构建我国金融消费者权益保护框架研究

姜丽凡

（长春金融高等专科学校 金融系，吉林 长春 130028）

构建我国金融消费者权益保护框架研究

姜丽凡

（长春金融高等专科学校 金融系，吉林 长春 130028）

金融业的迅速发展促进了金融理财产品的不断推陈出新，而人们可支配收入的提高，则使金融产品的消费演变为大众消费。然而，金融市场信息不对称以及消费者对各种信息的辨析能力不高，容易导致金融消费者权益受到侵害，扰乱金融市场秩序。切实有效地保护金融消费者合法权益已经成为一个不可回避的热点问题。

金融消费者；消费者权益；保护框架；构建；研究

随着我国经济的不断发展，居民生活水平的不断提高，使得金融产品的消费演变为大众消费。从信用卡、房屋按揭、金融理财产品到手机金融、互联网金融等等，金融消费与我们的生活息息相关。然而，金融服务范围的不断扩大和金融产品的不断推陈出新，消费者往往是盲目消费，将自身及其财产置于风险之中，金融消费侵权情况亦不断上演。保护金融消费者权益，构建其保护框架，特别是在后金融危机时代，尤为重要。

一、金融消费者权益保护的现实意义

根据《2013年全国消协组织受理投诉情况分析》，2013年全国消协组织共受理消费者投诉702 484件，解决635 748件，投诉解决率90.5%。其中，金融服务类受理1 672件，占投诉总量的0.2%，［1］是消费者协会投诉受理的服务大类之一。根据人民银行公布的数据，仅2014年上半年，人民银行全系统共受理金融消费者投诉5 818笔，在受理的投诉中，信用卡还款投诉居首位。以上投诉数据不包含不予受理或尚未受理的案件。我国金融消费者合法权益受到严重侵害，有的消费者甚至不知道自己的合法权益正在受到侵害，或者即使知道受到侵害也自己忍受，而不进行维权。维护金融消费者权益是成熟社会的标志，保护金融消费者权益意义重大。

（一）有利于维护金融稳定

金融消费已融入我国居民的日常生活，金融消费在给消费者带来便利的同时，很多金融消费者的合法权益越来越多地受到实际的或潜在的侵害。这种现象容易激化两者之间的矛盾与冲突，增加了触发金融风险的人为因素。如2012年11月30日，数十名投资者聚集在华夏银行上海嘉定支行门前，

要求兑付一款名为“中鼎财富投资中心（有限合伙）入伙计划”的理财产品。这款理财产品从2011年11月25日至2012年3月2日期间分四期销售，产品均以50万元起售，每期产品均承诺11%～13%的预期收益率。然而，到期无法兑付。华夏银行称该产品并非其发行、代销的产品，而是内部员工违规私自销售的投资产品。工商银行、建设银行、中信银行……均出现过类似的问题，这严重影响了一地甚至一国的金融稳定，也影响了金融行业的发展。

英美等国在总结2008年国际金融危机中指出，诱发危机的重要因素之一是金融消费者保护不足。国际金融组织也纷纷呼吁各国加强金融消费者的保护，以维护全球金融稳定。

（二）有利于保障金融消费者权益，完善消费者保护制度

专业性强的金融产品使得消费者对产品特点、收益模式、期限结构和风险程度等都不甚了解，消费者在消费中往往处于劣势和弱势地位，侵权现象时有发生，维权也很艰难。金融消费日趋大众化，已成为我国居民越来越重要的消费形式之一，而且涉及大量的资金流。切实保证金融消费者的合法权益，有利于保障消费者的人身与财产权利不受侵害，也有利于健全消费者保护制度。

