城乡统筹的国际经验借鉴及其对我国的启示

陈 轶，朱 力，张 纯

(1.南京工业大学建筑学院，江苏南京210000;2.北京大学城市与环境学院，北京100871;3.中国城市规划设计研究院，北京100044;4.北京交通大学建筑与艺术学院，北京100871)

随着城镇化进程的加速，越来越多农村人口涌向城市的同时，农村地区却出现了前所未有的凋敝。事实上，世界上许多国家在特定发展阶段，都出现过城乡发展不同步的现象。国外发达国家如德国、韩国、日本等在统筹城乡进程中均做出了相应的尝试，取得了较好的成效。了解国外统筹城乡的实践经验对于推进我国城乡统筹进程具有参考价值。

城乡统筹作为城乡关系的一个特有阶段，目前在城市规划领域已经积累了一定的研究成果。近年来，随着我国政府层面对城乡统筹、农村问题的重视，城乡统筹的社会意义越发重大。我国在2003年初开始提出城乡统筹政策，国内对城乡统筹的研究历经概念描述、方法措施、批判性解读等方面，中国的城乡统筹正在成为学界关注的焦点。林毅夫［1］、樊纲［2］、韩俊［3］认为我国目前的城乡统筹手段多是采取重视物质空间布局的方式在农村地区建设中小城市、小城镇及城郊社区群，以此提供新增就业满足农村地区就业需求;孙自铎认为城乡统筹的核心在于城乡差别完全消失、城乡关系达到完全融合［4］;石忆邵认为城乡统筹是城乡资源的优化配置以及城乡社会、经济、文化的持续协调发展［5］。在方法措施方面，樊纲［2］、林毅夫［1］认为减少农业人口是控制城乡差距缩小的有效办法;韩俊提出公共服务均等化是达到城乡利益平等的关键［3］;石忆邵［5］、赵群毅［6］、赵英丽［7］认为城乡一体化具体体现在城乡经济社会发展一体化，体现在城乡资源高效地综合利用、生产要素在城乡之间自由流动、公共资源在城乡之间的均衡配置、城乡经济发展与社会发展的融合。在批判性解读方面，张京祥［8］、韩俊［3］、李兵弟［9］指出目前的实践存在以城乡统筹的名义，掠夺农村土地资源、将城市建设项目下放到农村地区进行非法建设等。总体上，目前对城乡统筹的概念及对策措施研究较多，然而城乡统筹成功与否的关键与国情和城乡发展阶段密切相关，现有研究对世界不同发展阶段、不同发展水平的国家中城乡统筹的经验借鉴研究较少，特别是对城乡统筹的关键环节如农村市场化、土地分类、农村法律制度建设等方面的经验借鉴尚不多见。

笔者选取中东欧和中亚、日本、韩国和德国经验进行回顾和比较，探讨在城乡统筹中在对农村政策倾斜、土地分类整理等方面的经验及与中国目前实践的差异，并基于这些经验借鉴对解决中国城乡差异问题提出相应的建议。

1 城乡统筹国际经验借鉴——来自不同发展阶段不同地区的实践

1.1 农村市场化案例:中东欧和中亚的城乡统筹 20世纪90年代初，中东欧和独联体经历了剧烈的经济衰退，重振农业经济成为了首要任务。中东欧国家意识到增加非农就业对改善农村经济有直接的作用，进而对非农业人口往城镇迁移有推动作用。他们对中东欧国家非农就业的内部结构进行了细致的研究，在此基础上对如何进一步完善农业改革、提高非农就业比重、加快农村人口向城镇转化进行了必要的探讨。具体措施如下:①鼓励农民提高“非农收入”，缩小城乡收入差距;②推动农村地区市场化进程;③注重建立统筹城乡就业的管理体制。

1.1.1 鼓励农民提高“非农收入”，缩小城乡收入差距。中东欧国家农村地区的农民兼业特征明显，从事非农产业带来了收入的提高。非农收入的提高主要来源于5个方面:家庭内部非农活动、农村小城镇的非农业活动、大城市的非农业活动(涉及通勤)、家庭成员从城市中的汇款、家庭成员从国外的汇款［11］。由于难以从空间角度界定非农业活动发生的具体区位，比如非农业活动会发生在农村、小城镇附近以及城乡结合部等不同的区位，这些分类有助于更好的理解家庭非农收入的真正来源，此外，非农业收入的来源方式多种多样，主要分为兼职类的通勤和施工、自谋职业类的农产品贸易和乡村旅游以及农业本身的农产品加工为主(表1)［12］。中东欧国家农民兼业现象表明农业不再是收入的重要来源，非农就业收入才是提高收入的源泉，按照世界各国城镇化的一般道路来看，农民进入城市或城镇就业是一种适合大部分农民的道路，但也仍有相当一部分离不开土地的农民不能到城镇就业，这样一来，鼓励农民以兼业的方式提高收入，减少了“举家离农”式的农业人口外流，有利于缓解城市人口的过度集中。

