土改难题下的新探索

高国力

2013年12月30日，国务院公布第二次全国土地调查数据：截至2009年底，全国拥有耕地20.3亿亩，其中基本农田15.6亿亩；人均耕地1.52亩。此次公布的全国耕地数量比以前常说的18亿亩耕地增加了2亿亩，引起了社会的普遍关注。

恰逢十八届三中全会对于未来土地改革提出了明确的方向和要求，再加上近期相继召开的中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议等均不同程度地涉及到土地改革问题，土地改革再次成为未来我国全面深化改革的若干重大问题之一。

土改难题聚焦

当前，我国在土地开发、利用和管理等方面存在土地城镇化快于人口城镇化、地方财政依赖土地财政、土地管理和改革乱象丛生等问题，也是土地改革中的难题，需要我们理性看待。

土地城镇化快于人口城镇化。随着我国工业化和城镇化进程的快速推进，大量的农业用地和农村土地转换为城镇建设用地，城镇建成区面积迅速扩大，但城镇人口规模并没有同步增加。2010年，我国地级以上城市人口密度265人/平方公里，市辖区人口密度618人/平方公里，远低于国外发达国家平均水平。

土地城镇化过快表现在各地争相规划建设的新城新区数量过多、面积过大，“睡城”、“鬼城”等贪大求洋的现象普遍；不同层次和类型的产业园区数量过多、布局分散、重复投资和恶性竞争突出，引发工业用地低价使用和产能过剩加剧；高速公路、轨道交通、会展中心等基础设施建设盲目攀比和超前，建设粗放和超标，缺乏经济效益。

地方财政依赖土地财政。2012年全国出让国有建设用地合同价款2.69万亿元，占地方财政收入的31%，部分市县占地方财政收入超过50%。地方政府竞相圈地卖地，以地生财，造成城市地价房价飞涨，企业生产成本、居民居住成本不断增加，导致产业外迁和人才外流。地方政府的主要兴趣放在以地生财，缺乏对发展实体经济的兴趣，造成地方税源涵养能力低下，更加大了对土地财政的依赖。

土地征收补偿不合理引发群体性事件。近年来，围绕征地补偿引发的矛盾纠纷、上访闹事等社会群体性事件高发频发，已经成为影响社会稳定和谐的重要因素。造成这种现象的主要原因一是土地征收不合理，强制、随意、野蛮征地问题突出，农民缺乏知情权和参与权，征地过程中的公示听证、民主协商不透明不规范。二是征地补偿标准过低，农民的合法权益受到侵害，基本生产生活得不到保障。另外，对于失地、失业、失收入的“三无”农民缺少人性化安置和联系沟通，造成被征地农民与基层政府的对立矛盾，导致干群关系空前紧张。

土地管理和改革乱象丛生、隐患较大。近年来，全国各地开展了类型多样的土地改革，在积极探索土地改革模式的同时，也造成了混乱和无序，导致土地资源浪费严重、隐性的耕地流失加剧。如农村承包地的流转不规范，缺乏法律保护，引发的土地撂荒、土地纠纷问题突出；耕地保护占补平衡中出现的占多补少、占优补劣手段隐蔽多样，造成大量优质耕地流失；农村建设用地流转缺乏规范引导和法律保护，先占后征、边占边征、占而不征的现象普遍；土地增减挂钩试点不规范，往往城镇建设用地增加快、多、优，而农村建设用地减少慢、难、假。很多地方利用区域性规划上升到国家或者省级发展战略的名义，争取各种土地改革的优惠和倾斜政策，实际达到变相占用耕地的目的。

探索土改新模式

1月19日，中共中央、国务院印发2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。文件在指出中国经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多的背景下，对于2014年及今后一段时期我国土地制度改革的方向锁定了8项“三农”工作重点，进一步探索了我国土地改革的模式和做法。

规范创新“两个挂钩”。一是要减少城镇建设用地增加和农村建设用地的挂钩，在总结试点的基础上，下一步重点是控制城镇建设用地增加的速度和边界，确保农村建设用地真正减少和复垦后的质量。其次是城镇建设用地增加和吸纳农业转移人口挂钩，统筹考虑城镇新增常住人口、户籍人口、外来人口、本地人口数量和结构，合理确定城镇新增建设用地规模，探索跨行政区城镇建设用地增加指标调剂机制。

探索推进“三个置换”。首先，用农村承包地换城镇社会保障，综合考虑农业转移人口进城时间、居住、就业、收入等因素，研究制定引导鼓励性政策，分阶段推动农业转移人口退回承包地，全面加入城镇社会保障体系。其次，用农村宅基地换城镇保障性住房，以退回农村宅基地为条件，加大补贴农业转移人口购买保障性住房，制定不同期限、不同情况的奖励办法。最后，用农村经营性建设用地换农民的股份权益，将农村经营性建设用地的使用权通过流转、出让、租赁等形式实现与国有土地同权同价，农民以土地所有权的个体成员入股分享土地经营的收益。

建立土地征收补偿与土地增值收益联动机制。根据被征收土地的区位、用途、升值预期，合理确定土地征收补偿的标准，探索建立根据土地出让金规模合理调控征地补偿金的办法。严格规范征地程序，促进补偿过程和资金分配公开透明民主，充分保障被征地农民的知情权、参与权。鼓励实行征地补偿形式多元化，支持资金、就业、居住、股份等多种形式补偿。

明晰强化农村土地产权的流转和交易。根据土地用途，进一步明晰农村各类土地的所有权，根据不同地区实际，明确承包地、宅基地、经营性建设用地、公益性建设用地具体归村民小组、行政村、乡镇等哪一级集体所有。规范农村承包地的转让、租赁等流转形式，加强契约化管理，完善抵押、担保等权能，促进承包地向种植大户、家庭农场、农业合作社等集中，加快实现农业生产分类适度规模经营。扩大农村宅基地的用益物权，探索开展宅基地抵押、担保等扩大权能试点，引导宅基地合理有序流转和整合。

挖潜提高建设用地的集约利用效益。加大老城老区、棚户区、城中村等城镇建设用地的改造挖潜，提高单位面积土地人口数量、建筑密度和容积率。提高各类产业园区的土地利用效益，合理调整基础设施、公共绿地占地规模，推行标准厂房和配套设施建设，大幅度提高单位面积土地产值、税收和投资规模。严格划定各类城市、新城和园区扩张增长的边界，大力开发利用城市地下空间，建设紧凑型社区和城市。加大农村新型社区建设步伐，合理引导村庄搬迁合并，提高农民集中居住水平，促进腾退出的宅基地有序整理复垦，为农村建设用地减少提供保障。借鉴日本、新加坡、香港等国家和地区的先进技术，在交通、能源、水利、市政、住宅等领域推广省地模式，促进城乡的集约、绿色、低碳发展。