（三）有利于改进金融服务，提升金融业竞争力

金融业的快速发展伴随着金融产品的不断创新，从单一的存取款到转账支付、投融资、理财等，服务的深度和广度得到了前所未有的拓展，满足了金融消费者不同的金融需求。然而，在金融业快速发展的背景下，金融业整体存在“重增长、轻内控”的现象，权益侵害的问题更加复杂，涉及金额更大，双方矛盾也更加尖锐，这不利于金融业的长远发展和社会形象。金融机构应转向以客户为中心的发展模式，新业务、新技术、新模式的推出要充分考虑消费者的心理与利益，并加大对消费者的宣传和解释力度；要加强管理，杜绝机构员工违规操作，这样才能有利于改进金融服务，培养金融消费者的忠诚度，提升金融业竞争力。

（四）有利于促进社会和谐和人文社会的进步

金融机构与客户的纠纷频频发生，作为弱势群体的客户很难依靠自身解决问题，往往会寻求新闻媒体的帮助，这会给金融业带来严重的负面影响，引起人们对金融机构诚信度的质疑，使公众对金融体系的信心严重受损，2008年的国际金融危机就是典型的例证。保障金融消费者权益，避免公众与金融机构的矛盾与冲突，有利于促进社会和谐。金融消费相对于普通消费属于更高一层的需求，保护金融消费者的权益，是经济发展的必需，也是成熟社会的标志，同时还能促进人文社会的进步。

二、金融消费者及其合法权益

（一）金融消费者的内涵及特殊性

1.金融消费者的内涵与类别。金融消费者是指为满足个人和家庭需要，购买金融产品或接受金融服务的公民个人或单位。这个概念是由消费者的概念延伸而来。金融消费者包括两类：一类是传统金融服务中的消费者，包括存款人、投保人等为保障财产安全和增值或管理控制风险而接受金融机构储蓄、保险等服务的人；另一类是购买基金等新型金融产品或直接投资资本市场的中小投资者，他们尽管有赢利动机，但由于与金融机构之间严重的信息不对称和地位不对等，因此仍与普通消费者有质的共性。［2］

2.金融消费者的特殊性。金融消费者由于参与的金融市场的特殊性，毕竟不同于普通消费者，其特殊性体现于：①消费目标为金融产品和服务。这些金融产品与服务主要是各种存款、股票、债券、理财、基金、保险、期货和外汇等，由于消费者不具备专业的金融知识，不可能对这些产品有较深刻的

认识，即使金融机构工作人员对其进行讲解，消费者也很难完全理解。②金融产品和服务是无形的。普通消费品均为实物，消费者很容易辨别比较，而金融产品是无形的，更多依靠的是自身的头脑，在不专业、不了解全部信息的情况下，很难做出理智明确的分析。③对信息依赖性较高。对金融产品进行消费与投资，就要对其做出明确的评价与分析，即使在信息健全的情况下，非专业的消费者也很难抉择。而且信息不对称是必然的，加之金融市场及金融产品价格的波动性，更增加了金融消费者的风险。

金融消费者的特殊性使得其在消费过程中始终处于弱势，不同消费者了解的信息是不同的，增加了对金融产品认知的难度。

（二）金融消费者的合法权益

1.金融获知权。金融消费者有权在金融消费过程中了解有关的真实情况和相关情况，金融机构也有义务向消费者提供真实有效和全面准确的信息。如理财产品的销售，金融机构员工有义务告知消费者其投资经营模式、合同条款、收益、期限等情况，尤其是风险问题。

2.金融消费自由权。《消费者权益保护法》第九条规定：消费者享有自主选择商品或者服务的权利，消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。金融消费者有权根据其意愿自主选择金融机构、消费方式和消费时间等。

3.金融消费公平交易权。金融机构应秉承公平公正原则与金融消费者订立法律关系及合同，应对不同消费者提供相同服务。公平交易是市场经济的基本保障，关系到金融市场秩序与金融效率，金融机构不得因教育程度、社会职位、对产品的认知程度以及金融消费金额的不同，对消费者区别对待。