表1 部分中东欧国家农业额外收入的主要来源(非农业收入百分比)%

1.1.2 推动农村地区市场化进程。中东欧国家意识到制约农业改革的主要因素是制度因素。他们用计划和市场两种体制对农业增长的影响进行了研究，发现以计划经济为主的独联体国家在农业改革的各方面都落后于以市场经济为主的中东欧国家［12-16］，再一次说明了制度在农业改革和城乡统筹的重要性。推动农村市场化进程包括推动价格和市场、土地改革、农产品加工市场化、农村金融市场化以及体制市场化等方面。以1分代表计划经济，10分代表市场经济，数值越小表明该国家计划经济比重越大，数值越大表明该国家市场经济比重越大［12］，分析显示，市场化程度较高的捷克共和国、匈牙利、波兰在农业改革的各方面都优于市场化程度较低的罗马尼亚、亚美尼亚、格鲁尼亚和乌克兰(表2)。

表2 部分中东欧和独联体国家农业改革评分

1.1.3 注重建立统筹城乡就业的管理体制。中东欧国家在城乡统筹过程中注重建立健全农村劳动力转移服务体系，在加强职业技能培训、保护农民合法权益方面建立和完善相关的法律法规和政策，有效地促进了农村劳动力的转移。农村劳动力的转移与农村劳动生产率的提高相互促进，带来了国民经济的快速增长，形成良性循环。值得注意的是，农业就业比重在中东欧国家和独联体国家接近十年的变化情况，在改革之前，中东欧和独联体各国的农业就业比重为10%～30%，其中波兰和罗马尼亚的农业就业比重达到26.4%和27.5%。伴随着体制改革，各国的农业就业比重发生了显著变化，大体的趋势是中东欧国家的从事农业的劳动力呈下降趋势，而独联体国家的从事农业的劳动力不但没有下降反而上升了(表3)［17-18］。这与中东欧国家农村劳动力转向非农就业的趋势紧密相连，由于中东欧国家逐步的市场化进程带来了国民经济的增长，推动了农业劳动生产率的提高，快速增长的GDP为农业劳动力提供了越来越多的非农就业机会，促使了农业劳动力向城镇及第二、三产业转移，而独联体国家由于计划经济体制的束缚，国民经济增长缓慢，难以提供非农就业岗位，导致劳动力向农业转移，引发高水平农业隐性失业［12］。

表3 部分中东欧和独联体国家农业就业占总就业的比重 %

1.2 町村改造案例:日本的城乡统筹 日本是个岛国，耕地面积只占全国国土面积的13.6%，二战初期城乡差距较大，农业资源大量流向城市，耕地被大量占用，农业生产出现萎缩的状况，针对这一状况，当日本经济战后稍微有所好转时，日本当局就将农村的凋敝现象加以重点关注，以此扭转城乡失调的局面。日本的城乡统筹开始于20世纪60年代初，人均GDP达到5 000美元，开始有能力城市反哺农村，具体的做法包括:①注重农村法律保障;②采取“市町村合并”提高农村地区行政效率;③促进农村多产业发展;④加强农村基础设施;⑤实行倾斜政策。

1.2.1 注重农村法律保障。在遏制城乡差距方面，日本政府采取了制定相应的农村法律措施，使农村的发展有法可依，具有代表性的有《农业基本法》、《经济社会发展计划》、《农振法》、《农协法》、《过疏地域对策特别措施法》等，这些法律的制定为日本城乡统筹进程的有效展开确定了法律基础。此外，在农村发展方面，日本政府并不是面面俱到，而是抓住重要的6个方面展开，主要包括农村工商业、基础设施、土地规模经营、基础教育和职业教育、城乡一体化的社会保障体系、农业协会的建设等［20］。此外，增加对农村地区的投入还体现在通过财政转移支付制度、增加农业基础设施建设和农村社区公共事业建设的财政投入等方面。总的来说，日本在城乡统筹中从制度层面为农民、农业、农村的发展提供了政策支持，从而使日本的城乡差距得到了实质性的缩小。

