以工补农过于行政化的经济非理性分析

杨沛英++智敏

【摘 要】以工补农对促进农业发展起了重要作用，但行政化色彩越来越浓厚，浪费和低效现象随之而生。以工补农要尽量避免过于行政化，发挥市场配置资源要素和城乡平等交换劳动产品的作用。工农、城乡之间本质上是良性互动关系，不宜搞谁轻谁重、保谁弃谁的“零和”策略，应该选择双赢或多赢策略。以工补农不能完全避免行政干预，但要提高政府干预的科学性。

【关键词】以工补农；市场化；工农互惠

【中图分类号】F320 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2014）01—0132—05 中共十八大报告提出要大力推进城乡一体化，构建新型工农、城乡关系。我们理解十八大报告所说的城乡一体化，重点是要构建城乡要素市场的一体化；十八大报告所要构建的新型工农、城乡关系，是要实现从行政性以工补农到市场化工农互惠的平稳过渡。

一、过于行政化以工补农的逻辑谬误

（一）“以工补农”提出之初就带有较强的行政干预色彩。“以工补农”的概念，一是来自20世纪70年代和80年代农村区域内的产业配套需要，当时乡镇企业异军突起，于是学界提出了通过发展乡镇企业来补贴农业、提高农民收入的理论；二是来自80年代末出现的工农关系三阶段理论，该理论将工业化过程中的工农关系划分为以农补工、工农平等发展和以工补农三个阶段；三是来自十六大以来立足于国民经济和财政实力空前壮大的条件，主要体现为加大财政向农业和农村投放力度的“以工补农、以城带乡”政策导向。[1]计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的长期性和复杂性，决定了以工补农理念和政策呈现出明显的时代性和行政化色彩。

总结上述“以工补农”口号提出的历史起因，可以看出其概念本身缺乏明确的理论支撑。蔡昉认为以工补农体现制度设计时偏向城市还是偏向农村的问题。建国之初要建立社会主义工业基础，因而在制度设计上出现偏城市偏工业倾向，提出城市领导农村、工业主导农业的口号。现在工业化和城镇化发展快于农业现代化，农村落后于城市，因而提出工业反哺农业，城市支援农村。柯炳生、林毅夫认为经济发展水平决定工农、城乡之间的政策取向。解放初经济发展水平低，只能以农补工，现在经济发展到一定水平后，应该开始以工补农。这两种观点尽管不同，但都是从财政投入的角度论证以工补农的依据和历史缘由，而且是以计划经济大背景作为其逻辑前提，没有从工业与农业微观层次和城乡市场交换的角度作以工补农的逻辑推理。[2]

（二）市场经济条件下，工农、城乡之间（从微观层面看）本质上是平等交换的互惠关系，不存在谁补贴谁的问题。工业和农业是国民经济最基本的两大产业领域，也是推动经济社会发展的两个发动机和轮子，在国民经济发展中处于同等重要地位，不存在谁贵谁贱、谁补贴谁的问题。工业品下乡，农产品进城，二者是市场交换关系，一般情况下通行的是平等交换原则。实践中对以工补农存在不少误区，认为以工补农就是工商企业直接向农业与农民给钱、给物、给技术；认为原来的以农补工采取征粮征劳搞摊派，国家通过工农业产品价格“剪刀差”为工业发展和建立国民经济体系提供积累，现在让工商企业给农业和农民提供资金、物品和技术就是“以工补农”或者“工业反哺农业”。于是乎出现强制企业出钱出物补农惠农，让企业与农民搞订单农业，强制企业承包扶贫攻坚任务，让企业负担不应该由企业承担的农村公共设施建设等等违背市场经济规律的现象，并且被视为是理所当然的事情。企业的存在形式是生产和再生产，企业的唯一使命是创造财富、追求利润、积累价值。以工补农作为社会公益事业，不是每一个企业都愿意干的。通常情况下，和农业无关的企业会认为以工补农是涉农企业的事情，和自己无关；而涉农企业在和农户打交道时，不仅不想吃亏，还经常利用自己的强势地位挤占农业利润。企业当然应该有回馈社会的义务，包括帮助农业和农村，但必须是在自愿的前提下或者与其发展有关的活动方面，绝不应该是政府出面的硬性摊派。行政命令式的“以工补农”，实际上是计划经济时代传统执政方式的延续，违背了市场经济规律。市场经济一讲效益，二讲公平。所以就经济发展的内在规律看，“以工补农”的命题很难成立。