4.金融消费者保密权。在进行金融消费时，消费者往往要向金融机构提供全面的个人信息甚至财产证明，金融机构有义务对这些信息给予保密，并且在提供金融服务时，应善意提醒客户，以免其遭受欺诈等损害。另外，网络技术的应用也增加了信息泄露和挪用资金的风险，金融机构应提供高效安全的金融服务环境，保障金融消费者的合法权益。

5.金融消费求助权。当金融消费者被侵权或财产遭受损失时，有权根据合同要求赔偿，如遭到拒绝，有权诉诸法律，维护自身权益。经诱导、隐瞒产品细节签订的合同，应属无效合同，金融消费者有权投诉、请求法律援助，甚至提出诉讼或申请仲裁。

6.享受金融服务权。金融消费者的服务权体现在人格尊重和业务效率两个方面。［3］人格尊重体现在金融消费公平交易权上；业务效率体现在金融机构的内部管理、业务流程和风险控制等方面，降低消费者办理业务的时间，提高其金融消费满意度。

三、我国金融消费者权益保护中存在的问题

金融消费者权益保护在我国是一个新课题，还没有得到全面有效的重视，还存在诸多问题。

（一）金融消费者权益保护的相关法律制度缺失

目前，我国还没有颁布专门的金融消费者权益保护法，而是依据《中华人民共和国消费者权益保护法》解决金融纠纷与侵权案例，忽视了金融消费的专业性和特殊性，适用性不强，存在很多漏洞。［4］长久以来，我国金融机构在国家经济发展中扮演着特殊的角色，国家立法也都以保护金融机构的利益和安全为主，金融消费者权益的保护常常被忽视。确立高效明确的金融消费者权益法律有利于规范金融市场，也有利于应对金融市场开放的冲击。除了有法可依外，还应制定金融消费权益保护检查指

导，规范金融消费权益保护工作，以提高监督检查的有效性。

（二）金融消费者权益保护部门监督不力

我国目前的金融消费者权益保护部门主要有中国人民银行、中国消费者协会以及“一行三会”各自新设的消费者保护局。尽管多头监管，但长期以来，监管目标主要是金融机构的金融安全，在短期内很难将金融消费者权益作为重点的监管保护对象。这使得对消费者权益的保护仅限于“民不举，官不究”，而且维权成本的高昂以及维权的费时费力，使很多消费者放弃维权，选择默默忍受。消费者即使维权成功，监管部门对侵害金融消费者权益的侵害方打击力度远远不够，以罚代管使得侵权成本低下，很多金融机构以及金融机构工作人员为扩大经营业绩，甘冒侵权风险，如屡禁不止的银行人员向六七十岁老人销售保险产品，而银行部门对这一违规行为选择默许。

（三）金融机构信息披露机制不健全

金融消费很大程度依赖于信息，不同消费者掌握、获得的信息量差距很大，金融机构和消费者之间的信息不对称是客观存在的，加之金融机构信息披露机制不健全，使消费者很难获得大量的信息，难于甄别金融消费的优劣。据金融理财市场研究机构普益财富对信息披露状况调查显示，从2008年起，追踪的近60家银行中，超过半数银行的信息披露评分达不到及格标准，这还不包括那些从未进行过理财产品信息披露的银行。2014年初，普益财富表示，估计全国范围内有超过200家商业银行发行理财产品，其中有不少商业银行特别是城市商业银行、农村商业银行和农村信用社在产品发行、到期和运行方面信息披露不足，部分银行甚至不披露。这使得投资者很难及时、完整地获得产品信息。［5］

（四）缺乏高效、低社会成本的金融消费纠纷处理机制

金融消费者在遇到侵权或纠纷时一般会遵循以下几个处理阶段：第一阶段，向金融机构问询并协商。金融机构经常有足够的专业理由、完备的规章条款应对，双方很难达成和解；第二阶段，消费者选择维权，向有关部门投诉。专业性强的金融消费使得申诉过程漫长而冗杂，办事效率低下，难以满足消费者申诉需求。第三阶段，诉讼。法院诉讼包含大量的成本，除律师费、诉讼费外，还有精神成本和时间成本，而且“谁主张谁举证”的一般原则，在信息严重不对称的金融消费领域，加大了消费者诉讼成功的难度。第四阶段，媒体曝光以及社会舆论。当正常途径难以满足消费者合法诉求时，只能寻求社会成本更高的非正常途径，这些途径主观色彩浓郁，容易激化矛盾，有失公允。

