（一）理念

按照葛兰西的文化领导权思想，思想上和道德上的领导地位只能来自于被领导者自愿和自觉的认可和赞同，只能“以理服人”，而不能“以力服人”。［23］（PP151－154）理念决定人的思想取向和行为选择，在现代社会理念是一种领导权。理念只有内化为人们思维与行动的自觉才能更好地发挥作用，理念的深入人心依赖于理论的不断创新和社会价值的有效整合。

1．理论创新

理论为统治秩序提供一种合法性辩护，理论准备的不足导致革命的挫折与失败。［24］（PP5－13）理论具有强大的生命力，政党的执政理念是合法性的重要基础，执政党的理论唤起民众对政治秩序的合法性信仰。马克思主义是一个开放的科学体系，与时俱进是马克思主义最重要的理论品质，理论创新是实现马克思主义与时俱进的重要方式。理论创新是中国共产党的基本经验和优良作风，中国共产党90多年的历史，是一个不断结合中国社会的基本实践推动马克思主义中国化的历史，是一个持续推动马克思主义的基本理论同中国特色社会主义的基本实践相结合的历史。推动理论创新，首先，人民是历史的创造者，是历史创新的主体。理论创新的取得要密切联系群众，尊重人民群众的首创精神。善于将人民群众的好的经验做法进行归纳总结、提炼锻造和理论升华。面对群众生活中的问题，要从变化的时代出发，寻求对新的时代诉求的新解答。其次是要从基本社会实践中寻求理论创新的动力和源泉、汲取智慧和养分。马克思主义者认为人类的生产活动是最基本的实践活动，是决定其他一切活动的东西，人的认识主要依赖于物质的生产活动。［25］（P282）马克思主义基本理论具有深刻的实践性，马克思主义基本的理论创立之初就离不开马克思对于西欧资本主义社会的分析。

2．价值整合

合法性塑造的目的是建设现代国家，现代国家本质上是一个价值共同体。在社会转型期，市场经济的发展导致社会利益分散化、价值主体多元化、阶层取向复杂化。塑造囊括政治价值、经济价值、文化价值，具有中国气派、精神、力量的中国价值，建构具有中国特色社会主义价值性的价值共同体，是转型时期中国社会发展的需要，是社会进步的体现。有效价值整合的基础是内源性价值开发，核心是基本性价值创新，保障是外源价值引进。

第一，开发内源价值。任何一个国家的历史对于它的未来都有着潜移默化的影响，背叛历史、割裂传统，就意味着自我毁灭。中国现代社会转型的根本基础是中国的传统核心文化，［26］（P431）中国社会转型期的价值整合必须强调历史文化的重要作用。中国受儒家传统文化熏陶数千年，儒家价值观是中国的本土价值。塑造儒家传统思想的良好品质，以合乎现代社会发展要求的基本儒家思想伦理作为现代国民的价值选择，建构价值整合的内源性基础。第二，创新基本性价值。马克思主义基本价值是中国社会价值的核心组成部分，以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，是中国社会的主旋律，是社会主体的价值取向。在发展的现代社会，变动的社会塑造价值的变动。以发展的眼光看待马克思主义基本价值，以创新的视野创新社会主体的基本价值，构造社会价值整合的基本性价值。第三，引进外源性价值。全球化时代，各类价值不断交流、碰撞和融合，共同推动人类社会现代化的发展。邓小平提出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。”［7］（P273）中国社会的价值整合的过程中，交流、沟通、吸收、借鉴对于实现价值塑造，推动中国社会转型发展，融入世界潮流以及在国际社会发出自己的声音都是有益的价值补充。

（二）制度

制度的进步是推动现代人类社会发展的重要力量，既体现为在制度建构基础上的制度供给，也体现为原有制度功能的开发、整合。在传统型权威逐渐丧失的社会转型期，制度是建构法理型权威的重要手段。全球化与中国社会供给了推动中国发展的制度空间，以制度的建构、开发、整合塑造合法性是区别于传统以意识形态、经济绩效塑造合法性的第三条道路。

1．制度建构

制度建构就是在制度变迁的过程中创立新制度，制度建构的目标是增强社会主义制度的优越性。首先，制度建构确保政治制度有效。政治制度是政治社会稳定的基础，政治革命被认为是政治制度的激烈变革，政治制度的危机只会带来政治革命。社会在发展，制度也存在与时俱进的变迁。新的制度的建构是有效制度变迁的基础，确保了政治制度的有效。其次，制度建构提供政治参与的制度化渠道。政治参与是经济社会高度发展的产物、公民制约政府的重要手段、维护政治稳定的必要条件。有序的政治参与是政治合法性巩固和提升的重要基础，以制度建构与制度化水平的提高确保公众有序与有效的政治参与，以有序有效的政治参与建立顺畅的政治沟通和政治对话机制，构建与提升政治认同，塑造政治合法性。最后，制度的建构推动政治体系结构与功能的完善。在认同与肯定现有的基本政治制度的前提下，以建构新制度的方式吸纳现代政治文明建设的积极成果，完善现有的基本政治制度、推动制度的与时俱进，实现政治体系结构与功能的完善。

