苏州新型城镇化的基本着力点

迄今为止，苏州的城镇化进程已走过了人口城市化诺瑟姆曲线的上升通道，完成了城镇化以数量为主的初级阶段。作为经济社会发展相对较快的地区，苏州应当按照科学发展的要求，走更加注重提升产业层次、更加注重优化城市功能、更加注重城市文化的构建与认同、更加注重城乡一体发展、更加注重生态文明建设的新型城镇化之路，将苏州建设成为长三角城市群副中心、世界高科技制造与研发重镇、国际著名的旅游度假胜地和文化城市。

一、推进城镇群建设，着力构建网络化城镇体系

当今大城市发展的一个重要特点，是从单体发展向群体发展转变。苏州新型城镇化必须顺应世界城市集群发展的趋势，融入以上海为龙头的长江三角洲地区建设世界级城市群的发展蓝图之中，在努力成为长三角副中心城市的同时，大力发展同辖区内各城镇之间的联系，努力构建一个结构完整、功能完善、运行协调的网络状城镇体系。

进一步优化城镇体系。一是要按照区域统筹、集聚集约、因地制宜、低碳生态的原则，优化完善城镇发展网络格局。对此必须进行自我革命，在试点的基础上，认真总结经验，积极探索“强县扩权”、“强镇扩权”的有效途径。二是要高度重视被撤并乡镇镇区资源的整合。经过三轮大规模的调整，苏州目前共有78个被撤并乡镇，仅镇区面积就达到200多平方公里。据初步测算，仅仅通过资源整合，就可以腾出100平方公里建设用地，即使按照苏州小城镇目前的平均产出水平，也可以新增工业增加值1100亿元、地区生产总值900亿元、税收150亿元。因此，应综合考虑被撤并镇区的区位、产业等因素，因地制宜地确定功能定位，分门别类进行整合提升。

进一步提高中心城区的辐射带动能力。要更加注重提高中心城市的首位度，强化中心城市的综合服务功能，增强中心城市对区域的辐射带动作用。要紧紧抓住老城区三区合一和吴江撤市设区的难得机遇，通过“一核四城”的建设，增加总量，提高质量。在城市建设的过程中，要学习借鉴香港“大疏大密”理念，鼓励城市向“高、密、活”方向发展。要学习借鉴深圳、广州等地的城市更新政策，在观念变革、机制创新和方法改革等方面进行大胆尝试，对用地效益低下的城市区域和产业空间进行整合提升，努力在存量土地再开发利用上做好文章。

二、以发展高端产业为核心，促进产城融合

新型城镇化内在地要求我们将城市的发展建立在产业提升的基础之上，建立在产业有效支撑的基础之上，努力在高水平上实现产城融合。在提升产业发展水平、推进产城融合的过程中，应当注意以下几点。

产业力求高端。实现产业的高端化，一要遵循产业演化的规律，顺应世界经济服务化、服务产业化的潮流，以生产性服务业为战略重点，扩大行业规模，优化内部结构，提升发展层次，加快形成以服务经济为主体的产业结构，实现服务业的跨越式发展。二要提升制造业发展水平。要在继续推进产品的更新换代，提高制造环节增值率的同时，引导企业加快实现从加工制造向产业链上下游的研发、销售环节延伸，积极占据处于“微笑曲线”两端、以附加值为导向、以品牌为保证、以份额为标志的分工制高点。三要加快发展现代都市型农业，实现产业规模化、设施标准化、科技集约化、服务社会化。

布局尽量集中。研究表明，布局的集中、企业的集聚不仅可以减少上下游企业之间交易成本，提高土地的使用效率，减少环境治理的支出，而且可以加速技术外溢的速度，缩短新手成为行家的学习时间。因此，要加强城镇发展规划与产业发展规划的衔接，形成点轴结合、轴向带动、功能配套、集聚高效的产业布局。

体系避免单一。历史经验表明，单一产业城市长期的表现比较悲观。这不仅是因为单一产业城市会面临资源枯竭、市场改变带来的巨大风险，而且因为单一的产业文化会阻碍新观念、新公司的发展。国际上“铁锈地带”的存在、美国汽车名城底特律申请破产和国内某些“煤都”、“钢城”繁华难再就是明证。因此，政府要顺应规模化、精细化、专业化等不同层面的市场需求，努力为多样化的产业体系提供支撑，而不要人为押宝、越俎代庖，将资源过多地投向一两种产业，否则，类似无锡尚德、江西赛维的悲剧或许就会重演。