（五）消费者教育不足，自我保护和维权意识弱

中国改革开放短短数十年，经济飞速增长，居民收入快速增长，而相应的消费观念和消费教育却远远没有跟上消费增长的速度。即便某些高校开设了消费教育的相关课程，也不作为教学重点，而且还忽视了对生产经营者、机构部门的教育，使得全民消费教育落后于其他国家。金融消费教育和金融知识普及确实应加大力度，避免侵权行为的发生。

由于消费教育的缺失，公众的自我保护意识较弱，尤其网上金融诈骗难辨真伪，有些消费者甚至难于辨别是否被侵权，更谈不上保护证据，即使意识到权益受到侵害，也会因维权意识或维权能力较弱，而最终选择放弃维权。据问卷调查统计，当金融消费者的权益受到侵害时，选择找消费者协会的占15.38%，忍气吞声，自认倒霉的占30.77%，不知道如何解决的占53.85%，投诉打官司的为零。

四、构建金融消费者权益保护框架的国外经验借鉴

研究国外金融消费者权益保护框架，有助于探索、构建我国金融消费者权益保护的模式。

（一）欧盟金融消费者权益保护框架

德、法、意三国及欧盟一直十分重视消费者权益保护，通过增强欧盟及各国消费者信心，大力推进消费者保护理念和消费教育，促进欧盟市场的繁荣。欧盟金融消费者权益保护框架的特点是没有单独设立金融消费者权益保护部门，金融消费者权益保护隶属于消费者权益保护。欧盟区的一体化经济使得其金融业也高度一体化，因此其金融消费者权益保护事项是以统一完善金融市场、促进金融产品和金融服务安全、保障公平交易为核心，主要采用两部门机制。

健康和消费者事务总署下辖“消费者事务司”的“金融服务和救济处”负责金融服务消费者救济。内部市场和服务事务总署的中心职务是消除生产要素自由流动的障碍，保证欧盟市场一体化成果，建立统一的欧盟金融服务市场。两个机构通力合作，改善金融服务市场基础设施，以确保成员国消费者能够无障碍享受跨境金融服务。建立“欧洲金融教育数据库”，并致力于跨国性的非诉讼纠纷解决机制网络平台，通过非法律途径处理金融消费者投诉。

（二）英国金融消费者权益保护框架

英国数百年的金融业发展，使其早已形成一套相对完备高效的、强制性和自律性机制相结合的金融消费者权益保护体系。强制性是指1986年英国就通过了《金融服务法》，金融消费者权益保护是其金融监管目标之一，并注重金融机构保护消费者的义务及内部解决机制；自律性是指行业自律机制，加强行业内的沟通及自我监督。

1997年成立的金融服务监管局（FSA），是英国唯一授权监督和管理业务的独立机构，同时也统一负责建立和监管金融消费保护救济制度。2001年通过了《金融服务与市场法》，完善了英国的金融消费者补偿救济制度，并明确规定了FSA的监管目标，要求FSA开展金融消费者教育。

（三）美国金融消费者权益保护框架

美国金融消费者保护框架由立法保护和纠纷解决机制构成。

1.立法保护。（1）银行的告知义务和消费者的知情权。1968年颁布《消费者信用保护法案》，其中《诚实信贷法案》规范了信息披露行为。为保障信息公开，1969年美联储颁布了一系列法规，如《电子资金转账法》《加速资金到账法》《诚实储蓄法》。（2）银行保护消费者的隐私义务和消费者的安全权。美国制定了一系列法律法规保护消费者的隐私权，银行对顾客信息的尊重是强制、持续性的义务。（3）银行不得歧视消费者及其公平交易权，适用法律为《消费者信用保护法案》。

