重大动物疫病应急管理

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（1.农业部兽医局，北京 100125；2.中国动物疫病预防控制中心，北京 100125）

重大动物疫病应急管理

王功民1，吴威2，李琦2，张银田2，宋晓晖2，李秀峰2，李长友1，蔺东1

（1.农业部兽医局，北京 100125；2.中国动物疫病预防控制中心，北京 100125）

为建立适合我国实际的预案体系、技术准备、物资储备、工作机制，提高我国重大动物疫病应急管理和处置工作的科学性、时效性和针对性，本研究围绕我国重大动物疫情应急管理理论与实践问题进行深入探讨，系统地研究我国重大动物疫情应急管理的现状、存在的问题，在借鉴发达国家在重大动物疫情应急管理经验的基础上，提出了完善我国重大动物疫情应急管理的政策建议。

重大动物疫病；应急管理；建议

1 重大动物疫情应急管理的内容与特征

国务院《重大动物疫情应急条例》规定，重大动物疫情是指：高致病性禽流感等发病率或者死亡率高的动物疫病突然发生，迅速传播，给养殖业生产安全造成严重威胁、危害，以及可能对公众身体健康与生命安全造成危害的情形，包括特别重大动物疫情。重大动物疫情应急管理是指在应对重大动物疫情的过程中，为了降低重大动物疫情的危害，达到决策优化的目的，对重大动物疫情的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对重大动物疫情进行有效预防、预警、处理和生产恢复等过程的管理活动。

重大动物疫情应急管理可概括为：应急准备、监测与报告、应急处理、应急恢复四个阶段。（图1）

图1 重大动物疫情应急管理四个阶段

重大动物疫情应急管理体系由5大系统构成，分别是指挥调度系统、处置实施系统、资源保障系统、信息管理系统和决策辅助系统。重大动物疫情应急管理除了具有突发公共卫生事件应急管理的共同特征外，还具有紧急性、复杂性、防范性和政府主导性四个特点。（图2）

图2 重大动物疫情应急管理体系构成

2 我国重大动物疫情应急管理现状

近年来，我国在重大动物疫情应急管理体系建设和应急管理工作等方面进行了积极探索及应用，已在应对口蹄疫、禽流感、猪链球菌等重大动物疫情事件中取得了显著成效。随着一系列重大动物疫情应急处理相关法律法规及预案的出台，我国从中央到地方不断完善应急组织体系，逐步完善应急管理制度。各地监测预警体系建设得到加强，应急实践经验进一步丰富。我国重大动物疫病应急管理能力得到明显加强，初步建立了预防与应急并重，常态与非常态相结合的工作机制。但当前重大动物疫情应急管理还存在一些薄弱环节。

一是应急管理理念落后。重处置轻预防、事后设防的观念，导致动物疫情在预防投入上长期不协调。同时，一些地方领导缺乏对重大动物疫情的忧患意识、危机意识和责任意识，存在侥幸心理，说起来重要，做起来次要。

二是应急制度不健全。许多动物疫情还没有制定专门的应急预案，已制定的预案在内容的完整性、应用的可操作性、格式的规范性、管理的实效性等方面也存在一些不足。此外，目前已有应急预案，多以农业部文件下发，执行效力不足，经费、物资等难得到保障。

三是缺乏常态化应急机构。应对重大动物疫情事件，我国政府实行的是临时专门机构管理的模式，缺乏专门的、常设的机构来从事重大动物疫情应急管理工作，这具有较强的临时性和不确定性，不利于重大动物疫情的有效处理。

四是缺乏有效的风险管理。2005年辽宁黑山高致病性禽流感案例说明，我国仍存在对一些明显可能成为重大动物疫情事件的问题缺少事先详细预警分析，以及对产生不利后果的可能性不能按照风险管理要求进行超前预防和处置，结果导致处理重大动物疫情事件往往是撞击式的被动反应模式。

3 国外重大动物疫情应急管理的特点及启示

欧美等发达国家已经形成较为完善的应急管理体系。总的看发达国家应急管理组织机构比较健全，应急预案比较详细科学，赔偿制度比较合理可行，归纳起来有以下几个方面值得借鉴。

