南苏丹武装冲突的来龙去脉

胡向春

2013年12月，刚刚实现独立两年多的南苏丹共和国再遭战乱浩劫。15日晚至16日，南苏丹军队中分别拥护总统基尔和已被解职的副总统马沙尔的士兵发生武装冲突，导致国内局势持续恶化。截止2013年底，冲突造成的死亡人数已超过1000人，有12万平民被迫逃离家园。南苏丹此次武装冲突，表面看似乎是总统和前副总统之间的政治斗争，实际上有着深刻的历史和时代背景。

深刻的部族矛盾

复杂的部族构成

引发此次武装冲突的历史根源，在于南苏丹复杂的部族结构和部族关系。南苏丹境内共有572个部族，分为尼罗特人、尼罗哈姆人、班图人和努巴人四大族群，主要部族有丁卡族、努埃尔族、希卢克族、巴里族等，但没有一个部族占据人口多数。最大部族丁卡族在南苏丹1000万人口中仅占大约15%。

南苏丹长期处于部族社会，习惯于部族认同而非国家民族认同。因此，南苏丹人往往首先忠于自己的部族，其次才是国家。南苏丹在2011年1月就是否独立的问题举行全民公投时，很多选民并不是出于对国家独立的向往，而只是因为听从部族首领的召唤而投票赞成独立。对于部族在国家中应该扮演什么角色，南苏丹人在国家独立后却一直没有形成共识。大多数南苏丹人首先考虑的往往是在经济和政治上会给自己的部族带来什么好处。受这种心理驱使，部族间不可避免发生争权夺利，少数失势的部族为此走上了武装反叛的道路。

多年的历史恩怨

南苏丹部族关系错综复杂。几个世纪以来，各部族之间为了争夺地盘，经常发生武装冲突，有时冲突导致上千人伤亡。尽管在1956年苏丹独立后，南方的丁卡族、努埃尔族、希卢克族等为了摆脱阿拉伯人的统治，争取南方黑人独立，联合一致与阿拉伯人执政的苏丹政府进行了长达50多年的斗争，最终赢得了南苏丹的独立，但这些部族之间的争斗并未停息，特别是丁卡人和努埃尔人之间的武装冲突最为激烈和频繁。

2006年，苏丹南方部落与苏丹政府签订和平协议一年后，由丁卡人领导的“苏丹人民解放军”要求解除南方非法武装和裁军，努埃尔人的武装被首列其中。努埃尔部族拒绝放下武器，进而组建“白军”进行反抗，但很快就遭到苏丹人民解放军的清剿。2010年和2011年，苏丹人民解放军为了解除希卢克部族武装，平定希卢克部族的暴动，与该部族发生2次严重武装冲突，导致许多人员伤亡，上万希卢克平民逃离家乡。在解除部分努埃尔和希卢克部族武装后，丁卡人的势力得到进一步巩固和加强，地位得以提升，这也进一步激起了其他部族的不满。

矛盾的延续

南苏丹建国后，为了维持部族和地域的总体平衡，总统、副总统、议长等职位的人选分别来自丁卡族、努埃尔族等各个不同的部族，其中总统基尔来自最大的部族丁卡族，副总统马沙尔来自第二大部族努埃尔族。尽管如此，南苏丹政府内部不同政治势力的对抗一直没有停止过，一些政治势力对丁卡族把持政权主要职位心存不满，要求扩大本部族在政府中的代表性。国内各地区更是经常发生部族间武装冲突，特别是在蕴藏丰富石油的团结州和琼格莱州等地。在南苏丹正式独立之前，就至少有7支力量因未能在新政府中获得期望中的职位而再次进入山区，发动反政府武装叛乱。政府军试图镇压，却招致当地人的批评，认为不应因为他们与政府有恩怨，就把他们“当成新国家的敌人”。

2013年7月，基尔总统突然撤销副总统马沙尔以及多位政府部长的职务。自此，执政的“苏丹人民解放运动”内部，以部族为基础的不同派别之间分歧日益凸显。以马沙尔为首的一些高级官员决定退出苏丹人民解放运动最高权力机构—人民解放委员会的会议，以抗议“会议丧失对话精神”。而此次南苏丹再燃战火，直接原因就是总统基尔指责前副总统马沙尔企图发动政变，并逮捕了后者的一些政治盟友，导致双方的支持者兵戎相见。

