论学校国库集中支付制度存在的问题与完善

杨绯

论学校国库集中支付制度存在的问题与完善

杨绯

国库集中支付制度作为管控行政、事业单位资金流向以及保证国有资产安全的方式，在现代财政管理体制中发挥了巨大作用。该制度自推行以来，从根本上改变了学校账户核算的方法，对工作带来了挑战。学校的行业特殊性致使该制度在施行过程中存在着不少问题，学校必须不断改革和完善国库集中支付制度，提高财务管理能力。

学校 国库集中支付制度问题

公共财政体制的建设，极大程度上转变了政府在经济行为过程中扮演的角色，从参与者到服务者的角色转型中，提出了国库集中支付制度，更好地监督事业单位资金使用情况。2005年以来我国学校逐步引入了国库集中支付制度，在制度施行的过程中不断总结遇到的问题，建立适合教育行业具有特色的国库集中支付制度。

一、学校国库集中支付制度施行背景

随着学校培养目标以及工作方式上的改变，旧的财政管理方法已经制约了学校在财务管理上的效率，同时也降低了政府对单位资金使用情况的了解。过去财政管理上存在的问题主要有以下几个方面：

1.账户分散。过去财政部门将资金拨付行政、事业单位使用时对账户没有统一严格的要求，各单位在账户的使用上存在着差异化，甚至有的单位还存在多个支付账户。以前单位工作职能较为简单，资金使用量较少，弊端并未对财政资金使用造成太大影响。如今随着学校扩招以及快速发展，工作内容丰富化、资金使用多元化，原有的分散账户导致资金使用效率降低，同时增大了财政部门对资金去向的了解难度。另外，财政部门将资金拨付学校，拨付资金量难以准确估计，资金不足影响学校正常运转，而过多的资金又增加了财政部门的资金压力，同时闲置了资金，降低了资金的使用效率。

2.缺乏有效监督。账户分散的弊端带来了监督管理上的困难。原先分散的账户使得学校在自身控制资金上增加了工作量，而复杂且多层次的账户往往存在着隐形账户的可能，为学校滥用资金，改变资金使用用途提供了可能。财政部门因为账户分散且复杂，在信息传递以及反馈上不能及时有效，在信息反馈慢以及真实性难以保证的情况下，财政专项资金使用的效果和效率也难以评判。总之，国库集中支付制度施行以前，财政部门难以及时、准确把握资金在下级单位使用的效果，在监督和指导上未能发挥应有的作用。

3.缺乏程序约束。过去学校在申请资金时并未有太多程序上的要求，往往是学校以某个项目需要资金为由，书面向上级单位提交资金使用说明。在这个过程中，学校对项目资金需求量未做理性的预算，并且财政部门也未对学校该项目资金需求量进行较为严格的核查。整个资金的申请以及批准存在着较大的主观性，贪污舞弊的风险较易滋生。学校申请到的专项资金进入了不同的分散账户，为了解专项资金的去向造成了难度。在这种管理体制下，专项资金被挪用和挤占极易造成国有资产的流失。

二、学校国库集中支付制度存在的问题

1.宏观层面。

（1）政策制度不匹配。国库集中支付制度主要涉及行政、事业单位资金使用过程前后应遵循的相关规定，是会计制度以及公共财政体制下的一个环节。从这可以看出，虽然国库集中支付制度规定了单位资金使用过程中应注意的问题，然而从会计制度和财政规定上却难以找到相应的依据。资金使用属于财务管理的一个环节，同时也是会计活动中的支付行为。在我国之前法律背景下，学校履行制度主要有《事业单位会计制度》和《行政单位会计制度》，然而这两个制度在法律效力上缺乏权威性。除了权威性上的不足外，以上两个制度还存在着极为严重的滞后性。目前施行的《事业单位会计制度》从2013年初开始执行，然而回顾较早之前版本的执行时间，已经要追溯到1997年。在将近16年的发展和改变中，我国的《事业单位会计制度》未做出任何的修改，而这段期间也恰逢学校教育多媒体化，学校固定资产随着扩招也在快速增长。可以发现，财政部门应当促进国库集中制度在法律效力上的提高，同时对相关规定和制度及时更新，使得国库集中制度有法可依、有法可循。

