巴西不断深化与务实的减贫之路——从“雷亚尔计划”到“零饥饿计划”再到“无贫困计划”

张 庆

(四川外国语大学国际关系学院 重庆 400031)

巴西不断深化与务实的减贫之路——从“雷亚尔计划”到“零饥饿计划”再到“无贫困计划”

张 庆

(四川外国语大学国际关系学院 重庆 400031)

巴西是拉美地区乃至整个世界贫富分化最严重的国家之一。在经历了上个世纪80年代的债务危机之后，巴西进行了新自由主义为特征的经济改革。此次改革在促进经济发展、降低通胀率的同时加剧了贫富两极分化。从90年代开始，历任总统都将保证社会公平作为政府工作的重中之重。从卡多佐政府的“雷亚尔计划”到卢拉政府的“零饥饿计划”再到罗塞夫政府的“无贫困计划”，巴西的减贫政策呈现出不断深化与务实的特点。

巴西；“雷亚尔计划”；“零饥饿计划”；“无贫困计划”

巴西是拉美地区贫富分化最严重的国家之一。在经历了债务危机和“失去的十年”之后，和其他拉美国家一样，巴西也进行了以新自由主义为特征的经济改革。这场改革降低了通胀率、稳定了经济，刺激了经济发展，但同时也加剧了诸如贫富分化等社会问题。自从卢拉执政以来，国家的经济建设取得了举世瞩目的成就，GDP位居拉美和加勒比地区首位。但是，整个国家的基尼系数始终保持在0.5以上，在世界范围内属于分配极度不均的国家。因此，减贫、确保社会公正就成为巴西每一任总统工作的重中之重。从20世纪90年代开始，历任总统越来越重视经济增长与社会发展并举，从卡多佐的“雷亚尔计划”到卢拉的“零饥饿计划”再到罗塞夫的“无贫困计划”，巴西的扶贫减贫政策呈现出不断深化与务实的特点。

本文以三位总统的三项“计划”为基础，通过阐述其政策背景、政策内容和政策效果来探讨巴西减贫政策的演变趋势。

一、卡多佐政府的“雷亚尔计划”

(一)政策背景

1994年，巴西的通货膨胀率达到了令人瞠目的4位数：“如按1994年6月之前的12个月计算，年通货膨胀率高达6100%。”[1]时任巴西财政部长的卡多佐认为，紧缩性政策不能从根本上彻底解决通货膨胀问题，并由此制定了“雷亚尔计划”。

(二)政策内容

该计划的核心，是通过设立一个被称作“实际价值单位”(URV)的指数机制来协调经济政策。中央银行用“实际价值单位”来确定汇率，即1个“实际价值单位”=1美元。到计划正式实施的7月，“实际价值单位”成为一种新货币，取名雷亚尔(Real)，意为“真正的”，取代了旧货币克鲁塞罗雷亚尔，兑换比率为1雷亚尔=2750克鲁塞罗雷亚尔。卡多佐政府采取了一系列措施来推动“雷亚尔计划”的实行，如提高利率，以吸引足够的外资来扩充外汇储备和稳定汇率；加快实施贸易自由化，通过扩大进口商品的供给来降低国内商品的价格；加大财政改革和金融自由化的力度；压缩财政开支等。

(三)政策效果

“雷亚尔计划”将本币直接与美元挂钩，提高了人民对本币的预期信用值，成功地控制了通货膨胀率。据统计，巴西的通货膨胀率从1993年的2489.1%降低到1998年的2.5%[2]。应该说，作为宏观经济政策的“雷亚尔计划”本意在于通过降低通胀率来稳定宏观经济形势，促进国家的发展，但是客观上该政策不仅变相增加了劳动者的收入，也为后来的继任总统推行减贫政策创造了较为稳定的经济环境。

二、卢拉政府的“零饥饿计划”