脆弱的经济基础

世界上最贫穷的国家之一

南苏丹是联合国公布的世界最不发达国家之一。由于连年战争，南苏丹经济极度落后，几乎没有规模化的工业生产，工业产品及日用品完全依赖进口。南苏丹可耕地面积约为2500万公顷，适合耕种的品种很多，特别是一些热带和亚热带作物。但由于战乱、土地所有权和农业技术等因素限制，农业生产一直处于原始状态，生产效率非常低，粮食、蔬菜及水果等几乎全部依赖进口。根据联合国粮农组织和世界粮食计划署2012年7月发布的《南苏丹收成和粮食供应评估报告》，南苏丹2011年粮食产量比2010年减少19%左右，比过去5年的平均水平低25%。2012年的粮食缺口估计超过47万吨，几乎为该国全年总消费需求量的一半。粮食危机人口已经从2011年的330万猛增至2012年的470万，其中约100万人面临严重的粮食危机。如果冲突继续造成大量平民无家可归，且粮食价格持续上涨，面临严重粮食危机的人数将会加倍。

根据南苏丹政府2012～2013年度财政预算，该国独立后的前12个月里，通货膨胀率超过80%，全国有90%的人口生活在贫困线以下。南苏丹还是世界上常规免疫覆盖率最低的国家之一，目前有75%的民众仍然无法获得基本医疗护理，超过八成的医疗护理服务是由国际非政府组织所提供。而常年暴力冲突和局势动荡，使得外界提供人道主义援助的努力更加困难。

单一的经济结构

南苏丹经济结构单一，极度依赖石油出口，是世界上对石油资源依赖程度最高的国家。世界银行2013年4月公布的数据显示，石油出口几乎占据了南苏丹对外出口的全部，在该国国内生产总值中所占比例高达85%。

南苏丹尽管石油资源十分丰富，但没有出海口，对外石油出口的运输管道、港口和炼油设施等均在苏丹。自2009年以来，南苏丹方面一直试图推动本土炼油能力的建设，包括建设自己的炼油厂，但由于最大的两个部族—丁克族和努埃尔族之间利益难以协调，导致炼油厂选址长期被搁置。此外，南苏丹还在筹划建设自朱巴通往肯尼亚拉穆的输油管道，以减少对北方的依赖，但同样进展缓慢，主要制约因素在于资金、技术和人才的缺乏。有媒体称，该管道的建设将消耗南苏丹93%的财政收入。endprint

过度依赖石油出口的风险已经在多方面得到了体现。2012年1月～2013年4月间，南苏丹因与苏丹的纠纷而停止了石油生产和出口。世界银行称，南苏丹2012年人均GDP从2011年的1858美元下跌至785美元。此外，石油重镇也往往是部族武装争夺的焦点地区。例如在此次武装冲突中，政府军和反政府武装就围绕北部石油重镇琼莱州首府博尔和团结州首府本提乌展开了激烈争夺。

缺失的基础设施建设

苏丹经济学家索米亚·赛义德曾经指出，南苏丹经济面临的首要问题是基础设施太差，这将拖累自身“造血机能”的形成，影响新政府经济发展计划的实施。

在首都朱巴，尽管近年来不少外来投资者建起一些钢筋混凝土结构的建筑，但大多数居民仍然居住在茅草顶房屋内，而且整座城市几乎没有一座现代化的高楼大厦或者较为时尚的星级饭店。由于常年战乱，南苏丹基本没有建成工业和市政设施。在供排水设施方面，南苏丹迄今尚无统一的城镇供排水系统，居民用水只能依靠供水车，或自行到河流、湖泊和水井取水。据统计，除中赤道州“经处理的水源使用率”为10%左右外，其余各州均不到5%；公厕覆盖率只有20%。在供电设施方面，南苏丹没有国家或区域电网，只有零星城镇局部供电，用柴油机组发电。此外，南苏丹迄今尚未建立起公交系统，境内公路通行情况很差，仅有100千米的沥青公路，往返各州主要靠飞机。而且，南苏丹文盲率高达85%以上，许多技术性工作岗位被外国人占据，基础设施建设在短期内难以实现独立自主、自力更生。

羸弱的政府治理

政府缺乏执政经验

苏丹政治学专家巴吉尔·哈桑认为，南苏丹目前面临的最大问题是，无论是高级官员还是普通民众“都还不知道如何治理一个国家”。南苏丹这片土地，直到19世纪末才与外部世界真正发生接触，先是沦为英国和埃及的殖民地，然后又成为苏丹的一部分。虽然南苏丹已于2011年7月9日宣布独立，但绝大多数南苏丹人可能至今还不知道独立意味着什么。曾有国际机构在南苏丹举办了政府官员培训班，目的是帮助南苏丹年轻官员掌握管理国家的基本技能，但这个耗资数十万美元的计划却变成了识字班、扫盲班。

