城市公共交通改良的政府角色

宋旻杰

在城市化进程中，公共交通扮演了至关重要的角色。城市公共交通质量的高低，甚至已经直接成了这个城市是否能够正常运转的关键要素。在转型时期的中国，各个城市都在追求富有自己城市个性的公共交通系统，以此提高城市公共管理的运转效率，配合快速城市化进程的脚步。

一、城市公共交通改良的紧迫性

进入21世纪之后，我国城市化进程添加了一个明显的符号，那就是机动化程度大大加深。机动化城市的出现大大提高了人们的出行效率与工作办事效率，同时，也刺激着交通产业与交通行业的蓬勃发展。但是，机动化在给人们的生活带来便捷与效率的同时，也侵蚀着我们原本舒适的环境。如何将这样一把“双刃剑”运用得当，更多的责任落在了完善城市公共交通基础建设中。

公共交通的渠道亟待完善。在公共交通中，我们接触到的渠道无非以下两种——公路公共交通与非公路公共交通。目前，公路公共交通仍是大部分城市所主要依赖的主要公共交通渠道。在我国一些发达城市，公路公共交通建设进展喜人，制度与运营程序也已达到了一些发达国家水平。但不可否认的是，即使是此类发达城市，公路公共交通依然存在着许多迫在眉睫的问题。例如，与私人汽车争抢道路，热点线路班次运营力欠缺，公交车辆过于老化，尾气排放不达标，等等。在一些特殊的公路交通中，大站快车、城际公交等的便捷程度与制度化程度相对发达于市区普通公交线路。另外，在一些发达的城市，地铁与轻轨渐渐成为城市人口越来越喜爱的交通工具，其好处是便捷环保，无惧堵车等。但在建设地下公共交通的同时，各个城市也相继显现出一些问题，包括无视土地条件大兴土木，从而造成不必要的地质伤害，并直接影响到地面交通的通畅。此外，还有调研不完整而随意敲定站点，难以收回成本，等等。

高额的成本透支致使公共交通改良成为紧迫的任务。在一些发达大城市，地铁及轻轨的运力早已超越了地上公共交通，但个别城市在开建地铁车站时，仅仅着重在规划好的潜力地区进行开发，而忽视了真正的需求处。这样的行为往往导致一些“冷站”、“死站”的产生。虽然随着地铁站的发掘自然会带动周边地区的发展，但从建设成本与日后收益的平衡关系看，这样的举措并非明智。

人口结构的变化亟需公共交通配套。在发达的大中型城市，繁杂的人口年龄层次对公共交通的专业性提出了更高的要求。20～45岁的成年群体和45～65岁的中年群体两个年龄段的公共交通使用者，由于生理及心理的完善健康，他们对公共交通没有特殊服务的需求。但是9～18岁的青少年群体与65岁以上的老年群体对城市公共交通的“公共”性则具有较高的要求。在我国飞速发展的城市化进程中，给人以最鲜明的变化就是城市的行业分工以及区域分工，一个城市拥有若干个功能性区域已经并非新鲜现象。城市功能性区域的发展无疑增长了对交通资源的需求，公共交通服务也应随之而进行自身的改良与完善。

二、城市公共交通改良之我见

交通资源是否能够进行合理而有效的分配，公共交通又能在所有交通资源中占据多大的比重，几乎直接为城市经济的发展与长期繁荣起着决定性作用，同时，也为社会稳定与和谐发挥着不可或缺的作用。因此，公共交通的改良也应该契合实际需要而进行。

丰富公共交通渠道是不二选择。城市公路公共交通的改良，应主要着眼于市内公交线路的完善，尤其是一些热门线路以及运载量较大的公交线路。丰富这些公共交通渠道的措施大概有二：一方面，增加一些公交线路密集路段的公交专用车道，加大处罚私人汽车占用公共交通用道的力度。这一点不仅能够提高社会成员的公共交通意识，也体现了社会的公平。另一方面，增设公交班次。对那些连接新老城区关键地段的公交线路，由于其运力直接关系到一个城市新老城区衔接的通畅与否，所以政府应连同相应的公交公司，增派这些路段的车辆班次，真正实现公共交通便民利民，以及对城市建设的提升。在非公路公共交通的选择中，需要一个完整而合理的眼光，以审慎的态度推进，使之成为一种可接受的公共交通渠道资源。

交通规划中应充分考虑成本因素。环保成本是目前公共交通成本中最重要的环节，解决环保成本的一个有效方法就是实现公交客车的更新换代。当然，这也是一个需要付出成本的行动，但是其带来的收益却是能够超越投入的，同时，也体现出人与自然和谐发展的指导思想。地下交通造价昂贵，运营及维护成本大。因此，从建设成本上考虑，建设地下交通应该着重考虑实用性与承受力，而不能为了追求“政绩”以及刻意发展某一区域而形成建设成本的透支。

