国有企业党组织发挥政治核心作用探究

叶 岩，高建设

（西北工业大学人文与经法学院，陕西西安710072）

国有企业是我国国民经济的支柱。发挥国有企业的重要作用，是坚持和完善社会主义基本经济制度，发展先进生产力，提高我国综合国力，巩固党的执政地位的必然要求。进入新世纪新阶段，面对新的形势和任务，坚持党对国有企业的领导，加强和改进国有企业党建工作，充分发挥国有企业党组织政治核心作用，实现党组织参与企业重大问题决策的机制化、制度化，切实提升国有企业党委能力水平，对于大力推进国有企业体制创新、技术创新和管理创新，做强做大国有企业，不断提升国有企业的竞争力，切实增强党的阶级基础和提高党的执政能力，都具有重要意义。

一、国有企业党组织发挥政治核心作用的变革和内涵

国有企业的政治优势主要体现在两大特点上：一是国有企业党组织是政治组织，是执政党的基层组织，必须全面履行党章规定的基层党委职责，代表维护和实现最广大人民利益，这是国有企业党组织的政治属性，反映了党组织的先进性；二是国有企业党组织是在企业这种特殊环境中的基层党组织，直接处于市场经济和企业的生产经营之中，不能游离于企业的生产经营工作之外，不能就党建抓党建，这是国有企业党组织所处环境的特征。国有企业党组织的“两大特点”之间的统一性，决定了国有企业党组织发挥政治核心作用的历史实践性[1]。

1.国有企业党组织发挥政治核心作用的历史变革

建国以来，国有企业领导体制在社会主义建设和发展的实践中经历了不断地探索和完善，国有企业党组织所发挥的作用也一步一步地得到明确和具体。改革开放之前，国有企业主要实行党政合一的一元化领导模式。1978年到80年代中期，国有企业普遍实行党委领导下的厂长(经理)负责制，党组织作为企业的领导核心，对企业进行全面管理。1984年，党的十二届三中全会提出全面推行厂长(经理)负责制，对党组织的作用进行了明确：企业党组织要“积极支持厂长行使统一指挥生产经营活动的职权，保证和监督党和国家各项方针政策的贯彻执行，加强企业党的思想建设和组织建设，加强对企业工会、共青团组织的领导，做好职工思想政治工作”[2]。1989年，中央明确提出“党在企业的基层组织处于政治核心的地位”，党组织政治核心作用作为完善厂长(经理)负责制的重要内容被正式提出来。1992年，党的十四大在修改后的党章中确定了国有企业党组织的政治核心作用。1993年，党的十四届三中全会提出国有企业建立现代企业制度，建立健全法人治理结构。1999年，党的十五届四中全会就新的领导体制明确要求，公司法人治理结构是公司制的核心，股东会、董事会、监事会和经理层要各负其责、协调运转、有效制衡。2002年，党的十六大通过的党章指出国有企业党组织要积极参与企业重大问题的决策，充分发挥政治核心作用。2009年8月，全国国有企业党的建设工作会议指出，要健全党组织有效参与决策的体制机制，在企业选人用人中发挥主导作用，切实履行保证监督职能，充分发挥政治核心作用。2009年9月，党的十七届四中全会通过了《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，明确国有企业党组织参与决策、带头执行、有效监督，充分发挥政治核心作用。2013年2月，中共中央办公厅转发了《中央组织部、国务院国资委党委关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》（中办发〔2013〕5号），对中央企业党委参与企业重大问题决策提出具体部署。

2.国有企业党组织发挥政治核心作用的内涵意义

在企业中依法设立党的组织并开展活动，是建立现代企业制度的基本前提[3]。“国有企业党组织”是党在国有企业的基层组织，国有企业党组织主要是指国有企业党委和国有企业党组，国有企业党组织发挥政治核心作用，要服从服务于企业这个经济实体的生产经营，促进国有企业的发展壮大，确保国有资产的保值增值[4]。理解“政治核心作用”的关键是“核心”，它是指国有企业党组织在企业政治工作中处于核心地位，通过参与决策、主导用人、有效监督、带头执行，把党的政治优势、组织优势和群众工作优势转化为企业的竞争优势、创新优势和科学发展优势。国有企业的政治核心是与现代企业制度下的决策核心董事会、执行核心经理层、监督核心监事会在国有企业的管理体系共同存在的。国有企业党组织发挥政治核心作用是国有企业核心竞争力的有机组成部分，是建立中国特色现代企业制度的根本前提和重大原则，是与西方现代企业制度最本质的区别。多年以来，国有企业党组织发挥政治核心作用在探索中发展，在改进中加强，所取得的成绩有力地证明了国有企业党组织发挥政治核心作用，是坚持和完善社会主义基本经济制度、巩固党的执政地位的必然要求，是巩固党的阶级基础和组织基础的必然要求，是提高国有企业核心竞争力，推动国有企业持续快速健康发展的必然要求。