2．制度开发

制度开发的实质是将合法性塑造纳入到现代国家建设的轨道，其途径是开发制度的内在功能，其目的是提高制度的效能。人民代表大会制度与政治协商制度为具有中国风格、中国气派的政治制度。从理论上讲，人民代表大会作为人民主权的具体表现形式，它与其他政府机构之间存在着权力的委托与代理关系。［11］（P120）从现实上讲，人大是最高国家权力机关，是实现党的意志上升为国家意志的制度化平台。人大制度的合法性塑造的功能开发，体现为发挥人大的权力机关的作用，保障人大的决策作用、监督功能。政协的政治协商与参政议政是就国家的大政方针政策发表意见看法，民主监督是对政府进行监督，其目的是最大范围地推动利益表达、凝集社会共识。以团结和民主作为两大主题的政治协商为中国民主政治的发展提供了独具中国特色的民主空间，供给了现代国家建设的政治资源。在现阶段的条件下和短期内，应开发政治协商制度中的民主空间和政治资源，深入开展对口协商、界别协商、提案办理协商，推动中国特色社会主义民主政治建设，更好地收集民意、集中民智、凝练共识，以实现合法性塑造。

3．制度整合

制度整合是中国共产党在现代国家建设中的战略使命，合法性塑造中的制度整合是执政党建设的重要内容。合法性塑造中的制度整合的政治逻辑是以制度整合创造制度效能，以有效的制度建设推动政党现代化与现代国家成长。同时，整合必须着眼于整个国家与社会，着重于系统建设，落脚于具体的实施运行，侧重于增强制度的权威性。制度整合必须与整体的经济、社会发展高度契合才能带来制度有效。制度整合的目的是途经社会的制度体制将社会协调统一为一个整体，其实质是将合法性塑造纳入政治民主化的进程中来，以有效的合法性塑造的制度整合推动政治民主化，以政治民主化引领合法性塑造的制度整合，保障整合的权威性、有效性，实现整合成功。人民性是中国特色社会主义民主的根本属性，人民民主是我党必须始终高扬的光辉旗帜，是合法性塑造下的制度整合的基本理路。以人民民主进行制度整合是由中国国情与民主属性综合决定的，是政党、国家与社会三者复合作用的结果。

（三）政策

政策是占统治地位的社会阶级在一定的历史时期内为完成一定任务而制定的方针、准则或行动纲领。政策是理念的体系、制度的载体。在变动、转型、改革的背景下，实现合法性塑造过程中的动态平衡，处理好改革与稳定的关系，依赖于具体的政策制定和执行。

1．政策制定

政策制定是执政党的重要职能，是执政党政治输出的重要手段，是理念的输出、制度的施展。基于合法性塑造的政策制定，以政策制定的科学性、人民性、民主性和可行性为基础和保障。首先，确保政策制定的科学性。政策制定的科学性，以价值的体现、制度的彰显、目标的实现为准绳。健全政策制定前的调研与咨询、制定中的协商与监督、制定后的跟踪与问责，增强政策制定的层次性、连续性和发展性。其次，增强政策制定的人民性。政策的制定要体现对人民利益的维护、坚持、发展，体现为民服务的宗旨。在政策制定中坚持和贯彻以人为本，能够更好地解决政策分配不公的问题，化解社会矛盾，调节社会多元利益。再次，政策制定的民主性。民主性从根本上说是要扩大政策制定过程中的公众参与，促进公众利益表达，考虑公众意愿。最后，政策制定的可行性。政策的制定以一定的社会经济发展环境为基础，以解决经济社会发展过程中的问题为导向。可行性是政策制定的前提条件，具体的政策只有与具体的社会经济发展环境相适应，才能解决具体的问题。

2．政策执行

良好的政策关键在于执行，如若政策只是钉在墙上、挂在嘴上、留在纸上，而不深入到心坎上、落实到行动上，所产生的效果是适得其反，更得不到民众的理解、支持与认同。政策执行是一项复杂的社会实践活动，受多因素的影响，主要包括：政策执行的环境、主体（执行人员）、客体（执行对象）。当前我国政策执行中存在的问题，从政策执行环境的角度看，主要是政策执行的资源不足，导致具体政策执行中的可行性缺乏。从政策执行的主体的角度看，主要包括：执行中的表面化、机械化、替换化、选择化、附加化、曲解化、对策化。从政策执行的客体角度看，主要是政策的宣讲解释不到位、群众不了解甚至是误解，给政策的执行造成本可以避免的压力。当然，政策执行的环境是客观的，政策执行的对象是客观的，由此，政策执行的有效性主要依靠政策执行的主体即执行人员来保障。首先，完善政策执行的管理体制。推动行政体制改革，明确各执行部门的权责利，实现政策执行过程中的良好的沟通、协调与整合，形成合力。完善政策执行的监督评价机制，将社会组织、新闻媒体、普通群众纳入评价主体中来，建立科学量化的政策执行监督考核体系，以有效的考核奖惩实现有效的监督和激励。其次，强化政策执行主体队伍建设。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。［27］（P526）政策制定之后，政策的执行关键在人，关键在干部。干部队伍建设，第一，提高政治素质。要有立党为公、执政为民的胸怀，发扬民主作风、秉承为民服务的心态开展工作。第二，夯实业务能力。政策的执行以正确地理解和把握政策为前提，在正确理解把握的基础上，将宏观政策与具体地方实际相结合，以负责任的态度创造性地执行政策。

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