(一)政策背景

1994年实施的“雷亚尔计划”虽有效控制了通货膨胀，但因为币值被高估，为通过买卖货币牟利的交易者攻击雷亚尔提供了机会。1998年9月，在距离俄罗斯金融危机不到一个月的时间内，仅仅5天的时间就有80亿美元逃离巴西[3]。1999年1月5日米纳斯吉拉斯州州长、前总统伊塔马尔·弗朗哥突然宣布该州3个月内停止偿还联邦政府的135亿美元债务。这立刻在国内外投资者中引起了恐慌。在此后的5天内，圣保罗股市下跌了25%，平均每天有近10亿美元左右的资金逃离巴西。13日，巴西央行行长古斯塔沃·佛朗哥因“健康原因”辞职，原央行货币局局长弗朗西斯科·洛佩斯接任。这一人事变动使更多的资本逃离巴西，股市因此狂跌[4]。这就拉开了巴西货币危机的序幕。这场危机使巴西经济再次陷入了动荡和低迷，两极分化继续呈现恶化趋势。

(二)政策内容

经济的不景气，对2003年上台执政的卢拉提出了强力挑战。他上台之后，在经济领域基本上继承了卡多佐政府的宏观政策，但同时更加注重社会发展领域的问题。针对占巴西30%人口的贫困、饥饿等社会问题，卡多佐政府提出的“零饥饿计划”体现出其“左派”政府的主要特征，以及与往届政府的不同之处。该计划包括各种配套行动，以政府在未来4年任期内在巴西消除饥饿为目的，实现在4年内不需要其他人施舍，所有人都能得到安全足够的食品的目标[5]。在一揽子“零饥饿计划”政策中，最具特色和远见的当属“有条件现金转移支付”政策(Conditional Cash Transfer，简称CCT)，其核心是“以金钱换行动”，即政府和贫困家庭订立“社会契约”，政府放弃传统的食品补贴等形式，转而直接发放现金，但前提条件是受益家庭必须送适龄子女入学[6]。以该政策的核心项目“家庭补助金制度”(Bolsa Familia)为例，它直接面向每月人均收入低于60雷亚尔的家庭，有孕妇或哺乳期妇女的家庭，以及儿童和人均收入低于120雷亚尔的15岁以下未成年人。该项目规定，极端贫困的家庭能接收到58雷亚尔(约32美元)的基础补助，贫困家庭和极端贫困家庭的每名孕妇或儿童(最多3人)都能接收到18雷亚尔(约10美元)的补助[7]。作为接受补助金的条件，这些家庭应满足其成员在受教育和健康方面的要求，如入学、出勤率、疫苗接种、产前产后的护理等。以出勤率为例，该项目要求受益家庭的儿童出勤率达到85%以上，并建立了一套从市政当局延伸到联邦政府的监督体系，从而使政府在发现限制条件未被执行时做出处理。该项目的创新之处在于通过现金转移支付达到短期减贫的效果，并通过设定限制条件引导家庭投资人力资本，从而打破贫困代际传递的恶性循环[8]。

(三)政策效果

通过 “零饥饿计划”，卢拉政府在结束第一任期的2006年底，巴西贫困人口减少了27.7%。2006年家庭补助计划的投入相当于巴西国内生产总值的0.5%和政府总支出的2.5%，而受益人口却达到4400万[9]。

三、罗塞夫政府的“无贫困计划”

(一)政策背景

卢拉执政时期的减贫政策起到了明显成效。2001年到2011年10年间，共约2600万人脱贫，3600万人成为中产阶级的新成员[10]。如此显著的成就促使巴西现任首位女总统——迪尔玛·罗塞夫——在2011年6月启动了“无贫困计划”(Brasil sem Miséria)，旨在通过现金转移支付和其他支持性政策创造更多就业机会来帮助巴西的绝对贫困人口摆脱贫困。

(二)政策内容

该政策计划到2014年，巴西政府每年将拿出200亿雷亚尔来资助1600万生活在绝对贫困线以下、人均每月收入低于70雷亚尔的人口。该计划的目标包括：增加每个家庭的人均收入；提高人们享受公共服务的机会；创造更多的城乡生产性行业的就业机会[11]。其重点在于通过不同渠道让城乡保证生产的高效，以使社会和经济获得长久发展。比如：城市通过提供培训和专业资质以获取小额贷款来创造更多的就业和收入的机会；乡村则通过专业技术指导提高生产率和消费水平，促进市场化进程[12]。