（三）现行的财政惠农强农扶农政策是国民收入二次分配的兼顾公平，不应称之为“以工补农”。宏观层面上的以工补农，多数情况是采取间接的行政手段来完成的。仔细剖析我国目前阶段以工补农的政策内涵，可以看出主要是指将财政收入的一部分有倾向性地投入农业领域，并假定财政收入的主要贡献者是工业，所以称之为“以工补农”、“以城带乡”。而实际上这种假定是不符合实际的，因为农民和农业同样是纳税方，虽然农业税免除了，但农民给财政的贡献并没有减少。如果把农地转让中的财政贡献、农民工提供的剩余价值和农民消费农业生产资料、生活日用品所交的工商税算在内，农民的税收贡献并不比以前少。把财政给“三农”的投入说成是“以工补农”，不仅不符合实际，而且有失公允。所以不论是建国初期的“以农补工”还是十六大以来的“以工补农”，说的都是财政分配和转移支付问题，而不是工业与农业关系问题。至于财政投入向“三农”倾斜，这是国际上通行的农业补贴制度，发达市场经济国家一般情况下是借助于政府机构和社会组织来完成的，其职能是充当农业结构调整的引路人；尽可能为农业提供市场信息；为农业剩余劳动力提供平等的就业机会，像我们这样完全靠行政手段补贴“三农”的几乎没有。

城乡之间社会保障和公共服务的均等化，是国民收入二次分配的公平化，不应被视为城市对农村的恩赐。公共服务与公共设施，是全体公民应该均等享受的公共资源，应该体现公平正义的分配原则。在城乡分离的二元体制下，城市户口和吃商品粮者单独享受公共资源，是战争年代供给制分配制度的延续，也是物资匮乏历史时期的特殊产物，不可能也不应该长期坚持不改，十六大以来财政加大对农村公共设施和公共服务的投入，开始将财政阳光普照农村大地和弱势群体，是在纠正公共服务和公共设施城乡的不平等现象，实现公平正义的回归，也不应被视为“以工补农”。

二、过于行政化以工补农的历史失真

（一）新中国建立之初，我们党在确定工农城乡关系时，依据的是第一个社会主义国家苏联的模式，即城市领导农村、工业主导农业的做法。1949年3月中共七届二中全会提出党的工作重心开始从农村转向城市，同年12月周恩来在关于新中国经济的几种关系的讲话中说：“在谁领导谁的问题上，今天我们确定了城市领导乡村、工业领导农业的方针。”并解释说资本主义社会就是如此，社会主义更应如此。但鉴于当时国民经济结构中农业和手工业占90%、工业仅占10%的状况，又提出了“城市离不开乡村而且要依靠乡村，工业离不开农业而且要以农业为基础”的城乡关系准则。[3]191951-1957年，为了应对抗美援朝战争需要和打破帝国主义的经济封锁，不得不优先发展重工业，把生产资料的生产放在优先地位，但鉴于农业特别是粮食生产在战争年代的战略重要性，实际上执行的依然是一手抓工业，另一手抓农业的方针。1956年4月毛泽东在《论十大关系》中总结说：“重工业是我国建设的重点。必须优先发展生产资料的生产，这是已经定了的。但是决不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产。如果没有足够的粮食和其他生活必需品，首先就不能养活工人，还谈什么发展重工业？”[4]24建国初的建设实践说明，我们党在处理工农、城乡关系的问题上确定的谁领导谁、保谁弃谁的原则是不科学的。工业与农业从原料供给角度讲，是平等的交换关系；从产业分工看，是整个国民经济产业链中的不同环节，地位和重要性可能因时因地有所不同，国家投资计划可以分轻重缓急，但绝不应该是谁领导谁、保谁弃谁的关系。