3.国有企业党组织发挥政治核心作用的现实状况

当前，基层党组织既面临来自组织体系内部的结构性挑战，又受到基层社会环境变迁的深刻影响，其功能发挥和组织运行都遭遇困境[5]。随着我国社会主义市场经济体制的建立完善和现代企业制度的日趋规范，国有企业党组织面临的形势和任务也发生了深刻的变化。当前，国有企业党组织发挥政治核心作用的现状令人担忧：一是少数国有企业和党员领导干部对国有企业党组织发挥政治核心作用的必要性、重要性和紧迫性认识不足，党组织的政治核心地位有弱化的趋势，党组织的号召力不强。二是部分国有企业党组织参与企业重大决策越位、错位或不到位，职能和作用没有得到有效发挥。三是一些国有企业选人用人制度不健全，落实不到位、执行不规范，主要领导在选人用人问题上一个人说了算的现象比较严重，党组织与公司治理结构协调运转的工作机制尚未完全建立，企业党组织民主选人机制没有充分发挥。四是部分国有企业党组织监督流于形式，目前国有企业党组织发挥监督职能缺乏有力支撑。总之，国有企业也积累了一些问题，存在一些弊端，需要进一步推进改革[6]。

4.国有企业党组织发挥政治核心作用的方法路径

要有效解决上述现状，使国有企业党组织的政治核心作用得到充分发挥，必须始终坚持以党和国家关于国有企业改革发展的方针政策为统领，遵循社会主义市场经济的发展规律，围绕企业生产经营大局，有效行使国有企业党组织发挥政治核心作用的各项职能，从而为发挥国有企业党组织政治核心作用提供充分保障。国有企业党组织发挥政治核心作用主要体现在四个方面:一是参与重大决策，国有企业党组织要参与涉及企业“三重一大”问题的决策。二是主导选人用人，坚持党管干部原则，充分发挥企业党组织在选人用人育人中的主导作用。三是有效民主监督，国有企业党组织要保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行，充分发挥对党员领导干部、经营管理人员及其他人员遵守法纪的监督作用。四是带头贯彻执行，国有企业党组织带头贯彻落实党的路线方针政策，带头执行企业的管理制度、规定和程序，支持董事会、经理层、监事会依法行使职权。

二、国有企业党组织参与重大问题决策的有效途径

参与重大问题决策是国有企业党组织的重要职责，是党组织发挥政治核心作用的基本途径。发挥国有企业党组织政治核心作用，参与企业重大决策是加快调整结构和转型升级，壮大国有经济，应对各种风险挑战的必然要求。中办发〔2013〕5号文，明确了国有企业党组织参与企业重大问题决策的基本要求、主要内容、主要程序和体制机制。这更好地保证了党和国家的方针政策在企业的正确贯彻执行，支持董事会、经理实行民主决策、科学决策，避免和减少失误。

1.参与重大决策的内容

国有企业党组织参与重大问题决策，是党组织充分发挥政治核心作用的关键环节。国有企业党组织参与重大决策就是要议大事、谋全局、明方向，主要内容包括以下三个方面。一是国有企业党组织参与决策主要是对涉及企业经营和发展带有方向性、全局性、长远性、关键性的问题，国家规定的“三重一大”问题，社会影响较大的问题，确保党和国家的方针政策的贯彻执行。二是国有企业党组织要坚持党管干部原则，在企业选人、育人、用人中发挥主导作用。具体讲就是，党委要确定用人标准、研究推荐人选、完善评价体系、加强监督管理、培养后备人才。三是国有企业党组织必须要依照《公司法》等法律法规，根据企业的生产规模、经营范围以及行业特点，确定参与重大问题决策的主要内容。