(三)政策效果

当前的巴西罗塞夫政府在延续卢拉的政策理念的基础上，进一步强调经济增长和社会发展是一种协调的发展，强调让所有公民享受经济增长的好处。从2009年至2011年，巴西的贫困率和赤贫率有了明显下降。其中贫困率降幅达4个百分点，赤贫率下降了0.9个百分点。随着低收入阶层收入的快速增长，基尼系数持续下降，从2009年的0.518降到2011年的0.501[13]。

四、从三项“计划”看巴西减贫政策的发展趋势

从上世纪90年代开始，巴西在不同时期实行的不同的减贫政策虽有不足之处，但基本上都达到了政策制定的初衷，如“雷亚尔计划”有效的将通胀率控制在个位数；“零饥饿计划”使得超过1200万人脱贫； “无贫困计划”在2011-2013年间已经使得2200万人切实享受到该项计划的好处。纵观三项“计划”，可以发现巴西减贫政策的特点和发展趋势。

(一)对“贫困”本身的定义在逐步深化

“贫困”一词最初是个经济术语，特指由经济收入低下导致的物质生活匮乏，所以经常和财富、消费、收入、社会剥削联系在一起[14]。人们随着对贫困问题研究的增多和认识的加深，越来越深刻认识到用收入来定义贫困有简化论的倾向，因为收入只是实现目的的手段而非目的本身。新的时代背景赋予了贫困多维度的定义，包括较少的经济创收机会、饥饿、健康状况不佳、过早死亡率增加、童年和教育的缺失以及无能为力[15]。因此，对于“贫困”一词的理解变化必将引起减贫政策的变化。

(二)减贫政策多元化，具有不断融合丰富特点

随着对贫困认识的不断深化，巴西的减贫政策从注意宏观经济形势到重视经济增长与社会发展齐头并进，体现出多元化的趋势。如果说“雷亚尔计划”是结合了货币主义理论和结构主义理论以稳定宏观经济面的话，“零饥饿计划”则是在此基础上将更多注意力倾斜到保证社会公平，并且以强调政府和受益人群双方的义务来强化贫困家庭的自我造血功能，从而降低脱贫人口的返贫率和代际贫困流动率。“无贫困计划”则在之前政策的基础上强调 “生产性发展”，确保经济与社会发展的持续性和稳定性。所以，三项“计划”是对解决贫困问题的不断补充。另外，每一项计划的制定和实施并非对以前计划的否定，而是在此基础上结合时代的特点对其进行融合与丰富，体现出较强的传承性。如卢拉左派政府在经济上并未否定卡多佐政府的宏观政策，继续保持与国际货币基金组织的密切关系，继续从国际金融机构借贷，欢迎外国资本投资，加强对公共开支的控制，防止通货膨胀的增加等[16]。而罗塞夫政府的“无贫困计划”更是融合了先前各种起到显著成效的措施，如家庭补助金制度、全民点灯计划和绿色补助金制度等[17]。

(三)越来越注重社会整体的协调和努力

巴西早期的减贫计划几乎都是政府和非政府组织的单向行为，对于穷人的应尽义务也几乎不提任何要求。但是，“零饥饿计划”为我们展示了另外一种减贫的可能性，即通过政府和贫困家庭双方的共同努力来彻底达到脱贫的目的。以家庭补助金为例，政府通过和贫困家庭订立契约的方式来明确各自的责任，政府每月按时向贫困家庭提供一定数额的补助金，而贫困家庭则被要求履行子女健康和教育方面的义务。由于健康和教育方面的条件实质上只是强化了父母的份内职责，如送子女上学、保证出勤率、接种疫苗、关心他们的健康，所以容易被贫困家庭所接受。政府再通过设立一套监督体系来保证政策得以落实。“自从教育限制条件的监督体系建立以来，观察到的学校出勤率达到95%以上，完全符合要求。”[18]这种契约的订立实际上是政府将责任分散化的结果，意味着贫困现象不仅是历史的、体制的结果，也和贫困人口自身因素息息相关。在此前提下，该项政策的出台整合了矛盾双方的利益与责任，有利于充分调动双方的积极性，提高解决问题的效率和程度。