（二）1958-1976年由于极左路线的严重干扰，在城乡工农关系认识上摇摆不定、反复折腾，造成大量城市人口逆向流动。1958年大炼钢铁，盲目冒进大搞重工业，加上全国范围滋长起来的浮夸风，使农业生产遭受重创，城市建设和工业发展也遭受重大损失。1961-1962年，城乡居民生活陷入长达三年的困难时期，国民经济遭到重创，大量已经立项建设的工业项目纷纷下马，进城的农村人口不得不重返农村。1961年陈云在中央工作会议上说，现在“面前摆着两条路要我们选择：一个是继续挖农民的口粮；一个是城市人口下乡。两条路必须选一条，没有什么别的路可走。我认为只能走压缩城市人口这条路。”[5]161在大跃进和文化大革命内乱的折腾下，我国出现了长达十几年的人口逆向流动，先后有3200万人口（包括1647万上山下乡知青）由城市流向农村。

（三）上世纪70年代中期开始的“以工补农”，企图在乡镇区域内解决工农、城乡发展不平衡问题，实际上是乡镇区域内的产业“拉郎配”。当时乡镇企业发展较快，成为农村发展一大亮点，于是不少地方试图通过行政手段实施经营主体间的“拉郎配”来提高农民收入，通过农村区域内的产业配套解决“三农”问题，提出了“无农不稳、无工不富、无商不活”的口号。但是，由于乡镇企业和农民家庭是两个利益主体，无法实现经济融合，最后还是演变为企业主与农民之间的劳务雇佣关系，虽然一度使农民收入有所提高，但试图通过农村区域内的产业配套解决“三农”问题的初衷仍然没有实现。后来乡镇企业遇到了规模小、成本高以及治理污染的经营压力，在城市大工业竞争压力下自生自灭，只有像华西村、南街村一类高度集中统一的少数村庄取得成功。

（四）80年代兴起的市管县体制改革，以城带乡行政色彩过浓。市管县改革的起因是企图通过行政手段来划分经济区域，以政府干预经济的方式促进区域经济的发展，带动农村发展。这一改革在计划经济体制下确实产生了一定的积极作用，但随着市场经济体制建立和完善，以市场为资源配置的基础已经普遍化，市管县改革出现了“管不了，带不动”的情况，最后又不得不进行“缩省扩县”的改革试点，以省直管县的体制取代市管县。在城乡关系调整方面，市管县体制不仅没有带动农业和农村发展，反而强化了对农业和农民的行政管控，一些地方三统筹五提留大大超出农民的承受能力，搞得农民负担过重，农业遭到重大挫折，1994年粮食产量跌入改革开放以来的谷底，使中央不得不硬性规定各种提留加起来不得超过5%。市管县改革的历史作用之所以遭人议论，原因是改革思路依然摆脱不了通过行政区划调整拉动区域经济增长的计划经济色彩。

（五）十六大以来建立在雄厚财力基础上的“以工补农”，实际上是世界各国通行的财政补贴农业政策。2002年党的十六大提出了统筹城乡发展的战略决策，全面实行以工补农、以城带乡和多予、少取、搞活的强农惠农政策，城乡社会保障、公共设施和公共服务纳入一个盘子规划，财政阳光开始普照农村大地。2007年，党的十七大提出，要建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，形成经济社会发展一体化新格局。2007年6月25日胡锦涛在中央党校讲话，提出了“两个趋向”的新论点。十六大以来的以工补农、以城带乡，是在国民经济发展积累到一定基础，国家具备雄厚财力基础上，在财政宏观层面上的全方位惠农补农，实际上已抛开单纯工业与农业两大产业领域，惠及到农村教育、医疗、养老、体育文化社会事业等公共服务和公共设施各个方面，因而称为财政全方位强农惠农补农更为确切，而称为“以工补农”名不副实。

三、过于行政化以工补农导致浪费、低效和贪腐随之而生

农业受自然和气候条件影响较大，与工业比有与生俱来的不可掌控性，财政扶持农业发展是世界通行的做法。人口多、耕地少是中国基本国情，故中国农业的弱质性更为明显，政府出面对农业进行财政补贴无可厚非。自2000年开始，国家逐年加大对“三农”的投入，2012年用于农林水支出达599598亿元，加上对农村教育、医疗、养老、社保等整个“三农”的投入，总规模已达到11000亿元。补贴范围涉及到农村的方方面面，其中农业生产补贴涵盖粮食直补、农作物良种补贴、农资综合补贴、退耕还林、防灾减灾、动物防疫等79种项目和领域，为农业发展、粮食安全起到了保驾护航的作用。[6]