增速适当放缓。经过多年的发展，中国已经进入中速增长区间。正因为如此，中央多次强调要远近兼顾、深谋远虑，增强对较低增长速度的容忍度。习近平同志多次强调要改进干部考核办法，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄。当前，世界经济逐步走出低谷，形势继续朝好的方向发展。但国际金融危机的负面影响依然存在，全球经济复苏道路坎坷。作为国内发展较快，经济总量位居前列的城市，我们认为，苏州地区生产总值增幅在6%～10%之间属于合理的范畴，而工业增速还应当相应降低。

政策体现公平。提升产业水平的一个重要前提，是资源配置标准，条件、规则公平。“裁判员”应一视同仁地维护各类“运动员”的合法权益，提供均等化的服务。既不能因为所有制的不同，也不能因为产业出现的先后而采取不同的标准。要避免产业政策求大、求洋、求新、求高，严格约束政府在竞争性市场的“越位”，坚持走规则一致、市场主导、公平竞争、效益至上的产业发展之路。如果说应当对某些企业加以扶持的话，那么在发达的市场经济国家中，最需要并且事实上得到最多优惠的则应当是小微企业。

三、加快要素市场化流动，促进城乡一体化发展

新型城镇化内在地要求通过城乡资源的流动与优化，实现城乡经济社会的协调发展。应当通过城乡之间生产要素的合理流动和公共资源的均衡配置，逐步缩小城乡经济发展水平的差距，努力使城市和乡村形成一个相互渗透、相互融合、高度依赖、共同繁荣的整体系统。这种城乡一体的过程，绝非“削峰填谷”，而是在补齐“短板”的同时，让“长板”更长；并非城市对农村的单向度援助和帮扶，而是基于差异互补的共赢。

做好新一轮城乡一体化规划修编。根据全市行政区划调整和全国农村改革试验区实际，贯彻统筹城乡、全域规划理念，加快城乡布局规划的修编。认真做好土地利用总体规划、建设用地增减挂钩规划和万顷良田工程规划的修编与实施，加快实现城镇建设、土地利用、产业发展、生态保护“四规合一”。应根据苏州产业与文化特点，实事求是地增加保留村庄的数量，以在方便农村居民生产生活的同时，更多体现吴地鱼米之乡、工艺之都、文化渊薮的独特风貌。endprint

做活土地资源配置文章。新一轮土地改革的核心是如何打破土地的二元结构限制，盘活“沉睡”的土地资源。要按照“管住总量、严控增量、盘活存量”的原则，进一步优化土地资源配置。在确保现有耕地面积不减少、城乡建设用地不增加的基础上，增加适用区域，突出土地置换、拆旧建新土地利用的空间移位规划对接，用足用好国家“城乡建设用地增减挂钩”政策。借鉴重庆、广东、山东、海南、浙江等地的试点经验，在完成农村集体土地所有权与承包经营权确权登记颁证的基础上，积极推进农村土地产权交易试点，探索成立城乡统一的建设用地市场，建立对存量建设用地和增量建设用地进行差别化管理的方式，形成以市场化方式分配土地权益的机制。积极引导工业企业向规划区集中，农业用地向规模经营集中，农民居住向新型社区集中。加快推进农户土地承包经营权、宅基地及住房置换成社会保障、城镇住房工作，进一步提高土地的集约利用水平。

提升农村公共服务水平。多渠道强化对农村公共服务的投入，大力促进城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，率先形成城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理七个一体化的新格局，使苏州既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明，实现农民与市民共同富裕、农村与城市全面繁荣。

四、以户籍改革为抓手，

有序推进基本公共服务均等化

新型城镇化的核心是人的城镇化。实现人的城镇化，关键是要扭转传统城镇化“见物不见人”的倾向，有序推进农业转移人口市民化和基本公共服务均等化，使他们在实现生产方式和生活方式转变的同时，实现身份和地位的转变。苏州同样存在人口城镇化滞后于土地城镇化的问题，存在农业转移人口市民化速度缓慢的问题。如按照户籍城镇人口占常住人口的比例计算，苏州的城镇化率只有33.3%，尚低于全国平均水平，与自身72.3%的城镇化率则有39个百分点的惊人差距。在加快推进人的城镇化方面，应注意几个问题。

户籍改革应回归户籍人口登记管理的职能，剥离附着在户籍之上的各种福利和权利。为全体国民提供大致相同的基本公共服务，是政府的应尽职责，但这完全没有必要与计划经济时代的户籍去挂钩。正是在这个意义上，我们认为，一些地方实行外来人口“积分入户”，同时又进行严格的名额控制，即使完成现有外来人口入籍也需要数百年的做法，是与户籍制度改革的方向南辕北辙的。正确的做法应当是加快剥离附着在户籍之上的各种福利和权利，为生活在同一城市的所有人口提供方便、高效、公平、均衡的基本公共服务。