(四)政策体现出强烈的前瞻性

政府的减贫计划很容易落入“头痛医头，脚痛医脚”的简单循环。在这样的模式下，社会的贫困问题虽然可以得到短期的解决，但长期来看，贫困问题依然是痼疾，而且容易使贫困人口形成依赖心理，这反而不利于问题的解决。此种短视性政策的根本缺陷在于：未看清导致贫困的因素是什么，只是简单地将贫困定义为收入低下、物资匮乏。相较而言，“雷亚尔计划”和“无贫困计划”对于这个问题就看得相当深入，无论是“雷亚尔计划”的“有条件现金转移支付”还是“无贫困计划”的“生产性发展”，都无不强调提高贫困人口的个人素质。虽然这些措施都带有一定程度的强制性，但终究是认识到了提高个人素质对于个人、家庭乃至社会发展的巨大意义。此外，在巴西甚至整个拉美地区，造成贫困的关键因素之一是家庭背景。富家子弟可以上最好的私立学校，在条件最好的医院就医，生活在卫生条件最好的环境里；贫困家庭的子女在健康、教育方面均无法得到有效保障。这种贫富分化的结果使贫困现象在贫困家庭里形成代际流动。巴西政府采取的这两项“计划”正是着眼于形成贫困的个人根源，通过契约性、强制性的手段来达到降低贫困人口返贫率和贫困代际流动率的目的。

(五)回归基础，体现出更加务实的态度

通观这三项减贫“计划”，“雷亚尔计划”提供了减贫的较为稳定的经济和社会环境，“零饥饿计划”通过补助提供者强调受益方的责任，使政府与接受者双方受益达到减贫的目的，而“无贫困计划”则本着更加务实的态度回归基础，表现在其采取的一系列较有力度的措施上。卢拉在2010年离任时虽然其支持率达到惊人的80%，但是其“零饥饿计划”还是受到一些人的质疑。质疑的声音主要针对“有条件现金转移支付”项目，认为其具有严重的片面性，忽视了长期的关键的教育、健康、卫生等社会基础设施建设[19]。针对这种质疑，罗塞夫执政半年便立志让巴西的1600万人摆脱绝对贫困状态。绝对贫困不仅表现在收入水平上，还表现在缺乏应有的公共设施上。偏远乡村地区的基础设施建设，一直是巴西政府亟待解决的难题。据报道，目前在巴西有将近一半的农村贫困家庭无法享用自来水，其中超过半数家庭没有下水道和化粪池。为此，政府除了扩大家庭补助金的发放范围和强调“生产性发展”之外，还将加大公共服务设施的建设力度，包括电力、排水、医院和学校等。从以上措施可以看出，罗塞夫政府不仅关注减贫的短期效应，同时也注重长期社会的建设和发展。

结语

从卡多佐政府的“雷亚尔计划”到卢拉政府的“零饥饿计划”再到罗塞夫政府的“无贫困计划”，可以说，每一次计划的出台都是对先前计划的修正与补充。巴西的贫困问题由来已久，具有极深的历史、社会以及个人素质方面的根源，仅凭借某一项“完美”的减贫计划一劳永逸的消除贫困既不现实也不可能。时至今日，罗塞夫政府的“无贫困计划”虽然在融合之前的减贫政策基础上采取了更加务实的态度，也不可避免地受到来自社会的批评。这些批评主要包括以下几点：第一，减贫的基础是经济的发展，如果巴西继续保持像2012年0.9%的经济增长率的话，如何保证足够的资金来继续实行“无贫困计划”。第二，虽然该计划聚焦于极度贫困人口，希望通过一定的限制条件来发展他们的人力资本，但计划本身并未明确这些人将获得的就业机会类型。第三，该项计划并未惠及整个国家，有些极度贫困的偏远地区并未切实感受到政策的福利效应[20]。

尽管有以上的批评意见，但罗塞夫政府的“无贫困计划”在其任内还是极有可能完成其既定目标，如使1600万人口脱离绝对贫困状态；大力投资建设基础性公共设施；加强对贫困人口的生产性技能培训。考虑到巴西贫困问题的历史性、社会性根源以及经济增长缓慢的现实，罗塞夫政府要想顺利实现在执政初期对人民的许诺仍然任重而道远。

[1] Tullio,G. and Ronci,M. Brazilian Inflation from 1980 to 1993: Causes,Consequences and Dynamics [J]. Journal of Latin American Studies,October 1996: 635.

[2] 江时学. 金融全球化与发展中国家的经济安全——拉美国家的经验教训[M].北京：社会科学文献出版社，2004: 253-254.