但是，“三农”资金使用的行政化运作过程中存在不少问题：一是农业的多功能性和农业发展政策的多目标性，加之涉农部门职能划分的交叉和重复，导致农业补贴项目过多，资金使用上存在分散和交叉重复等情况；二是涉农资金被部门利益所绑架，资金安排照顾各方情绪，管理使用以部门、块块为主，各自为政，面面俱到，造成资金使用上的内耗与挤占挪用发生；三是以工补农主要靠中央和省两级财政，市县财政支持农业和新农村建设资金量较少，项目建设配套资金欠账较多，造成一些支农项目“最后一公里”无人建设管理，效益难以发挥；四是基层涉农部门和事业单位机构臃肿，冗员过多，资金用于保证人员工资比例过高、用于事业发展的比例偏低，一些部门“有养兵的钱，没有打仗的钱”；五是财政支持“三农”资金运行环节多，过程长，管理成本高，资金使用缺乏完整、规范的项目分类和统计体系作支撑，监管机制不规范，影响资金使用效率的提高。

随着国家对“三农”补贴日益加大，“三农”专项资金在管理、审批、发放的过程中存在的漏洞，导致渎职贪腐现象时有发生，个别地方甚至存在靠山吃山、搞农业吃农业问题，严重损害了广大农民群众的利益。在今年以来开启的反贪腐渎职专项行动中，三农腐败居打击之首，在11类打击重点中，“三农”领域渎职犯罪被放到重要位置。

最高人民检察院发言人李文生列举了前不久河南省周口市检察机关办理的一起案件。为了繁荣农村市场，国家实行“万村千乡市场工程”，即由国家给当地具备一定规模的商业企业提供补贴，由这些商业企业成立配送中心向农村市场供货。按照相关规定，有资质的配送中心每年可获得国家20万元至60万元不等的补贴。但当地检察机关发现，一些企业为了获取补贴，存在伪造、变造文件情况，而当地政府工作人员在验收过程中，没有严格执行标准，造成不具备资质的企业取得了承办资格。几年时间内，被骗取的国家资金达1900余万元。[7]《新京报》刊载的“山西小康县羡慕贫困县待遇16年后主动返贫”一文，使人不得不反思争当贫困县现象背后利益诉求的正当性问题。事实证明，以工补农，以城带乡名义下的财政转移支付，存在吃国家财政“大锅饭”嫌疑。在一些风气不正的单位和个人眼里，支农项目已成为“唐僧”肉了，雁过拔毛者有之，坐拥一亩三分地寻租者有之，挂羊头卖狗肉者有之，一女多嫁（一个项目多头验收）者有之。

四、建立科学的行政与市场调节相结合的以工补农机制的思路与对策

习近平总书记2013年9月在武汉考察时提出：“要把更好发挥市场在资源配置中的基础性作用作为下一步深化改革的重要取向，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系”。李克强总理在谈到机构改革时也强调：“各部门要自觉行动，限期完成职能转变任务，把不该管的微观事项坚决放给市场、交给社会”。应该按照习近平总书记和李克强总理的要求，在进一步加大“三农”投入的过程中，除了科学运用行政力量，同时要善于运用市场的力量。

（一）对“三农”采取多予少取的同时，要更加注重搞活。农业发展的关键是激活其内部的发展动力，而市场和利润是农业发展不竭的源泉，农民发家致富的冲动是农业发展的“第一生产力”。解决农业问题的关键举措，是激活农业内在的发展动力。单纯采取保姆式的财政补贴行政手段，难以持久激发农村发展活力，搞不好反而会滋长农民的惰性。所以，在对农业多予少取的同时，要进一步激发农村的活力。要按照十八大精神，创新农业经营体制机制，遵循经济规律，通过市场机制使农村的劳动、技术、资本、管理的活力竞相迸发；通过产业间合理分工和交换，使农村各业都能均等公平地获得各自发展机会与合理利润，促进农村各业竞相发展。坚决摒弃利用行政手段挖农补工或者损工补农，人为地挤压一个产业而发展另一个产业的做法，建立工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。必须依据市场规律，通过产业间的合理分工使农村各产业获得各自的发展空间，通过城乡之间平等交换使农业获得合理利润，通过加快城镇化发展开拓农产品消费市场，推进工业化、城镇化与农业现代化、生态文明化同步发展。