必须区分中央政府和地方政府的职责。为全体国民提供大致相同的基本公共服务，是政府的应尽职责，但这里的政府，主要是指中央政府。而地方政府，则首先要对为其赋权的本地居民负责。因此，中央政府要负好进行总体设计、筹措资金的责任，而不能将责任转嫁到地方政府身上。发达地区的地方政府，也应当对此有清醒的认识，要根据需要和可能，在财政可以承受的限度之内，有步骤地提高对外来人员服务的覆盖程度和待遇水平。

推进户籍制度改革必须与财税制度的改革同步。在现行财税体制下，层级越高的政府，获取蛋糕的能力越大。因此，在进行户籍改革时，也应当让层级较高的城市承担更多的责任，而不是像现在这样，层级越高的城市控制越严，相反，却要求县级以下城镇放开户籍准入。须知，市民化是一项高成本的改革，农民工要穿上市民的就业、教育、医疗、住房、养老这“五件衣服”，需要大量的公共投入。苏州地处东部发达地区，即使不考虑水、土地、基础设施等城市承载力，按照城市新增人口人均费用20万元计算，仅仅是完成现有城镇常住人口的市民化，就需要8200多亿元。

建立农业转移人口融入机制。农业转移人口进入城镇，在给流入地注入经济活力，带来崭新气象的同时，也会产生不同地域、不同阶层人群之间在利益、风俗、观念、文化等方面的碰撞与冲击；农业转移人口自身也有一个在实现生产方式和生活区域转变的同时，在观念、生活方式、行为习惯上城市化的问题。因此，如何更好地兼顾各方利益，实现不同人群的和谐共处和提升发展就成为社会管理的崭新课题。放眼世界，主要发达国家也面临过这一矛盾，也经历过从普遍采取“关门政策”到有序开放、从全面排斥到促进融合的过程。苏州应当有海纳百川的胸襟，开放包容的气度，在发挥非政府组织积极作用、建立不同群体利益表达和对话协商机制、加快推进基本公共服务均等化等方面积极进行探索，协调好不同民族、不同来源地居民的利益，解决好不同诉求、不同文化的社群矛盾，努力使苏州成为城里人与乡下人、本地人与外地人、中国人与外国人相互包容、彼此尊重、和谐相处、共同发展的沃土。

五、以集约绿色低碳为方向，建设美丽苏州

面向未来，苏州要努力形成集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间，成为全国率先实现科学发展的智慧城市、低碳城市和“宜居、宜业、宜游、宜商”的国家生态文明建设示范市。

生产空间要集约高效。集约是城市区别于农村的根本特征之一，也是新型城镇化的追求目标之一。必须确立集约发展的理念，推进产业集聚，提高土地节约、集约利用水平。要加快发展低碳经济、循环经济、绿色产业，促进产业集群发展，并将单位土地单位面积产出、单位能耗产出作为政绩导向。合理调整工业布局，构筑产业聚集发展、污染集中处理、优势集约体现的工业发展格局，形成区域优势、规模优势和集聚优势。通过技术创新，对传统产业进行生态化改造，提高效益，减少资源消耗和污染物排放。大力发展新能源、新材料、生物医药、节能环保、软件研发、服务外包、智能网络、新型平板显示器生产、高端装备制造等新兴产业，强化自主创新能力，发展绿色高端产业，打造低碳经济。以生态工业园区建设为抓手，积极推进清洁生产，大力推进循环经济的建设，构筑苏州工业的可持续发展模式。

生活空间要宜居适度。必须建设规模适中的城市，防止城市无序扩张和人口过快增长，防治交通拥堵、空气灰霾、垃圾围城、水资源紧缺等“城市病”，真正实现“城市让生活更美好”。立足苏州实际，以五大人居工程为抓手，建设景观优美、出行便捷、服务完善、居住舒适、邻里融洽的宜居环境，打造富有江南特色的宜居天堂。以中心城区为重点，实施城市绿地221工程，提高城市绿地覆盖率和立体绿化覆盖率，提升城市绿地生态功能和景观质量，建设绿地长效科学养护机制，建成自然景观与人文景观相结合，结构布局合理、功效突出的城市绿地系统。endprint

生态空间要山清水秀。所谓生态空间，是指具有重要生态功能，以提供生态产品和生态服务为主的区域。必须合理利用自然山水条件构筑生态安全屏障，并将人类活动对生态脆弱区的影响降到最低。要将“十大工程”作为苏州生态文明建设的长期性战略工程和综合抓手，通过项目实施带动，力争用七八年时间使苏州空气水质根本改善。要在充分考虑苏州市自然生态用地和农田生态系统空间分布规律的基础上，根据生态功能区划的功能定位，积极建设“四带双环”生态安全防护体系。

