高校后勤社会化改革再思考：多中心治理的视角

王景景

(西北工业大学后勤产业集团，陕西西安 710072)

自1999年高校后勤社会化改革工作全面启动以来，高校内后勤主体在积极转变自身角色的同时，一改过去封闭的、自给自足的自我服务状态，积极吸收和整合社会力量共同参与高校后勤的生产、服务、经营和管理活动，极大地提高了高校后勤服务的质量，为我国高等教育事业的整体发展做出应有贡献。值得注意的是，高校后勤社会化改革中形成的多方主体的整合、协作，一定程度上呈现出多中心治理的特征，因此，从多中心治理的视角来剖析和认识高校后勤社会化改革，有助于厘清改革中一些关键问题，推动此项改革进一步深入。

一、高校后勤社会化改革的多中心治理特征

“多中心治理”是由奥斯特罗姆夫妇（V.Ostrom&E.Ostrom）提出的概念并广泛加以经验验证。该理论认为，社会公共事务往往涉及多方利益主体，这些主体形成了多中心的权力和组织机制，各主体间既相互独立，又具有千丝万缕的联系，因此，应当建构分散化的、多样化的公共事务治理机制，各利益相关主体共同参与其中，在形成和建立目标共识的基础上协调、合作完成公共事务。简言之，多中心治理理论倡导的是一种多中心合作秩序，在这一秩序下，多元主体基于一定的制度规则，自主地参与、合作管理公共事务[1]。它突破了传统的、单一的政府中心管理的局限性，同时也扬弃了传统的“政府——市场”非此即彼的思维模式，因此具有解决复杂性社会公共事务问题的优势。

其优势主要表现为：一是充分肯定了主体的多元性。多中心治理理论承认多元主体具有不同的角色、功能和地位，不同的主体均可以借由自身功能优势而在社会公共事务中占据一席之地，充分发挥作用。在他们看来，政府并不构成惟一的权力中心，无论是公共部门还是私人机构，只要其行使的权力得到公众的承认、赞同，都可成为有关公共事务的管理主体和权力中心。二是强调参与、合作的价值。多中心治理意味着多元主体间可以建立起协作的伙伴关系，在这一关系下，社会公共事务的有效解决并不再仅仅是依赖于政府自上而下、由内而外地单方向地发号施令；相反，相关主体均主动地参与其中，他们在对话、交往和理解中达成共识，建构和形成了一种平等竞争与合作协商的治理机制。三是多样化治理手段和方法的挖掘。多中心治理不再拘泥于传统公共行政中所广泛采用的法律、行政、经济和思想政治手段，而是从“政府——市场——社会”三种运行机制共生和互补的特点中寻找共同治理的维度和空间。

当前，高校后勤社会化改革的目标已经确定为建立“市场提供服务、学校自主选择、政府宏观调控、行业自律管理、职能部门监管”的新型后勤保障体系，这一目标全面强调了政府、市场、学校和行业组织等机构在其中的作用，可以说，高校后勤社会化改革是包括政府、高校、企业、行业协会等各类相关组织在内的主体共同协作，实现社会资源对高校资源的有效支持，从而保障高校后勤更好地为高校教育、科研等中心工作服务。这一改革是高等教育发展的必然要求，符合高校后勤改革的趋势。之所以如此判断，很大程度上便在于其呈现出的多中心治理特征。

第一，以多元主体的有机合作实现高校后勤社会化。高校后勤社会化改革的历程是逐步打破“一校一户办后勤，校校后勤办社会”的局面的过程，这一过程可视为多元化治理主体逐步介入，各自发挥其功能优势的过程，也可视为权力分化，多方主体共同分担高校后勤治理责任的过程。在多方主体中，政府是主导化的治理中心，其职能作用应当为政策调控和市场监管，为改革的推进建立规则，营造良好的制度环境，因此它实际发挥“元治理”的角色。高校是改革中的基础性治理中心，相比于社会它承担的是“甲方”角色，相比于政府它承担的是执行者、监督者和评估者的角色。社会企业同样是基础性治理中心，作为合作方（即“乙方”），它们承担的是具体的经营、管理角色。