2.纠纷解决机制。消费者投诉先由银行自行解决，银行无法解决的，交由联邦储备委员会、货币管理局、联邦存款保险公司和储蓄监督局等监管机构，其特点为“多重监管、相互协调”。仍无法解决的纠纷，走司法途径。常见的司法途径一是消费者小额诉讼，适合大部分金额较小的消费维权，手续简易、处理简便，诉讼效率也较高；二是集体诉讼，指对同类商品或服务不满的消费者，集体要求提供司法救济的制度。［6］

各国金融消费者权益保护框架的共同特点是：①有明确完备的金融消费者权益保护法律体系，涵盖了几乎所有的金融消费业务领域。②设立专门的金融消费者权益保护机构。③注重信息披露机制，提高金融消费的公信度和透明度。④金融消费者教育作为重要手段。⑤优先采用非法律的纠纷解决机制。［7］

五、构建我国金融消费者权益保护框架的对策建议

（一）加强立法，明确金融消费者权益保护作为主要监管目标

国际经验表明，只有通过立法才能明确金融消费者权益保护作为重要监管目标的地位，才能使社会各部门真正从观念上重视金融消费者权益保护，使监管机构更新监管理念，金融机构更新服务理念，从而建立以金融消费者为核心的金融服务体系。

通过立法，一方面更新理念，另一方面也有助于区分金融消费者与普通消费者，加强金融消费保护的专业性、特殊性和复杂性。在法律中明确金融消费者的权益、地位，规范金融机构的义务，限制金融机构滥用强势的专业地位，并明确金融消费的救济途径等。

除了专门立法外，对相关的金融法律法规也应进行修订，进一步明确、加强金融消费者应有的法律地位，强化金融消费者权益保护。

（二）搭建各金融消费者保护局的沟通协调机制

我国已设立专门的金融消费者保护机构，除中国消费者协会外，还构建了“一行三会”的组织机构体系以保护金融消费者权益，即中国人民银行的金融消费权益保护局、银监会的银行业消费者权益保护局、证监会的投资者保护局、保监会的保险消费者权益保护局。各金融消费者保护机构可集中行使金融消费者保护职权；拟定金融投资者保护政策法规；开展金融消费教育等，旨在帮助消费者避开金融机构隐性收费和欺骗性借贷等金融欺诈行为。

各金融消费者保护局行使金融消费者保护职权应注意以下几点：①独立性。“一行三会”的组织人员难免与被监管的各金融机构有密切的往来，为保证客观公正性，各保护局在人员组成、工作流程和经费预算等方面要确保其独立性，以维护金融消费者的合法权益。②各机构协调性。金融分业监管会增加监管成本，也会出现监管真空地带，金融消费者权益保护亦如此，需要各保护局的沟通协调，搭建共享的信息数据平台，可以高效快捷地处理金融纠纷。③宣传教育。各保护局不仅要负责保证金融消费者权益，也要肩负金融消费纠纷解决机制的优化，更重要的是通过金融消费者的宣传教育，减少、预防金融纠纷，维护金融市场稳定。

（三）完善金融机构内部监督约束机制

为增强公众对金融机构的市场信心，促进金融业健康发展，外部监督控制是一方面，更重要的是要切实完善金融机构内部监督约束机制，从根本上减少、杜绝侵权行为，保障金融消费者权益。应注意以下几个方面：①履行信息披露职责。金融机构应尊重金融消费者的获知权和自主选择权，履行告知义务，不得在推销产品过程中隐瞒风险、夸大收益，或者进行强制性交易行为；对金融产品或金融业务的关键内容予以提示，不得误导、欺诈金融消费者权益。②保障金融消费者的个人信息安全。不能篡改、违法使用消费者的个人信息，不能在消费者不知情的情况下向外提供其个人信息，必须采取有效措施保障金融消费者的信息安全。③制定金融消费者权益保护工作流程及指导。金融机构内部应设立专门的金融消费者权益保护部门，制定金融消费者权益保护工作流程及指导，明确违规员工的惩罚机制，切实保障权益保护工作积极有序的开展。

