土改探索之三：安徽“农地入市”

徐豪

就在党的十八届三中全会结束当天的2013年11月12日，安徽省出台《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），决定在全省20个县（区）开展农村综合改革示范试点工作，今后，农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，未来还将建设多元统一的城乡土地交易市场。这无疑契合三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

1978年党的十一届三中全会之后，安徽凤阳小岗村开创了农村家庭联产承包责任制，拉开了中国改革的大幕。35年后，恰在十八届三中全会闭幕的当天发布《指导意见》，使得安徽再一次扮演起“土地改革”先行者的角色。

建立多元统一的农村土地市场

《指导意见》提到，包括涡阳县、颍泉区、临泉县在内的安徽20个县区开展农村综合改革示范试点工作，将重点围绕市场主体培育、土地市场建设、集体三资管理、公共基础设施建管、信息和金融服务等六个方面开展改革试点，力争到2015年，新型农业经营主体经营面积占承包耕地50%以上，农业生产的集约化、专业化、社会化程度明显提高。

建立多元统一的农村土地市场，是安徽省此次农村综合改革中备受关注的焦点。根据规定，今后的集体土地所有权将确定到每个具有所有权的农民集体，2015年底前实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖。

建立宅基地退出补偿激励机制，是此次《指导意见》的亮点之一。根据规定，安徽省将坚持自愿、有偿原则，探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制；与此同时，建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度，探索建立农村集体建设用地指标储备制度，盘活农村集体建设用地。

本刊记者了解到，安徽省下一步将依托国有建设用地交易市场，建立统一的城乡土地交易市场，为土地交易提供场所、发布信息、组织交易等服务；推进城乡统一的土地交易市场门户网站和交易平台建设，逐步实现申请、竞价报名、网上挂牌、在线竞拍、中标公示等全流程在线交易；农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权等逐步纳入城乡统一的土地交易市场。

实现农民权属流动

2008年在凤阳县成立的农村土地流转交易中心，这是安徽在土地流转方面最早的探索，政府希望将土地流转规范化。2012年6月20日上午，安徽省宁国市城乡土地交易中心揭牌，这也是该省第一个城乡统一的土地产权交易市场。2013年1月16日，通过宁国市城乡土地交易中心，该市天浩农林发展有限公司和南山街道万福村土地股份合作社签订了土地流转协议，标志着安徽省首宗农村土地承包经营权被成功流转。

在对农民权属固化后，就应该解决农民权属的流动问题，以达到农村资源的合理配置，解决农民的出路。宁国市城乡土地交易中心正是在这个背景下成立的。而农民权属实现流动，是激活农村土地资源要素的必要步骤。《指导意见》的出台，也是安徽多年来对土地交易中心这类探索的实践结果。

“我们公司2012年与合肥蜀王餐饮集团达成战略合作协议，成为该集团特色蔬菜供应基地。但是苦于我们现有蔬菜基地生产能力远远达不到客户需求，制约了企业的扩张发展。现在好了，这次我们在南山街道万福村成功流转了184亩土地，既有效实现了农村闲置土地的利用，又能实现企业的快速腾飞。”天浩公司总经理汤浩兵签署协议后，乐得合不拢嘴。

“我父亲过年都71了，家里的4亩多田地这下不用担心要抛荒了，而且每年能收到600斤水稻的租金。”南山街道万福村珠宝村民组村民程泽山在双津集团上班，以前最让他放心不下的就是父亲年纪大了，担心田地以后没人种没人管。

像这样“双赢”的事例，在农民权属实现流动以后，会越来越多。

“将农村土地流转纳入健康轨道，需要深化土地制度改革。微观方面，要在农地确权的基础上，最终允许土地使用权进行流转。在宏观管理方面，要优化土地用途管理政策，建立农业保护区制度，向农业投资者传递更明确的土地用途信息，以减少土地流转中的投机行为。” 中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英对本刊记者表示。

“农地入市”需再突破

“新政策传递的是一个改革方向，并不能一步到位。”安徽大学农村改革与经济社会发展研究院院长张德元告诉本刊记者，在现行政策和法律框架下，新政策在不少方面有很大突破，给全国其他一些地方提供了借鉴和参考，但具体效果如何仍需经过实践检验。

据新华社报道，2013年10月，安徽宿州市埇桥区将土地流转成为信托，将农村土地使用权作为信托产品，委托信托公司进行经营管理，这样就可以定期获得信托收益。该区朱庙村村民沈加亮就把家里的15亩地流转给了一家现代农业投资公司。沈加亮说，承包费是1000斤小麦，一亩地一年的收入达到1000多元，在农闲的时间，还可以出去打工，也能得到一部分收入。

这些新生事物让农村土地“入市”有了新的实践。然而政策的落实和探索，并不都是那么顺利。

据报道，安徽省土地改革试点虽取得了一定成效，但仍然面临“宅基地退出”落实遇阻，抵押融资渠道不畅，以及法律“红线”难突破等尴尬。关于宅基地退出补偿激励政策，安徽省已有部分地区开始试点，但由于后续配套政策不健全，政策落实情况不容乐观。

建设用地流转也存在“短板”，尽管宁国市城乡土地交易中心目前已规范流转集体土地5300余亩，但这都是土地承包经营权交易。由于抵押融资渠道不畅，以及相关配套政策不完善，集体经营性建设用地流转至今还没有交易。

基层反映，虽然我国农村土地承包法允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，但对其抵押的问题《物权法》、《担保法》都未明确，缺乏政策及法律层面的支持。

“从安徽部分地区土地改革试点情况来看，面临的障碍和难题应引起重视，需要强化顶层设计，特别是在政策法规方面给予支持。”张德元表示，国家有关部门应加快政策法规修订步伐，以适应改革试点工作需要。