1.2.2 采取“市町村合并”，提高农村地区行政效率。日本的“市町村”合并其主旨在于扩大社会公共设施的覆盖面、降低政府管理成本、提高行政管理的规模效应等，为此，日本政府自明治维新以来共进行3次大规模的町村合并，即“明治大合并”、“昭和大合并”和当前的“平成大合并”［21］。町村作为日本最基本的行政单元，其数量之多、规模之小、影响之大都促使日本政府在实行“市町村合并”时需要充分考虑人口规模与小学需求、村庄数量与行政效率、村庄规模与社会公共设施共享等［22-23］，总体上看，“市町村合并”仅仅是用行政区划调整的手段提高了农村运行效率，并未造成农村地区人员的搬迁，这种做法得到了农村居民的首肯。

1.2.3 促进农村多产业发展和基础设施建设。产业是农村地区发展的支撑，产业的发展特别是农村工业的发展是提高农民生活水平的有力保障。在农村产业转移方面，日本政府采取城市大企业到农村地区投资设厂的方式，使农村工业得到发展。此外，鼓励农民兼业，增加农民非农业收入［24］。在基础设施建设方面，日本采取了多渠道的融资方式，除了财政拨款外，还通过发行地方债券、贷款等方式用于公共设施的建设。有数据统计，日本的3 000多个町村都配备了污水、固废处置设施［24］，市政设施水平配套程度高。

1.3 新村运动案例:韩国的城乡统筹 韩国是一个以丘陵、山地居多的国家，国土面积9.93万km2，耕地只占国土面积的22%。20世纪70年代，韩国经济正处于快速发展阶段，迅速拉大的城乡差距使政府意识到城乡协调发展的重要性，“新村运动”便营运而生。参考吴自聪等的研究成果［26］，韩国城乡统筹发展的阶段性实践见表4。韩国的城乡统筹突出的特点包括:①制定阶段性目标;②推进小城镇促进政策［27］。韩国小城镇促进政策具体包括营造城镇、营造小城镇、开发小城镇3个进度见表5。

表4 韩国城乡统筹发展阶段性实践

表5 韩国小城镇促进政策总结

1.4 城乡等值化案例:德国的城乡统筹 二战以后，德国的农村问题长时间比较突出，基础设施严重缺乏，大量人口涌向城市，农村经济凋敝。在此背景下，提出“在农村地区生活，并不代表可以降低生活质量”、“与城市生活不同类但等值”的“城乡等值化”理念。巴伐利亚州采用“城乡等值化”理念，开始通过土地整理、村庄革新等方式，使农村经济与城市经济得以平衡发展，创造性地解决好了农业、农村和农民问题。此后，这一发展方式成为德国农村发展的普遍模式，并从1990年起成为欧盟农村政策的方向。主要采取的措施有:①强调分类型土地整理;②保障农民利益。

1.4.1 强调分类型土地整理。分为常规性土地整理、简化土地整理、项目整理土地、快速土地合并、资源交换土地等方式，对土地进行分类型整理，具体见表6。

1.4.2 保障农民收益。巴伐利亚州的实践经验和启示。第一，进行“土地整理”，如将分散的小块土地进行合并、将优等的土地置换用于农业生产等，以提高农业生产的集约化水平、提高土地利用率和生产效率。第二，农民的田产和房产是农民自己的财富，农民有权变卖，也有权将其作为信贷抵押到银行申请贷款，开辟新的致富途径。第三，动员大公司到农村开办企业，给离开土地的农民提供新的就业岗位。第四，鼓励各地区因地制宜、发挥优势，展开多种经营，实行积极的产业引导政策。第五，政府设立专项资金，通过职业培训促进农民就业，并对农民开办中小企业提供帮助。第六，采取“开发”和“保护”结合的方式，实现可持续发展［28-29］。

表6 德国巴伐利亚州土地整理类型

2 城乡统筹国际经验总结及评述

2.1 鼓励农村市场化进程，增加农民财产性收益 中东欧和中亚在城乡统筹经验借鉴上着力缩小城乡收入差距、推动农村地区市场化进程以及统筹建立城乡就业的管理体制等方面，概括而言，中东欧和中亚国家地域临近却有着不同的体制，两者对比研究更能体现体制、制度对城乡统筹发展的影响。

我国和中东欧国家制度上类似，都是由计划经济转向市场经济，而且中东欧国家开始城乡统筹的时间比我国早10年左右，现阶段基本停留在促进农民收入多样化以及保障农民顺利实现统筹城乡的就业制度上。农村市场化是制度变革的产物，由计划经济向市场经济的转变带来了城市和乡村要素的流动性，盘活了农村土地资源，为农民增收创造了多样化的途径。市场化的进程也会带来贫富差距加大，增加失业率，此时，如果处理不好则可能导致大量的农村人口再次从第二、三产业转向农业，造成高水平的农业隐性失业，这种情况是我国在城乡统筹进程中着力避免的。