[3] Flynn,Peter. Brazil: The Politics of Crisis [J]. Third World Quarterly,1999(2): 288.

[4] 江时学. 金融全球化与发展中国家的经济安全——拉美国家的经验教训[M].北京：社会科学文献出版社，2004: 259.

[5] 丁玉灵. 世界发展调研：经济与社会[M]. 北京：经济管理出版社，2004: 221.

[6] 郭存海. 巴西和墨西哥的“有条件现金转移”计划评析 [J]. 拉丁美洲研究，2010(4): 37.

[7] 吴忠. 有条件现金转移支付、公共服务与减贫[M]. 北京：中国农业出版社，2010: 186.

[8] 吴忠. 有条件现金转移支付、公共服务与减贫[M]. 北京：中国农业出版社，2010: 157.

[9] 赵焱，陈威华. “零饥饿”计划造福巴西 [N]. 经济参考报，2008-1-29.

[10] Peduzzi,P. Ipea: 26 milh?es de brasileiros saíram da pobreza entre 2004 e 2009 [Z]. RedeBrasilAtual,2011,September 15. Retrieved from http://www.redebrasilatual.com.br/temas/cidadania/2011/09/ipea-26-milhoes-de-brasileiros-sairam-da-pobreza-entre-2004-e-2009.

[11] Burton,Guy. An End to Poverty in Brazil? An Assessment of the Lula and Rousseff Governments’ Poverty Reduction and Elimination Strategies [J]. Journal of Policy Practice,2013(3): 207-208.

[12] Brazil,Government. Plano Brasil sem Miséria [R]. Brasília,Brazil: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,2011: 8.

[13] 吴白乙. 拉美黄皮书(2012-2013)[M]. 北京：社会科学文献出版社，2013: 164.

[14] Burtless,G.,T. Smeeding. The level,trend,and composition of poverty[A]. Understanding poverty [C]. London: Harvard University Press,2001: 27-68.

[15] Burton,Guy. An End to Poverty in Brazil? An Assessment of the Lula and Rousseff Governments’ Poverty Reduction and Elimination Strategies [J]. Journal of Policy Practice,2013(3): 195.

[16] 丁玉灵. 世界发展调研：经济与社会[M]. 北京：经济管理出版社，2004: 222.

[17] Burton,Guy. An End to Poverty in Brazil? An Assessment of the Lula and Rousseff Governments’ Poverty Reduction and Elimination Strategies [J]. Journal of Policy Practice,2013(3): 208.

[18] 吴忠. 有条件现金转移支付、公共服务与减贫[M]. 北京：中国农业出版社，2010: 157-158.

[19] Hall,Anthony. The Last Shall be First: Political Dimensions of Conditional Cash Transfers in Brazil [J]. Journal of Policy Practice，2012(1-2): 38.

[20] Idoeta,P. A. Transferência de renda tem que ser acompanhada por gera??o de empregos,diz analista [Z]. BBC Brasil. 2012,February 16. Retrieved from http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2012/02/120206_excluidos_entrevista_melamed_pai.shtml.

Brazil’sIncreasinglyDeepeningandPracticalWayofPovertyElimination——From “Real Plan” to “Zero Hunger Program” and to “Brasil sem Miséria Plan”

ZHANG Qing

(School of International Relations,Sichuan International Studies University, Chongqing 400031,China)

Brazil is one of the countries characterized by the most serious rich-poor polarization in Latin America and even in the whole world. After having experienced the Debt Crisis in 1980s,Brazil made neoliberal economic reform,which finally aggravated the rich-poor polarization despite the achievements in accelerating economic development and reducing inflation rate. Since 1990s,each president has given priority to guaranteeing social equality. From Cardoso’s “Real Plan” to Lula’s “Zero Hunger Program” and to Rousseff’s “Brasil sem Miséria Plan”,Brazil’s poverty-elimination policies tend to be increasingly deepening and practical.

Brazil; “Real Plan”; “Zero Hunger Program”; “Brasil sem Miséria Plan”

2014-01-03

张庆(1979-)，男，四川安县人，讲师，在读博士。研究方向：中西文化比较、拉美问题研究。

F177

A

1672-4860(2014)03-0011-05