目前在南苏丹执政的“苏丹人民解放运动”名义上是一个政党，但缺乏明确的政治纲领，党内派系林立，各派系分别代表不同部族的利益。苏丹南北内战期间，这些派系因为反对北方政权这一“共同敌人”而团结在一起。但在南苏丹脱离苏丹独立之后，各派系之间的矛盾和冲突越发明显，维系执政党团结的纽带越来越脆弱。以总统基尔为代表的南苏丹开明派领导人，希望把发展经济和改善民生作为重中之重，却受到其他希望获得更多政治经济利益的派系牵制，使得政府和执政党内部不可避免发生尖锐的政治斗争。而南苏丹虽然独立建国，但在建设成熟、稳定、有效的国家制度方面差距巨大。政府孱弱的国家力量，不足以保证国家行政体系在全国范围内有效运行，更不具备政治约束力。只要有政治力量对政府不满，就可以通过“出逃”的方式，回到自己所属的部族，以身份认同为导向，掀起巨大的政治风浪。

军事力量薄弱

南苏丹武装力量前身为“苏丹人民解放军”，独立后改编为南苏丹共和国武装部队。南苏丹武装部队的使命是捍卫南苏丹宪法，维护领土完整，保卫人民安全。总统基尔兼任武装部队总司令。国防部是军队最高领导机构，总参谋部是最高军事指挥机关。南苏丹军队总兵力约8万人，编成3个军区9个师，每个师编制6000～10000人，部队以陆军为主，独立后不久组建了空军和水上部队，成员多为南方地区土著黑人。南苏丹部队武器装备非常落后，多为南北内战时期从乌干达、埃塞俄比亚等国家和地区走私进口的武器，以美制、前苏联制、德制和以色列制武器为主，其中轻型武器居多，重型武器相对较少。

复杂的部族矛盾在南苏丹军队中同样存在。来自不同部族的士兵会为了本部族利益而与其他部族的士兵开战，中央政府对此往往无能为力。部署在朱巴的部队官兵主要来自丁卡族，因此局势相对安定一些。但在偏远地区，特别是盛产石油的北方，丁卡族军人与其他部族军人相比在人数上不占优势，在某些地区甚至处于劣势，冲突和动荡时有发生。而且，南苏丹军警腐败现象非常严重。据称，基尔总统等高官家属在欧美都有房产，生活奢华。2012年8月的一份调查显示，南苏丹的警察花名册中有11000个假名字，另外16000个也疑似是假名字，这表明军警高官中有大量的人在“吃空饷”。

安全危机严重

目前，南苏丹的安全状况可谓内外交困。一方面，由于长达20多年的苏丹南北内战，南苏丹境内武器泛滥，武装冲突频繁，给国家发展造成了恶劣影响。民众出于对人身和财产安全的担忧，无法全身心投入到经济和社会建设之中，也迫使政府不得不在安全方面投入大量资金。南苏丹政府2012～2013财政年度预算显示，40%的国家预算投入到军队建设等方面，这必然影响到在其他领域的资金投入。为了改善安全局势，南苏丹政府于2012年初成立了解除武装、复员和重返社会委员会，旨在帮助境内武装人员，特别是前“苏丹人民解放军”成员重返社会或整编为政府军，但目前效果并不明显。

另一方面，南苏丹与苏丹之间仍然矛盾和冲突不断。作为没有出海口的内陆国家，南苏丹的石油出口完全依赖苏丹的石油管道、港口和冶炼设施。南苏丹尽管已脱离苏丹实现独立，但双方在边界划分、石油利益分配、阿布耶伊地区归属等重大问题上分歧严重，有关谈判进展缓慢，并曾爆发激烈的边境冲突，在相当程度上阻碍了南苏丹的发展。此外，南苏丹的周边国家和地区，如肯尼亚和乌干达北部、刚果（金）东部以及中非共和国中部和东部的安全局势令人担忧，从而进一步加剧了南苏丹的国内动荡。例如，乌干达圣灵抵抗军在南苏丹西赤道州和西加扎勒河州活动猖獗，严重影响了当地的社会安全与稳定。endprint