2.2 完善新农村建设制度，确保农民利益有保障 日本政府在日本经济发展到拐点时，持续增加对农村地区的投入，投入不仅包括了资金投入，更包括了一系列的制度措施改革。因此，日本政府在着手城乡统筹方面意识到如何打破阻碍城乡要素流动的制度，如何提高农村地区的效率是治理的关键。其主要做法有运用法律手段使日本农村的各项开发受到保护，通过行政体制调整提高日本农村地区的行政效率，实施对农村地区的政策倾斜为发展创造机遇，通过产业和基础设施双管齐下带动日本农村的全面发展。

日本作为“亚洲四小龙”之首，在20世纪70年代便意识到农村问题的严重性，并在发展城市的同时兼顾农村地区的发展。日本政府在城乡统筹实施的亮点主要体现在从制度和体制上促使农村和城市要素双向流动，采取了特别为农村地区制定的农村法律保障，使农村地区的建设有法可依、有章可循，此外，还特别体现出对农村地区的政策倾斜，采取农村地区的土地规划、明确的投资体制、严格的环境保护、农民的参与机制等4个方面的方式措施实现对农村、农民、农地的有效保障。

在统筹城乡的制度安排上，日本专为农村地区制定的法律和政策倾斜有借鉴之处。我国现阶段统筹城乡发展过程中矛盾最多的是土地流转，而农民利益得到保障的唯一途径就是立法。此外，重视基础设施建设、重点地域划分以及区域政策的制定，区域开发与产业、基础设施建设的构想是通过一系列政策来反映和实现的。

2.3 推进中小城市和小城镇建设，加强城乡联系的关键节点 韩国政府则在循序渐进推进城乡统筹方面做出了有益的尝试，韩国政府意识到推进城乡统筹不是一朝一夕的事情，而是一个需要长久坚持的政策方向，为此韩国设立了6个阶段、3个进度，经过长达近40年的实践，有效地缩小了城乡差距。

韩国政府通过分阶段目标逐步缩小城乡之间日益扩大的差距，收到了良好的成效。总体上看，韩国政府实施的是由硬到软、由慢到快、循序渐进的过程，从最初的重视基础设施投入逐步转向重视农村地区的制度建设等，在刚开始，调整的速度不宜过快，应该逐步设立小城镇为增长极带动周边地区的发展。

在统筹城乡的空间布局上，韩国的营建小城镇促进政策方面有可取之处。我国城镇体系历来缺少中小城市、小城镇，因此造成了广大的农村地区缺乏强有力的增长极。这种做法类似英国的新市镇建设，未来我国在统筹城乡发展的空间布局上，要将建设新市镇作为吸引农村劳动力转移的重要节点。韩国设置营造小城镇的方法类似英国建设“新市镇”的方法，我国在未来相当长的一段时间内仍需要通过市镇建设带动农村地区的发展。

2.4 分类进行农村土地整理，提高土地利用效率 德国作为欧洲城乡统筹的实施的代表国家，在城乡统筹实践中侧重于土地整理，他们将土地整理分为常规性土地整理、简化土地整理、项目整理土地、快速土地合并、资源交换土地等不同类型，并对农民利益在开发的基础上予以保护收到了良好的成效。

在统筹城乡土地整理方面，德国的城乡等值化成为了德国农村发展的普遍模式，也是欧盟农村政策的新方向。德国的城乡等值化不仅对不同类型的土地进行了分类，还采取“开发”和“保护”相结合的方式，保障了农民利益。

总体上看，国外在乡村建设过程中，经历了硬性建设过程和软性建设过程。其中，硬性建设过程是指建设基础设施、配建公共服务设施等硬指标;软性建设过程是指建立促进城乡要素双向流动的制度安排、法律保障。城乡统筹的核心要义是制度统筹，通过打通城乡割裂的各种要素，使城乡要素能够双向流动。我国近年来开始了城乡统筹试点，主要是针对土地这一关键要素进行土地制度改革和探索，从社会公平角度提供公共服务均等化和农民权益保障等方面。目前全国各地采取的城乡统筹的措施有:统筹城乡户籍制度(如成都)、发出“农转城”户口簿(如重庆)、启动强镇扩权(如浙江、山东)、农村集体土地试点建租赁房(如北京)、宅基地换房(如天津)、地票制度(如成都)等。总的来说，国内城乡统筹还停留在试点阶段，与城乡统筹配套的制度尚在建设中，没有形成像日本那样通过法律手段保障农村、农民、农地利益的全面保障制度。

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