（四）优化投诉处理机制

国际上金融纠纷的解决优先采用非诉讼纠纷解决机制。鉴于法律诉讼在很多方面不利于金融消费者这一弱势群体，以及节约社会成本的角度，法律诉讼是解决金融纠纷的最后途径。优化金融纠纷投诉处理机制可采用以下手段：①强化金融机构内部处理投诉的能力。通过建立金融机构内控制度和自律机制，规范金融机构现场处理投诉的程序和规章，明确投诉处理人员的职责，加强现场处理投诉的能力。②加强投诉渠道建设。公布电话、网络、信函等投诉处理渠道，使金融消费者投诉有门。③优化外部纠纷解决机制。金融机构内部难以解决的纠纷只能依赖金融监管部门等的外部投诉解决机制，一要优化投诉程序，二要严格投诉时限，确保高效快速地解决纠纷。④建立金融消费者投诉数据库。根据投诉的内容进行分析，为规章制度的修改提供依据；对经常出现金融纠纷的金融机构进行监测，情况严重者予以警告。大量投诉数据的采集有助于提高投诉处理的效率和质量。

（五）多途径开展金融消费教育

近几年消费者金融知识的积累远没有跟上金融消费的快速增长，因此，要多途径开展金融消费教育，提升社会公众的金融意识和金融素质，主动预防和化解潜在矛盾。①加强金融基础教育。在各级学校开展金融教育，培养全民的金融风险意识、维权意识，并提高自我保护能力。②增加金融知识宣传。我国已轰轰烈烈地开展了“金融知识进万家”、“金融知识普及月”和“金融知识进社区、进校园、进乡村”等系列活动，但真正获得或参与金融教育的公众很少，应将金融教育工作落到实处，增加公众参与性和主动性。③多途径宣传。充分利用网络、电视、报纸等多媒体，并建立“金融教育数据库”，深入开展金融知识宣传活动，金融机构员工也应主动对办理业务的客户做好宣传讲解。

［1］中国消费者协会.二○一三年全国消协组织受理投诉情况分析［EB/OL］.http://www.cca.org.cn/web/xfts/ newsShow.jsp?id=66800

［2］百度百科［EB/OL］.http://baike.so.com/doc/423897.html

［3］中国人民银行衡阳市中心支行青年课题组.金融消费者权益保护问题研究［EB/OL］.http://wenku.baidu.com/ view/d70be9befd0a79563c1e72c8.html

［4］孙天琦，张晓东.目前我国金融消费者保护的现状、存在问题及对策建议［J］.西部金融，2010.

［5］陈兰君子.普益财富：银行理财产品信息披露透明度亟待提高［N］.金融时报，2014－02－24.

［6］林宏山，白清松，孔雷霞.美国金融消费者权益保护制度的借鉴与启示［J］.福建金融，2010.

［7］周学东.国际金融消费者保护制度改革动态及启示.［J］中国金融.2011，（11）.

［责任编辑：耿传辉］

Study on Building the Framework of Financial Consumer Rights Protection in China

JIANG Li-fan
（Department of Finance,Changchun Finance College,Changchun 130028,China）

Rapid development of financial industry facilitates the innovation of financial products,and the growth of disposable personal income changes the consumption on financial products into mass consumption.Financial consumer’s rights are likely to be violated,because of information asymmetry in the financial market and financial consumer’s hardness about using information,which would cause public opinions and disrupt the order of financial market.It has be an inevitable hot issue that the legal rights of financial consumer are protected effectively.

financial consumer;rights protection;framework;build;research

F832

A

2014－06－15

1671-6671（2014）04-0009-07

姜丽凡（1978－），女，黑龙江哈尔滨人，长春金融高等专科学校金融系副教授。