2.参与重大决策的程序

国有企业要按照相关规定，规范和细化党组织参与企业重大问题决策的程序。决策前，董事长、总经理与党委书记应充分沟通，形成共识；党委会或党政联席会议应进行集体研究，提出意见和建议。决策时，进入董事会、经理层的党委成员要认真履行职责，使党委的意图得到尊重和体现[7]。决策后，党组织要发动党员团结带领职工，保证各项决策顺利实施。如发现决策不符合党和国家方针政策、存在重大经营风险或可能损害国有资产利益、社会公众利益和职工合法权益时，要及时提出意见；如得不到纠正，应向上级党委报告。规范党组织参与企业重大问题决策的程序，必须把握事先沟通、共同调研、党组织讨论、差异再议、集体表决、分歧缓议、执行监督、问责失误等八个重要环节，并以制度的形式加以固化。

3.参与重大决策的架构

规范国有企业党组织参与重大决策的组织架构，要把党组织的机构设置，职务分工、工作任务，纳入企业的管理体制、管理制度、工作规范之中，构建国有企业党组织参与决策的组织构架。一是要按照“双向进入、交叉任职”的办法完善企业领导体制，明确和完善交叉任职双方的具体职责。二是要保证国有企业党组织负责人和一定数量党委委员（党组成员）依照法定程序进入公司董事会或担任董事会负责人，并尽量减少董事会（决策层）和经理班子（执行层）的人事重叠。担任企业党政双重职务的领导成员，要做到行使两种职权，承担双重责任。三是建立党委书记（党组书记）与董事长、纪委书记（纪检组长）与监事会主席兼任，总经理分设的领导体制模式，形成党组织与公司治理结构职责明确、有机融合、运转协调的新型领导体制和运行机制。四是中央企业党组是领导核心，关系国家安全和国民经济命脉的中央企业领导班子党组，担负领导核心责任。国有企业党组织要积极适应法人治理结构，规范运行。按照责任、权利、义务相互统一的原则和“集体研究、分别体现，双向反映、科学民主”的要求，规范党委参与企业重大问题决策的组织构架，并确保其有效运作。

三、国有企业党组织在主导用人上的独特作用

人才是第一资源，是国家发展的战略资源[8]。坚持党管干部原则，发挥党组织在选人用人中的主导作用，是国有企业党组织发挥政治核心作用的重要保证。党组织在选人用人中发挥主导作用是中国特色现代国有企业制度的鲜明特征和本质要求，是党的干部路线、方针政策在国有企业得以贯彻落实的重要前提。党组织在主导用人时，要“以人为本，从政治角度全方位进入人力资源管理”[9]，既要把党管干部原则坚持好、落实好，又要依法办事，积极支持董事会、经理层依法行使职权，实现党管干部原则与公司治理结构依法用人权的有机结合。

1.主导用人的原则

国有企业党组织在选人用人工作中发挥主导作用的指导原则，就是坚持党管干部原则。党管干部原则是保证执政党有效执政的一个重要前提，是党的路线方针政策在企业贯彻执行的重要保证，它既是党的干部制度在国有企业的具体体现，也是国有企业党组织的一项重要职责。在现代企业制度条件下，国有企业党组织发挥主导用人作用，是党管干部原则在国有企业实现形式的丰富和发展。脱离了党管干部原则，国有企业的发展壮大就失去了强有力的组织保证，主导用人职能就成了无源之水、无本之木。国有企业党组织要与董事会和经营管理层按照《党章》和《公司法》的相关规定和要求，找准定位，依法依规履行职责，共同促进企业干部人事工作规范有序开展。

2.主导用人的内容

企业党组织要“管宏观、管政策、管协调、管服务”[10]，要坚持在定标准、把程序、重评价、强管理、育人才方面发挥主导作用。一是定标准。按照德才兼备、以德为先的用人标准。针对不同类型、不同岗位制定相应的选人用人标准，重点把握好素质、能力、业绩和品德等条件，综合运用定性和定量指标，提高选人用人的科学性。二是把程序。要进一步规范和完善选人用人的程序，在推荐提名、组织考察、集体研究、建议人选等环节把好关。不断完善干部任用提名方式，综合运用民主推荐、领导署名推荐、个人自荐等方式，提高提名推荐的民主化程度。对企业领导人员的任免，要在组织人事部门考察的基础上，根据干部管理权限由党委集体研究提出意见和建议，并由董事会或经理层依法任用。三是重评价。加强对企业领导人员的多维度考核，注重日常考核、年度考核、任期考核和任前考察的有机结合，明确考核评价的重点，加强对领导人员“业绩”和“德”的量化考核，重视评价结果在干部选拔任用、培养教育、激励约束等方面的应用，充分发挥考核导向作用。四是强管理。国有企业党组织要加强对企业领导人员的日常监督管理。加强对关键岗位干部的重点管理。完善并严格执行领导干部任期制、问责制，推进领导人员能上能下。五是育人才。对后备干部坚持重在培养、同样使用，突出党性锻炼和实践锻炼。抓好关键岗位后备干部队伍建设，建立从基层一线遴选干部制度。