根据城市人口结构增加公共交通的便利性。首先，针对学生群体，引入校车概念。校车作为一种特殊的地面公共交通，为学生提供了相比其他地面公共交通更为便捷、安全、舒适的条件。所以不妨将在欧洲已经非常完善健全的城市校车概念引入我国，这样可以有效地消除公共交通中的一些不便对青少年群体的不良影响。其次，为老人增设专车。由于老年人的出行时间一般集中在上班高峰段的末尾和中午之前，此时，其他年龄段公民已进入了各自的岗位。所以在该时间段中，完全可以开辟一些热门公交路线的“老人专车”，凭老年证或老年卡乘坐。此种改良办法显示了社会的公平与正义，也体现了尊老敬老的美德。最后，根据城市功能区的划分，灵活变通。未来的城市居民居住地很可能与工作区相隔很远，根据这样的职业需求，城市公共交通理应推出一些联通居住区域与功能性区域的公共交通线路。而且为了保证使用该线路的市民能够克服因路程较长而带来的距离感，这种区域班车途中可以不上客，以保证交通运输的快捷及时。同时，为了照顾特殊时段的工作人员，可以开通特殊时段公共交通。目前，我国很多城市的夜间公交及地下交通还很不完善，相对完备的夜间公共交通也是公共交通改良必须考虑的因素。

三、政府在公共交通改良中的角色定位

政府作为行政服务的主体，理应在公共交通改良中担当主角，有所作为。一方面，增加政府对城市公交基础设施的投入；另一方面，在规划、用地、管理等方面给予政策支持。建立科学的政府补偿评估制度，使财政补偿真正补给政策性亏损，为社会提供更优质便捷的公共交通服务。endprint

多种承包商共同运营。进入市场经济时代，政府对于公共事务不再“一锅端”、“一把抓”，这样做的好处在于政府可以集中精力于一些更重要的社会公共事务，强化服务职能，同时，非公运营商在价格制定、服务质量等方面都要优于政府垄断行为。公共交通作为一种公共产品，具备日常需求大、面向人群广、服务质量高等特点。如果这样的公共事务完全由政府来承担，是与政府职能转变的宗旨背道而驰的，所以多种承包商共同运营公共交通就成为一个鲜明的改良城市公共交通的手段。

以南京为例，南京的地面公交共有四大运营商承担服务，其好处有以下三点：一是打破了垄断，形成了市场竞争。因为几家公司在某一路段有共同的路线，所以不赶时间的人群乘坐哪家公司的公交车便成了竞争的焦点，这促进了公共交通的服务水平。二是竞争后带来的价格战导致政府频繁召开听证会。这种良性竞争促进了官民和谐。三是便利于民。多种运营承包商开通多条线路，使得老百姓出行有更多的选择，从而缩减了出行时间。放开渠道而使多种承包商共同运营公共交通，是政府为改良城市公共交通而进行的一个成功干预行为，不仅提高了社会整体的出行效率，也树立了良好的政府形象。

在公共交通需求越来越迫切的今天，地铁成为不亚于地面公交的一个公共运输载体。在一些大型城市，地铁的每日运营量早已超过了地面公交，成为城市第一大公共交通主体。但是我们不难看到，许多大城市的地铁线路仍然紧紧掌控在政府手中，即使一些城市成立了“地铁集团”这样的有限公司承担运营服务，但其根本却依然是政府主导。如今城市扩张越来越快，地铁线路也越来越多，如果政府能在地铁的运营中放开限制，用招标的方式引进一些非公有机构进行运营管理，那么完全可以提高不少地铁的运转效率，从而达到在政府干预中实现公共交通改良的目的。

调节城市公共交通价格。政府应按照基于成本定价的原则，综合考虑车辆档次、服务质量、乘车距离等因素，建立多层次、差别化的票价体系，制定群众能接受、企业不亏损、财政能承担的城市公共交通价格。制定城市公共交通票价，应当进行价格听证。城市公共交通票价低于正常运营成本的，政府应对低于正常运营成本部分给予补贴。鼓励城市公共交通系统内部换乘，并可享有一定幅度的票价优惠，吸引更多乘客选择公共交通出行。在政府干预中确定更加符合群众出行需要的公共交通价格体系，是对公共交通进行改良的有效措施。

限制私人交通。公共与私人在现代民主社会中依然是一对矛盾。如何权衡公共交通与私人交通的关系，作为社会管理主体的政府如何分配好交通资源，是城市公共交通改良的一个重要议题。公共交通与私人交通的矛盾集中体现在道路拥堵，无法合理分配；在尾气排放量中，私人交通承担的环保责任依然不足；由于私家车拥有量急剧上升，在一些高峰时段，公共交通无法做到优先通行；等等。在我国一些城市，划分了公交专用车道，这样的车道只供公交车通行，其余车辆通行视为违章，这就是合理的交通资源的分配。这种政府干预是合理的、正义的。在环保责任上，我国出台了小排量车（排气量1.6及以下）购置补贴政策，这样的政府干预在左右市场行为，同时也为国家的环保大计给予了帮助。此类政府干预也是改良公共交通的良好手段。以北京为首的一些特大城市限制了私家车单双号的出行，这种“逼”公民使用公共交通的方法，也是在资源极其紧张时最有效的方法。限制私人交通的出行，为公共交通腾出了更充分的空间和道路资源。这样的政府干预行为虽为权宜之计，但仍然是合乎社会公义的，是对城市公共交通的改良。

（作者单位：南京师范大学公共管理学院）

责任编辑：戴群英endprint