国际干预有喜有忧

非洲国家积极斡旋初见成效

随着南苏丹局势不断恶化，国际社会加快了斡旋步伐。12月26日，肯尼亚总统肯雅塔和埃塞俄比亚总理海尔马里亚姆抵达南苏丹首都朱巴，与南苏丹总统基尔举行闭门会谈，力图斡旋解决当前南苏丹国内危机。随同肯尼亚总统到访的肯外长阿明娜·穆罕默德在一份简短声明中称，此行“是在本地区各国政府为阻止南苏丹冲突而不懈努力的框架内进行的”。埃塞俄比亚外交部长阿达诺姆也表示，他们的斡旋工作“已经取得进展”。据称，三位领导人讨论了释放与南苏丹前副总统马沙尔关系密切的11名高级政府官员的可能性；这11人均是在12月15日南苏丹爆发武装冲突之后被基尔总统以政变之名下令逮捕的。

12月27日，东非政府间发展组织（伊加特）在肯尼亚首都内罗毕举行了紧急首脑会议，讨论南苏丹局势，寻求解决南苏丹冲突的方案。包括肯尼亚、苏丹、埃塞俄比亚、吉布提、索马里、乌干达和南苏丹在内的伊加特成员国总统、外长出席了会议。南苏丹派外长本杰明到会。会后发表声明，呼吁南苏丹争端双方立即停止敌对行动，尽快开始谈判。为了给谈判创造条件，声明要求从当天起立即停火4天。声明强调，伊加特国家坚决支持南苏丹的合法政府和基尔总统，反对任何以非民主选举或武装政变形式夺取政权的行为。非盟安全与和平委员会在12月31日也举行了南苏丹问题特别会议，并发表公报指出，南苏丹目前局势十分危险，令人担忧。公报呼吁双方响应伊加特的要求，立即停火和谈。公报强调，非盟将对拒绝停火和谈的一方给予严厉制裁和打击。在非洲国家和地区组织的积极斡旋下，南苏丹政府与反政府武装领导人已同意举行和平谈判，解决双方的分歧。

联合国加强在南苏丹的维和力量

2011年7月8日，就在南苏丹宣布独立前一天，联合国安理会通过第1996号决议，决定设立联合国驻南苏丹特派团，由7000名军事人员和900名民事警察组成，主要任务包括：促进巩固和平，并以此为南苏丹长期建设和经济发展创造条件；支持南苏丹政府履行预防、缓解和消除冲突，以及保护平民的责任；帮助南苏丹政府建立保障安全的能力，实行法治，加强安全和司法部门改革，等等。

针对南苏丹的动荡局势，联合国安理会于2013年12月24日通过决议，决定向南苏丹增派近6000名维和人员，包括5500名军人和440名警察。为实现快速增派，决议批准从联合国驻达尔富尔、科特迪瓦、利比里亚等地的维和特派团中临时抽调人员和装备。此外，联合国驻南苏丹特派团负责人约翰逊还呼吁国际社会尽快提供1.66亿美元的额外紧急救济援助，用于为南苏丹平民提供洁净水和卫生设施、食物、住所、医疗保健和必需的生活设施。约翰逊称，南苏丹大约需要11亿美元的人道主义援助，用于确保包括暴力行为幸存者在内的弱势群体的权利保护、难民营管理，以及向面临最大风险的社区提供救援人员和资源等。

美国介入的复杂性

自20世纪80年代以来，美国一直支持南苏丹从苏丹独立。南苏丹实现独立后，美国外国资产控制办公室立即修改了“苏丹制裁条款”的相关规定，准许美国公民和公司参与“与南苏丹石油和石化工业有关的全部活动和交易”。美国还向南苏丹提供了军事援助，包括派遣军官和配备武器等，企图将南苏丹纳入自己的势力范围。

然而，美国长期支持的正是此次冲突的主要派别—马沙尔派。为此，美国《外交政策》杂志发表评论称，在过去的20多年里，美国为争取南苏丹地区独立付出了艰辛努力，但收效缓慢。目前令美国如鲠在喉的是，其支持的一方势力正将南苏丹推向混乱，并严重威胁到美国在南苏丹的既有利益。曾多次担任美国苏丹问题特使的哈德森表示，“整整一代在南苏丹地区进行投资的美国领导人心都碎了，我也为南苏丹的现状感到失望。”曾在美国政府和联合国内部大力推动南苏丹事业超过20年的美国国家安全顾问苏珊·赖斯警告称，美国对南苏丹的长期援助计划正处于危险之中。她表示，“我必须清楚地指出，如果个人或团体企图通过武力、大规模暴力或恐吓获取政权，美国将别无选择，只好撤回我们传统的、强有力的支持。”endprint