农民工的养老保障问题分析

邵文娟，刘晓梅，奚伟东

“农民工”的概念2006年首次被写入具有行政法规作用的文件，并指出：“农民工”是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强；有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。然而，2013年，半月谈社情民意调查中心受国家发改委规划司委托，对我国“城镇化进程中的村庄变迁”现状进行了调查。调查显示，60%以上农村家庭主要劳动力进城务工；农民工的务工收入达到了其家庭年净收入的77.26%，位居各项收入之首；然而近半进城农民工无社会保障；另外，农民工选择进城落户五大因素依次为：就业机会多（66.22%）、生活较舒适（59.12%）、子 女 教 育 好（56.76%）、工 作 挣 钱 多（53.04%）、医疗养老等福利好（41.22%）。由此可见，农民工选择落户城镇的主要目的是有一个能保证可持续生计的工作。同时，对生活舒适度、子女教育质量、医疗养老等公共服务覆盖等农民工也比较重视。农民工不仅仅关心就业，也看重与家庭生活质量直接相关的公共服务因素。可是，我国现有大环境对农民工这一群体来说，不尽如人意。随着城镇化速度的加快，农民工问题越来越突出，急需有一个顶层设计来保障农民工的权益。

一、农民工及相关保障政策的特征

（一）农民工的特征

第一，社会属性的双重性。具体体现在：首先，社会地位的双重性。农民工在原来的农村中处于核心地位，在农村中是处于主人地位的优势群体；而进入城市后，优越感逐渐减少，处于城市社会的底部，居于边缘地位，变为城市中的弱势群体［1］。其次，社会身份的双重性。农民工虽然身处城市，但户籍身份仍然是农民，而因其大部分从事建筑、工业等繁重体力劳动，职业身份上又属于工人，使其具有农民和工人的双重身份。再次，社会生活的双重性。农民工由于从农村转入到城市，其居住既在城市又在农村，对农村和城市的生活都有一定的适应和习惯。作为流动人口最多，城乡二元结构界限十分分明的中国，如何为这部分流动着的农民工建立社会保障制度，将成为政府急需解决的问题。

第二，我国农民工具有流动性特征。我国当前的农民工仍然是职业与身份相分离、以城乡之间的双向流动为主，即所谓的“亦工亦农、亦城亦乡”的“候鸟式”的流动［2］。但近年来，农民工的流动就业呈现出一些新的特点，其中流动形式已由过去的个体流动为主逐渐转变为现今的家庭式流动和个体流动并存。

（二）农民工的相关保障政策特征

国家从2001年就开始陆续出台了一系列关于农民工的相关保障政策。从政策演变过程看，国家对农民工养老保险问题是越来越重视，从最初的没有专门的规定到2009年《农民工参加基本养老保险办法》（征求意见稿）的出台，国家态度发生了根本性的改变，但是最终还是没有出台最终的政策，只是在“十二五”规划中明确规定要把农民工的养老保障作为重点，其方向是实现城乡统筹。

二、农民工养老保险制度的各地模式及比较

目前从各省市的相关规定和现行制度来看，农民工的养老保险模式主要有几种方式：第一种是将农民工的养老保险融合到城镇企业养老保险中［3］，如深圳市；第二种是将农民工纳入到新型农村养老保险制度中，大部分城市采用此做法［4］；第三种是对城镇养老保险制度进行调整，变革成适合农民工特点的变革式养老保险模式，如北京；第四种是采用商业保险的模式，将农民工的养老保险委托商业保险运营的模式，如上海。以深圳、北京、上海为例，各自的特点见表1。

表1 部分城市农民工社会养老保险制度比较

从整体上来看，这几种模式存在如下几个问题：

第一，上海的农民工综合保险，没有设计专门的养老保险，也就没有养老保险的个人账户。而深圳和北京的农民工养老保险都采取“统账结合”模式，参保的农民工个人都有专门的养老保险个人账户，一旦工作地点发生变化，农民工所积累的养老保险个人账户可以随之转移。不同地区农民工养老保险制度设计的差异，为农民工的自由流动造成障碍，也使很多农民工由于就业地点的变化，积累多年的养老保险个人账户难以兑现。另外，农民工就业地点的变化，不仅可能会使养老保险个人账户难以兑现，连社会统筹部分也可能会得不到承认。深圳市农民工养老保险的领取资格只限定为本市缴费满15年，如果农民工就业地点变换频繁的，由于各地制度设计和规定的不同，导致享受不到养老保险待遇。

第二，北京、上海、深圳的农民工养老保险制度内容差别大，难以实现农民工养老保险的并轨。北京、上海、深圳的农民工养老保险是具有典型代表意义的养老模式，但三者的规定无论是在缴费方面，还是在养老金的领取方式和标准方面均存在着较大差别。首先，缴费基数上，上海是以当地在职职工月平均工资的一定比例为基数，北京是以当地的最低工资标准为基数，深圳是以农民工的实际工资为基数；其次，缴费比例上，深圳市的缴费比例与北京相比略低一些；再次，养老金的发放上，大部分地区按月发放，而上海市则采取一次性发放的形式；最后，养老金的领取条件上，大部分地区对于没有达到退休年龄的，采取一次性支付个人账户部分，而北京市则不允许一次性领取。因此，不同地区之间农民工养老保险的制度内容差别较大，不仅会阻碍流动性较强的农民工跨统筹地区就业，更不利于将来养老保险制度的整合与并轨［5］。

第三，无论是北京、深圳，还是上海的农民工养老保险都与城镇企业职工基本养老保险存在区别，一定程度上加大了与城镇制度的衔接难度，也阻碍了养老保险制度的并轨。三种模式中，深圳的做法相对比较容易与企业养老制度衔接，但在领取资格和待遇方面也存在较大差距；北京的企业缴费率和统账结合的规模等方面与企业养老保险还有一定差别；而上海的做法较为独特，与企业养老差别最大，是最不容易衔接的模式。