第二，以多元化的治理手段提升高校后勤服务整体水平。高校后勤社会化改革绝非“市场化”一种模式可循，它并没有把高校后勤服务向市场一推了之，而是建立一种多元化支撑高等教育事业发展、全方位服务于师生员工的后勤保障体制和服务体系[2]。在这一体系内，治理手段趋于多样化性：政府机制方面，政府不再采用单一的行政手段，而是充分增加了经济手段，通过政府补贴等形式给予高校和企业以支持。市场机制方面，通过引进竞争、鼓励创新等手段打破高校后勤的封闭性、垄断性。社会机制方面，通过思想政治手段和志愿服务手段，充分彰显高校后勤的公益性。三种机制各司其职，又互相补充，形成综合的、多元的、合作的治理手段。

第三，以激励相容的机制平衡高校后勤服务的双重属性。高校后勤服务具有公益性和市场性的双重属性：其中公益性强调了其在提供公益保障和发挥服务育人功能方面所发挥的作用，毕竟高校服务的主要对象是没有经济来源的学生，而且高校后勤必须服务于教学、育人的总体目标；市场性强调了高校后勤市场要遵循市场规律，在经营的过程中应当积极采取措施追求一定程度的利润。在实践中，公益性和市场性往往会产生冲突，因此需要设计出了激励相容的激励机制，使得后勤服务既能保证参与的企业赢利，又能发挥环境育人、服务育人的功能。可喜的是，在过去的十余年里，在政府引导下，越来越多的高校开始在公益性和营利性之间找到了平衡点。

总之，高校后勤社会化改革从主体、手段、机制等方面都体现出多元主体协调、合作，共同改进高校后勤服务，提升高校后勤服务质量，即呈现出多中心治理的特征。因此，可以充分利用多中心治理理论来剖析和审视其中的问题。

二、多中心治理视角下高校后勤社会化改革存在的问题

高校后勤社会化具有多中心治理的特征，但由于改革的实践探索才起步不久，其间也暴露出一些问题，与多中心治理的要求还存在一定差距。

第一，多元主体自身层面存在着内在动力不足等问题。高校后勤社会化改革将多元主体间的角色定位概括为“市场提供服务、学校自主选择、政府宏观调控、行业自律管理、职能部门监管”，这一概括充分考虑了不同主体的功能差异，但是又略显原则，缺乏操作性。在改革实践中，由于多元主体基于不同的目的参与到高校后勤服务中来，因此难免出现动力不足、步调不一、目标冲突等问题。高校方面，由于此轮高校后勤社会化改革是政府全面主导的一项改革，高校仅是改革政策的参与者、执行者，在改革的过程中看、等、靠等思想比较突出，其改革的内在动力仍未被充分发掘出来。时至今日，不少高校在后勤改革上还缺乏明确的目标和足够的决断力。此外，伴随着高校后勤服务成本的不断上升，一些已经参与高校后勤服务的企业开始萌生退意，一些潜在的进入者也开始有观望态度。曾经有媒体报道湖南高校在后勤社会化改革中，投资企业陷入财务困难入不敷出，项目的运营难以为继，投资积极性受到严重打击，高校学生公寓市场化发展遭遇瓶颈[3]。

第二，制度保障措施的缺失。高校后勤服务多中心治理中的多元参与需要制度来加以规范和约束。一般而言，有效的制度安排可以使各方明确自身的权责利关系，妥善解决合作治理中的利益分歧和摩擦，建构起合作的共识从而形成合力。目前，“高校后勤社会化在产权界定归属、合作治理模式、经营风险规避、税收优惠时限等问题上都缺乏配套政策跟进指导”[4]，制度激励措施不足，政府的“元治理”角色并没有充分发挥，导致高校和市场双方都处于“摸着石头过河”的状态。在高校后勤实际经营活动中，其公益性目标往往难以充分地以制度的形式确定下来并加以执行，因此在公益性和营利性的平衡上常常“左右为难”。