生态文化要全面渗透。通过报纸、广播、电视、网络等媒体，以及学校和培训机构，采用多样化、全民性、普及性的方式，强化宣传教育，培养公民的生态科学、生态道德、生态审美意识。大力提倡“环境友好”的消费观，积极倡导生态消费理念。引导消费者在追求生活舒适的同时，更加注重对精神满足的追求，减少超前消费、炫耀性消费、奢侈性消费；提倡消费时选择未被污染或有助于公众健康的绿色产品，实行垃圾分类，妥善处置废弃物。鼓励公众参与，广泛开展绿色社区、绿色家庭、绿色学校、绿色企业、绿色饭店创建活动，充分发挥广大市民和社会各界在促进生态文明建设中的重要作用。

六、建设文化强市，不断提高文化的竞争力

苏州历史悠久，文化底蕴深厚，是世界著名的历史文化名城。在新型城镇化过程中更好地推进文化苏州建设、打造城市软实力应当注意以下问题。

彰显城市特色。城市个性与特色是城市过去和现在的缩影，是城市的精髓和灵魂，也是城市文明进步的重要标志。苏州是全国首批历史文化名城，文化遗产十分丰富，在新型城镇化推进过程中，要保护好城市的根，安放好城市的魂。建立完善科学的、符合苏州实际的文化遗产保护利用机制，加强古城古镇古村落、历史街区、不可移动文物本体及其原生环境保护，扎实做好大运河、苏州古城相关项目和江南水乡古镇申遗工作，推进吴文化考古和遗址保护工作。探索政策性扶持与生产性保护相结合、项目性保护与生态性建设相结合的非物质文化遗产保护模式，建立具有生产、传习、展示、销售等综合功能的非物质文化遗产保护示范基地，实现经济效益与社会效益共同提高。

打造新吴文化。要在传承具有苏州特色、吴地风格的传统文化的同时，推动传统文化的自觉与创新，并以兼容并蓄、海纳百川的心态积极引进、吸收其他国家和地区的文化，实现外来文化与本地文化的交汇融合，形成具有地方特色，体现时代要求，符合世界潮流的新吴文化。要将建设社会主义核心价值体系和大力弘扬“张家港精神”、“昆山之路”、“园区经验”三大法宝有机结合，与时俱进地丰富和发展苏州城市精神，不断赋予城市精神时代内涵和新鲜活力，使之成为建设“三区三城”、率先基本实现现代化的强大精神动力。

发展文化产业。当前，世界经济正在经历从产品经济到服务经济，再到体验经济的转变，“经济的文化化”和“文化的经济化”趋势十分明显。许多国家把发展文化产业提升到与政治、军事、外交等硬实力同等重要的高度。要注重文化发展与产业发展相互渗透，丰富“苏州制造”和“苏州创造”的文化内涵。依托制造业优势延伸文化产业链，依托园区经济优势形成文化产业聚集区，构建现代文化产业体系。做大做强传统文化产业，通过与其他产业嫁接融合，提高产品附加值。适应市场需求变化和产业升级要求，加快发展以创意设计、数字内容与动漫为重点的新兴文化产业，推进文化制造业与文化服务业良性互动。着力培育拥有自主知识产权和文化创新能力的企业集团，以龙头企业带动文化产业发展，以文化品牌促进产业竞争力提升。

建立共享机制。提供公共文化服务是政府的基本职责之一，是新型城镇化建设的内在要求。各级政府应以满足人民群众日益增长的文化需要为目标，以实施文化惠民工程为抓手，以建设文化设施为载体，以加强公共文化产品和服务供给为着力点，建立覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。

提升国际影响。作为一个具有多元文化和谐交融传统的城市，作为一个外向度较高的地区，苏州应顺应全球化潮流，积极引进国内外发展文化产业的先进理念、资本、人才，融入全球文化市场体系，提升在国际文化产业价值链中的位置，加快苏州文化产业的发展步伐。作为相当一段时间经济文化发展位居全国乃至世界前列，历史文化遗产丰富的地区，苏州应当在吸收、融合其外来优秀文化的同时，积极实施“走出去”战略，创新对外文化交流体制与机制，创新文化产品和服务“走出去”的形式与手段，努力把具有浓厚地方特色的文化门类和文化精品推向全国、推向海外，使苏州在全球化过程中，能以鲜明独特的文化形象，跻身世界知名城市之列。

（执笔人：万智慧、朱微名、徐黎宏、陈俊杰）

责任编辑：浩 宇endprint