3.主导用人的实现途径

一是要构建选人用人工作的新机制。把坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权相结合，把组织考察推荐与市场化选聘经营管理者相结合，不断创新选人用人工作方式方法。二是要加强制度建设、规范选人用人程序。从企业实际出发，制定符合企业特点的选任、评价、监督、培养、退出等一系列选人用人制度，并完善相应的配套实施措施，进一步规范选人用人程序，形成企业党组织选人用人的制度体系。国有企业党组织要切实保证监督党的干部路线、方针政策及本企业选人用人工作制度、程序的贯彻执行，加强对选人用人工作情况和选用人员履职情况的监督，加大对选人用人违规现象的查处力度，努力提高选人用人工作满意度，营造选人用人的良好环境。

四、监督是国有企业党组织发挥政治核心作用的重要体现

有效监督是中央确定的国有企业党组织的一项重要职能，是政治核心作用的重要组成部分。在市场经济不断发展、经营环境日趋复杂的情况下，只有将权力的运行置于有效的监督之下，才能更好地贯彻落实党和国家的方针政策，保证国有企业改革发展的正确方向，国有企业党组织的政治核心作用也才能真正得到体现。

1.监督的对象和内容

明确监督对象，规范监督内容，提高监督的针对性，是国有企业党组织行使有效监督职能的前提。有关监督对象，《中国共产党党内监督条例(试行)》明确规定，“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”[11]。细化到国有企业，监督的重点对象是党委(组)成员、董事会成员、经理层人员和企业的中层管理人员。监督的内容包括：企业贯彻落实科学发展观和执行国家方针政策情况，企业领导班子决策和用人情况；企业经营任务的完成和国有资产的保值增值情况；企业投资、财务管理、产品销售和物资采购、工程招投标、企业改组改制和产权变更交易等权力运作重要环节中严格按规定执行情况；党员领导干部廉洁自律、参加双重组织生活和个人重大事项报告制度的落实情况；民主集中制原则在企业的贯彻落实情况；国家、企业、职工三者利益关系统筹情况[12]；企业职工民主权利和合法权益的保障情况，等等。

2.监督的手段

研究中发现，同级党组织监督存在手段不多、途径单一、方式不活等问题，导致监督有时流于形式，作用发挥有限。要通过不断完善监督手段，协调各类监督资源，建立健全监督体系，确保有效监督，实现企业健康发展。其一是效能监察：针对党和国家方针政策的执行情况、企业生产经营的重点难点、资产运营的可能风险和职工群众反映的强烈问题等，开展单项或综合效能监察；针对企业生产经营的关键环节，开展事前、事中、事后或全过程效能监察，并与规范经营行为和业务流程相结合，有效预防贪污受贿、失职渎职行为发生。其二是巡视监督：围绕国有企业领导干部特别是党政一把手遵守政治纪律、执行民主集中制、落实党风廉政建设责任制、个人廉洁自律、选拔任用干部等方面的情况，参照地方党政领导干部巡视制度，全面实施对国有企业的巡视监督。其三是民主监督：构建“监事会、职代会、新闻媒体”三位一体的监督网络，充分发挥职工群众和新闻媒体的监督作用，使企业领导置于全方位监督之下。其四是责任追究：围绕容易出现问题的投资、采购、决策、用人等关键领域，健全责任追究制度，加强对企业领导人员行使权力的约束和监督[13]。

3.监督的有效性

一是加大监督制度的贯彻落实。近些年来，中央在加强国有企业监督方面相继出台了一系列重要的规章制度，标志着国有企业监督工作逐步进入了规范化、制度化阶段。研究中发现，目前国有企业中存在的主要问题不是没有制度，而是制度落实不到位，监督缺乏有效性。加强党内监督制度的贯彻落实，结合企业自身实际情况，明确监督责任，细化监督条款，增强监督的可操作性；严格按照制度要求，认真抓好教育、监督与惩处工作，加强不同监督主体间的信息共享，确保监督制度真正落到实处，权力运行得到有效监控。二是增强党组织监督的权威。当前，之所以存在“同级监督太软”的现象，一个重要原因就是党组织监督权威不够。增强监督权威，完善监督的运行机制，明确党组织对董事会和经理层的监督职责，形成监督机构相对独立，业务垂直领导，向上汇报有途径，平行处理有权威的监督体制；加强纪检监察干部队伍建设，加大培训力度，提高专业素质，完善职业生涯设计，拓宽发展通道，激发干部队伍的积极性和主动性。