第三，高校后勤治理结构和治理机制的不完备。结构是多元主体协作、互动的载体，经过充分的实践探索，高校在后勤服务模式上形成了包括校际联合模式、合同承包模式、特许经营模式和BOT模式[5]的合作模式。这些模式实际上就是不同的治理结构，它不仅仅是将不同性质、功能的组织简单地撮合到一起，而是建立和形成具有共同目标的、能够协调多方利益关系的多元治理结构。在目前的高校后勤治理结构中，政府、市场和高校三方均开始充分发挥作用，但是行业协会作为新兴的治理中心，其服务、咨询、沟通、监督、自律、协调等作用尚未发挥，难以成为政府、市场和高校的有力助手。治理机制方面，由于交易机制、协商机制等存在的不足，常常会导致合同纠纷、貌合神离、推诿扯皮等现象的出现。

上述问题反映了高校后勤社会化改革仍有很大的改进空间，可以在主体、制度、结构和机制等方面着手，推动高校后勤社会化改革进一步深入。

三、高校后勤服务多中心治理格局的路径选择

构建高校后勤服务多中心治理格局，需要激发多元主体内在的动力，不断强化制度建设，优化高校后勤治理结构和治理机制。具体而言：

第一，充分激发多元主体内在的动力，形成治理合力。虽然高校后勤社会化改革多中心主体之间的目标利益函数有明显差异，各方的价值追求也不仅相同，但是要积极寻求他们合作机制中的“最大公约数”，才能建立起面向未来的长期合作的互动关系。在推动改革的进程中，政府的动机在于转变职能，创新高校后勤管理体制；高校的动机在于提升本校后勤服务质量，让后勤更好地学校中心工作服务；企业的动机是赢得利润，做到可持续发展；行业协会等社会组织的动机在于提供社会支持。因此，下一步改革需要进一步挖掘和激发这些主体的内在动力。

第二，加强制度建设。埃莉诺·奥斯特罗姆（E.Ostrom）曾指出，多中心治理的有效性必须解决制度设计中的三大难题：新制度供给、可信承诺和相互监督[6]。高校后勤社会化改革必须进一步发挥政府的制度供给作用，即在改革的目标、方向和原则上做好高校后勤社会化改革的顶层设计工作、政策协调工作和风险预警工作，多当“教练员”，当好“裁判员”。同时，高校和后勤服务市场主体要共同设计细致、具体的合作治理制度体系，共同遵守协商而做出的承诺，协调好双方或多方的权责利关系，并通过有效的监督去保障这一关系畅通运行。

第三，鼓励多样化治理结构共同发展，不断完善合作治理机制。在治理结构方面，要进一步鼓励和尊重高校和市场主体在改革中的首创精神，支持不同高校探索不同模式的合作治理结构，正如教育部长袁贵仁所概括：“目标上保留一定幅度，不搞一刀切；模式上多一点允许，不搞一个样；进度上也要多一些引导，不搞一阵风，最终都要以干成事为准，以有实效为准，以群众满意为准”[7]。在治理机制上，各方主体要充分尊重市场自愿交易的法则，不断完善市场契约机制，充分协商制定契约，并严格履行契约。同时，为了保障契约的有效履行，需要加强协商机制、监督机制和问责机制的建构。其中协商机制是维护契约关系的有效保障；监督机制是规避各主体机会主义行为的需要，从而保障后勤服务不偏离正常轨道；问责机制是保障各主体权责利对等的需要，使得各方主体无法推诿卸责。

总之，高校后勤社会化改革是多中心治理主体共同参与的过程，只有充分调动各方积极性，进一步加强制度建设，优化治理结构并完善合作治理机制，才能更好地推动高校后勤社会化改革更加持续、深入。

[1]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙，译.上海：上海三联书店,2000.

[2]彭说龙.高校后勤社会化的概念解析[J].高教探索,2005，（5）.

[3]湖南高校后勤社会化与教育公益性质冲突致亏损[N].经济参考报，2012-02-10（1）.

[4]樊西平.高校后勤社会化改革的制度审视[J].西北工业大学学报（社会科学版），2011，（2）.

[5]陈兴桂.高校多元化后勤管理模式的研究与思考[J].中国高教研究，2006，（8）.

[6]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东，译.上海：上海三联书店,2000.

[7]袁贵仁.在2011年全国教育工作会议上的讲话[N].中国教育报，2011-02-26（1）.