（二）工业反哺农业的同时，要强调用工业生产方式改造农业。家庭承包经营实行近30年，在解决温饱问题中发挥了不可替代的历史作用，这一点应该充分肯定。但作为一种小生产经营方式，它有内在缺陷：一是生产的目的多一半是为保证自己的生存，而不是为了追求利润、扩大生产；二是生产力水平低下，生产规模小，劳动生产率低，抗风险能力差；三是各个生产单元处于分散孤立的状态，信息不灵，协作性不强，市场竞争力差，流通环节利润流失过多。传统农民身上固有的小农意识和小私有观念是发展商品经济的大敌，农民自身的解放是生产力解放的前提。农民中普遍存在平均分配土地的传统心理，使土地承包经营走上了极端化，土地承包经营完全按人头均分，好坏地平均搭配，人口变动后又进行分地“小调整”，结果搞了许多“绺绺田”、“块块地”。这种土地占有经营方式为发展农业规模经营带来了严重障碍，不利于机械化作业和现代农业的发展。分散封闭的生产方式造成农业生产成本高、劳动生产率低，使农业的弱质性越来越严重。因而一定要认识到，分化农民、改造农业，是工业化和城市化过程必然出现的现象，是不以人的善良愿望为转移的。英国工业革命时的圈地运动，日本、韩国的长子继承制，都有其历史的合理性。所以，以工补农、以城带乡的历史任务，不单是要反哺农业，带动农村，还要用工业生产方式改造农业。

（三）在帮助农民脱贫致富的同时，强化对农民进行市场经济洗礼。猪圈岂生千里马，花盆难养万年松，计划经济环境下农业永远长不大。从长远发展趋势看，传统农业要升级转型为现代农业，必须过市场竞争这道坎。行政化财政扶农惠农，只能保障农业不被挤垮，但不可能使农业内生动力不断壮大。以工补农从来就不是工商业和农业之间的关系，而是财政分配问题。以工补农是社会性公益事业，不是每一个企业都自觉自愿干的，因而，用行政命令摊派工商企业补农惠农，对工业与农业均会造成不应有的伤害。只有用市场化的办法扶农惠农，才能真正催生农业内生发展活力。纵观世界各国农业补贴政策，很少有直接给农民钱和物的做法，也没有以行政命令的办法向工商企业摊派以工补农的现象，而是通过一个系统工程，帮助和引导农民调整生产结构，为农产品销售提供便捷的服务和更广阔的市场，使之能获得更高的利润，为农业剩余劳动力转移提供机会均等的就业环境。这才是真正行政扶持与市场激励相结合扶农强农方式方法。

（四）扩大县级政府在资源配置中的权限，允许县级政府捆绑使用扶农资金。现在的惠农强农扶农资金使用过于分散，难以发挥集中力量办大事的优势。比如，种粮四种财政补贴本意是要保护粮食生产，但实际执行过程很难对种粮面积进行监测，你家种一亩，他家三四亩，谁到地头去核实，只能由基层上报，基层干部不愿得罪人，最后演变为按承包地数量来补贴。这种办法起不到保护粮食生产的作用，不利于规模经营和现代农业发展。建议将扶贫、水利、农业、教育等各类支农专项资金统筹安排，捆绑使用，向重点项目集中，向重点村集中，不撒胡椒面，发挥资金的聚合效用，集中财力办大事情。建议国家财政拿出一部分资金从不愿种粮或者粗放种粮（只种一季粮，不用化肥，够自家吃就行）的农户那里租回土地，交给种粮大户经营，要求按地亩数量卖给国家一定数量粮食，对愿意种地的农户，引导他们经营果菜等高产值设施农业。这样可以一举四得：一是可以解决土地撂荒或粗放经营问题；二是通过扩大规模解决种粮效益低问题；三是可以解决果菜与粮食争地问题；四是促进农业规模经营，发展现代农业。

参考文献：[1]陈静茹中国“以工补农”问题研究述评[J]湖北农业科学，2012（19）

[2]邓大才以工补农的经济研究[J]学术探索，2003（10）

[3]周恩来年谱（1949-1976）：上卷[M]北京：中央文献出版社，1997

[4]毛泽东文集：第7卷[M]北京：人民出版社，1999

[5]陈云文选：第3卷[M]北京：人民出版社，1986

[6]关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告——2013年3月5日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上[R]2013

[7]中国开启反腐渎职专项行动 三农腐败居打击之首[N]法制日报，2013-04-23

[责任编辑 赵 春]