一是建立健全国家动物疫情应急管理机构，发达国家应急管理机构大多属于常设机构，在平时和应急时发挥着重要作用。二是预先制定切实可行的国家动物疫情应急预案，应急预案具有很强系统性和可操作性。三是能快速启动从中央到地方应急反应机制，有效整合管理人员、技术专家、基层兽医、养殖业主等各方面资源。四是建立应急物资和技术的储备，充分保证高质量的疫苗和诊断试剂备用；国家和省级兽医诊断实验室有较强的疫病诊断能力，与国际参考实验室有固定联系。五是保证疫情透明，及时执行国际通用的疫情报告、控制和消灭措施，获得必要的国际援助和社会支持。六是补偿制度完善，重大动物疫病暴发后，政府除了要支付各种防疫费用（包括检测、宰杀、焚毁、填埋等），还应该对生产者的损失给予补偿，并要对受灾地区生产者进行生活和恢复生产上的援助。七是国家十分重视疫情应急处理过程中疫病监测、诊断、控制和扑灭、技术培训等工作的经费保证，对动物疫情应急基础设施建设、强制防疫物资储备也有足够的经费投入。八是普遍重视重大动物疫情应急管理科研基地和基础条件建设、相关的大型软件研发、应急过程中的应急平台关键技术研发等，注重应急管理人才的培养，并加大这方面的财政资金投入。

4 强化我国重大动物疫情应急管理的几点建议

当前，我国重大动物疫情应急管理工作，要借鉴其他国家或其他部门的应急管理经验，按照应急管理体系的建设和国务院关于全面加强应急管理工作的意见要求，重点抓好以下几个环节。

4.1 强化疫情的风险管理

要着眼全局，将风险管理工作纳入国家中长期动物疫病防控整体战略规划框架，保证防控战略规划的合理性、可行性、可操作性，实现体制、机制和技术的协调统一。要健全机制，将应急管理工作“关口前移”到风险管理层面上，使应急管理从事后被动型到事前主动型的积极转变，使实现应急管理工作从控制扑灭疫情，预防减少疫情转变。

4.2 加强应急组织体系建设

各级政府应建立高效的、统一的动物疫情应急指挥机构，负责对重大动物疫情应急处理的统一指挥、决策。同时，各级动物疫情应急指挥部应与卫生、自然灾害等应急指挥机构一样，下设统一的常设性日常应急管理办公室，履行重大动物疫情应急管理的日常管理职能，又能够在重大动物疫情发生后成为综合协调、信息汇总、管理危机应对的核心机构。

4.3 完善疫情信息管理

要进一步完善我国动物疫情信息系统建设，健全动物疫病信息网络质保体系。尽可能拓宽疫情信息来源渠道，加强村级动物疫情信息员的管理，增加监测病种范围，扩大监测覆盖面。要规范信息报告，保证信息传输高效、及时、准确。同时要建立决策指挥信息平台，具备及时汇总分析功能。

4.4 完善预案编制与管理

要在继续完善总体预案的基础上，重点做好各病种的应急实施方案的制定和完善工作。应急实施方案的制定，讲究“明、实、精、明”。“明”就是要求每个实施方案要责任明确、职责清晰，确切解决做什么、怎么做、谁负责的问题；“实”就是要求实施方案编制要实事求是、实际管用，同时针对政府、企业和不同职能单位的应急方案应分开制定；“精”就是要求在编制实施方案时文字应“少而精”，避免“大而全”。此外必须加强对应急预案和实施方案的动态管理，避免“束之高阁”，并对其宣传解读、培训演练、评估修改，使之不断完善，以符合实际需要。

4.5 完善物资储备制度

应及时制定《重大动物疫情应急物资储备管理规范》，按照分级、适量、有效的原则进行应急物资储备，并建立多元化的应急物资储备方式，即实现政府储备与企业储备相结合，实现实物储备和生产能力储备相结合。

4.6 建立财政保障机制

建立应急预算制度，保障重大动物疫情应急管理资金的供给，同时要逐步建立重大动物疫情风险防范基金，每年滚存管理，保证一旦发生重大疫情资金能够调得动、用得上。其次，要进一步规范资金投入环节，科学配比资金投入，增加动物疫情监测、流行病学调查、预警体系等预防预警的投入比例。

4.7 完善科技支撑体系建设

目前我国的重大动物疫病应急管理系统的科技支撑体系建设相对薄弱。要在借鉴、跟踪国外应急管理策略和技术的基础上，开展疫情应急预警与风险评估、应急管理体系建设、应急心理救济、动物疫情信息获取及分析应用以及复杂条件下应急决策等科学问题的研究。

S851.33文献识别码：B

：1005-944X（2014）04-0001-03

李长友，蔺东

注：梁全顺，王滨，吴志明，徐辉，施秋艳，张强也参与了本文撰写