五、国有企业党组织发挥政治核心作用的对策建议

发挥国有企业党组织的政治核心作用，必须紧紧围绕全面深化改革、促进企业科学发展中心任务，着眼于国有企业新的实践和新的发展，着眼于对企业党建问题的理论思考，着眼于党组织的政治优势、创新活力、职能作用的不断增强，完善体制机制，加强制度建设，强化组织领导，以适应国有企业建立现代企业制度的需要，推动企业的科学健康稳定发展。

1.完善体制机制

创建一定的结合机制，是实现国有企业党的建设与参与企业重大问题决策结合关键，也是国有企业党组织参与重大问题决策的核心内容。要以实现企业党的建设与现代企业制度的结合为核心，以参与企业重大问题决策为重点，以改革为动力，创建适应现代企业制度要求的党建工作新机制。要在完善企业的治理结构和经营机制的大格局下[14]，深化党建工作体制机制创新。一是健全企业重大问题决策的信息交流机制；二是完善党组织体现集体意见的内部工作机制；三是加强党组织体现集体意见的辅助工作机制。

2.加强制度建设

建议尽快出台《国有企业基层组织工作条例》，明确国有企业党组织的法律地位和工作职责，规范党组织与法人治理结构的关系，为国有企业党组织发挥政治核心作用提供党内法规依据。当前，要贯彻落实好《中央组织部、国务院国资委党委关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》，制定具体实施办法，并为《国有企业基层组织工作条例》奠定实践和理论基础，同时就国有企业党组织在选人用人中发挥主导作用、国有企业党组织参与重大问题决策和国有企业党建工作考核评价以及建立国有企业党建科学化的衡量标准[15]等专题问题进行深入研究，制定有关意见办法。

3.强化组织领导

坚持书记抓、抓书记，建立并落实国有企业党组织书记党建工作述职评议考核制度，把发挥政治核心作用作为主要内容，每年组织开展一次专项述职和评议考核，上级党委组织部门要派人参加专项述职。同时要强化考核评价，研究建立体现党建科学化水平要求的考核评价体系，科学设置考核指标，把上级评价、党内评价与社会评价结合起来，定量评价与定性评价结合起来，把考核结果作为党员领导干部任免奖惩的重要依据[16]。对履行职责不到位，责任范围内存在严重问题、造成不良影响和严重后果的，要追究领导班子和相关责任人的责任，保障充分发挥政治核心作用。

[1]虞云耀.党的建设研究[M].北京：中共中央党校出版社,2004.

[2]曾坚主编,中央企业党建思想政治工作研究会编.中央企业党建思想政治工作优秀研究成果文集[M].北京：中国经济出版社,2005.

[3]吴柏芳.新形势下国有企业党建的定位与创新[J].思想政治工作研究,2011,(7).

[4]本书编写组.中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012.

[5]张潇文.基层党组织功能发挥的动力机制研究[D].北京：中共中央党校,2013.

[6]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014.

[7]李耀强.深化国有企业董事会建设的几点思考[N].学习时报,2013-01-21(10).

[8]中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编(上、中、下)[M].北京：中央文献出版社,2009,2011,2013.

[9]刘国胜.发挥国有企业党组织的政治核心作用[N].解放日报,2005-08-10(8).

[10]贺国强.党建工作文集[M].北京：人民出版社，2013.

[11]中央创先争优活动领导小组，全国党的建设研究会.全国创先增优理论研讨会论文集（下）[C].北京：党建读物出版社，2012.

[12]习近平.关于新中国60年党的建设的几点思考[N].学习时报,2009-9-28(1).

[13]赵灿.科学发展观视野下国企党建工作的初步思考[D].北京：中共中央党校,2012.

[14]张宇.国有企业新改革论[N].北京日报,2014-02-24(17).

[15]戴焰军.关于国有企业党建科学化的几个问题[J].理论探索,2011,(6).

[16]王元芳.中国国有企业党组织参与公司治理有效性研究[D].天津：南开大学,2013.