总之，我国目前还没有颁布农民工养老保险的全国性文件，地方农民工养老保险的政策规定又千姿百态难以统一［6］。所以，如何整合农民工养老保险制度，使农民工养老权益得到保障，不仅是地方政府急需解决的问题，更应该站在全国的高度规划农民工养老保险。

三、农民工养老保险制度存在的问题

（一）农民工养老保险制度设计不合理

随着我国养老保险制度体系的完善，农民工可根据自身情况选择加入城镇企业职工养老保险、农民工养老保险以及新农保制度，但由于各个制度之间的内容相差较大，使农民工的养老保险也面临诸多问题。

1.农民工缴费压力大

一方面，农民工的收入水平低，如果按照深圳模式，将农民工养老保险按照城镇企业养老保险的缴费基数将给农民工带来巨大压力；另一方面，农民工的雇主大多属于劳动密集型企业，农民工的数量较多，企业担负的农民工养老保险费支出压力也非常大［7］。

2.农民工养老保险的转移接续比较困难

随着2009年我国新农保试点的实施，农民工可以将原来参保的城镇企业养老保险关系转移到新农保制度中。但由于部分地区尚未开展新农保，难以实现养老保险关系的对接，使回乡的农民工难以持续参加养老保险，养老保障权益没有得到合理保障。

3.缴费期限过长

我国养老保险的相关政策规定：参加社会养老保险的职工退出劳动合同时可将保险关系保留，也可终止保险关系，将个人账户一次性返还给本人。但由于农民工的工作具有较大的流动性，避免不了要经常变换工作地点，就业地点变更的同时，养老保险关系很难成功随之转移。造成农民工重新就业时，又要重新参保，重新计算缴费时间，导致大部分农民工达不到领取养老金的资格，而丧失养老保障权益。

（二）参保人数少，覆盖率低

根据《2009年农民工监测调查报告》显示：农民工参加的“五险”中，最高的为工伤保险，比例为22.00%，其余的养老、医疗、失业和生育保险的比例分别为7.60%、12.20%、3.90%和2.30%。可见，大部分企业都没有为所雇佣的农民工缴纳养老保险。另外，如表2所示，虽然农民工养老保险的参保人数从2007年到2009年期间呈现出增长趋势，但增长率不高，2009年的增长率和覆盖率仅维持10%左右。

表2 农民工养老保险参保情况

（三）农民工退保率高

由于农民工养老保险各地区规定不同，一旦农民工就业地点跨统筹地区变换时，农民工养老保险个人账户的转移将十分困难，参保年限的计算可能面临从头开始。所以，农民工在变换就业城市的同时也意味着退保，导致农民工的退保率居高不下。如深圳市2004年和2005年的年末，每天办理退保的农民工达到近3 000人，2007年时退保的农民工比例高达17%。

（四）土地制度不完善

土地承包政策几十年未变，土地的自由买卖和转移尚未充分实现，使大部分农民工都束缚在土地上，农民工在农忙季节不得不返乡。因此，当农民工的就业单位不愿为其参保时，农民工也不愿冒着失去工作的风险提出加入社会养老保险的要求。迫使农民工享受不到社会养老保险，只得依靠土地保障。这样也使得有土地保障的农民工对参加养老保险的积极性下降，一定程度上阻碍了农民工养老保险制度的发展。

（五）农民工养老保险呈现出地区差异

我国农民工养老保险的地区差异如表3所示，东部地区农民工养老保险的覆盖率明显高于中、西部，相差近4个百分点。除养老保险外的其他“四险”同样呈现出东高西低的特征，即东部地区农民工的参保率是中、西部地区的2倍左右。另外，不同行业之间，农民工养老保险的参保率也呈现出巨大差别。交通运输仓储和邮电业农民工养老保险的参保率最高，其次是制造业。

表3 农民工在不同地区参加社会保险的比例

四、农民工养老保险的对策和建议

“十二五”规划中指出，我国社会保障体系中不够完善问题点之一就是城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，矛盾比较突出；城乡社会保障发展还不平衡，农村地区明显滞后。说明这也是我国“十二五”时期社会保障的主要任务。为此，应该加强城乡社会保障制度的整合。把城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险合二为一，变成城乡居民养老保险［8］。农民工如果有固定工作，可以直接加入城镇职工基本养老保险，如果工作不稳定，或者收入少，也可以加入城乡居民养老保险。总之，农民工要在城镇职工基本养老保险和城镇居民养老保险中二者选一。即使离开工作地，也可以持续缴费，至少缴费15年，以获取领取养老金资格为好。

［1］郑秉文.中国养老金发展报告［R］.北京：经济管理出版社，2012：217.

［2］冯菲菲，史春林.论农民工思想观念的嬗变［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2013（1）：14－17.

［3］张伟兵.城市农民工养老保险政策研究［M］.太原：山西人民出版社，2011：5.

［4］徐彤.中国农民工社会保障的经济效应研究［D］.西北大学，2011：17.

［5］刘吉双，衣保中.日本农村社会养老保险中的政府主导作用［J］.现代日本经济，2013（2）：73－80.

［6］郑功成.中国社会保障改革与发展战略：养老保险卷［M］.北京：人民出版社，2011：37.

［7］左停，周智炜.谁来为流动农民工养老负责？——外出农民工参加养老保险的制约因素分析［M］／／第九届社会保障国际论坛摘要集.2013（8）：21.

［8］樊晓燕.论农民工社会保障的公平理念［J］.生产力研究，2010（6）：40.