（2）预算流于形式。相比于分散账户时期下行政、事业单位使用资金，国库集中支付制度在资金使用过程中强调了预算的重要性。然而在实践过程中，发现资金申请过程中的预算逐步流于形式，未能发挥有效管理资金、提高资金利用效率的作用。首先，学校预算编制缺乏科学性。学校行业较为封闭，会计人员以前未接受过编制预算培训，在项目资金预算时缺乏科学的论证和合理的估计，使得预算的可操作性和价值性都大幅度下降。财政部门以不严谨的预算对学校拨付资金，也未能体现出预算在国库集中支付体制下应发挥的作用。其次，不准确的预算会增加事后的工作，降低工作效率。当预算资金大于实际需要资金时，资金在学校专用账户上滞留，一方面增加了资金被贪污舞弊、挪用占用的风险；另一方面闲置资金也损失了时间价值；当预算资金不足时，学校会继续申请追加资金的拨付。然而这个过程较为琐碎，预算指标需要重新设计，并且需要长时间等待，加重了自己与审批机构的工作量。

2.中观层面。

（2）缺乏思想认识。国库集中支付制度在学校执行已经有十多年的历史了，这段期间，学校会计人员逐渐认识并对制度有了一定的了解。该制度打破了过往资金使用管理单一化的特点，对会计人员的个人能力提出了更高要求。会计人员较为闲散的工作习惯受到了国库集中支付制度的约束，但是部门人员并未从思想上接受改变，没有不断学习提高自身能力来适应制度的改变。上述人员固守自身利益，使得国库集中支付制度的效果大打折扣。上述问题根源于会计人员在思想上对集中支付制度的认识不够，工作量的增加和工作内容的复杂化降低了会计人员工作积极性。

（2）缺乏银行惩罚机制。国库集中支付制度的核心在于引进了代理银行，资金账户的开立以及资金的支付都需要通过代理银行手续上的授权。然而银行在执行国库集中支付制度的过程中，存在着以下问题。首先，代理银行未遵循付款相关原则。代理银行以利益最大化为原则，相对来说对学校的业务服务利润率较低，并且在支付过程中往往需要自己先垫付资金，之后才能从国库资金中得到补充。代理银行为了避免占用过多信贷资金，经常先行向国库进行清算得到资金，再向下级单位进行支付，资金使用存在风险。其次，代理银行对国库集中制度不重视。代理银行并未对国库集中支付制度进行细致研究，在业务操作上风险增加，未能对学校具体支付业务进行审核和监控。代理银行上述问题产生的根本原因在于缺乏惩罚机制，代理银行仅仅为了遵循相关制度与下级单位建立了联系，但是并未能有效发挥银行作为管道的监督作用，其自身在业务完成好坏方面缺乏财政部门的监督。

3.微观层面。国库集中支付制度在微观方面存在的问题主要是学校在执行过程中尚存漏洞。学校响应国家对中职技校在政策上的倾斜，积极配合国家教育战略考虑，对部分符合要求的学生实行教育免费化，并且不断扩大助学金覆盖面。然而实际操作过程中学校对免学费和助学金支付方面审核不严，在专用账户上未能进行科目细分，对该部分国家支付资金管理监督较为随意。随着政府对普通学校教育的重视，免学费政府资金支出在规模上和总量上迅速增长，但是会计人员相匹配的预决算、审批能力未能适应国家在教育战略上的部署。

三、学校国库集中支付制度的完善

1.提高思想认识。国库集中支付制度的建立和实施都离不开会计人员和相关领导的配合。制度建立的初衷是为了更好地提高国库资金使用的安全和提高资金使用的效率。国库集中支付制度实施的效果直接由会计人员决定，而会计人员在执行制度过程中的反馈又能不断改革和完善制度。学校首先应当从会计人员的思想入手，做好动员工作，提高会计人员对国库集中支付制度的认识，从根本上认识到制度改革后能为学校带来的利益，从而激发工作积极性。学校领导对国库集中支付制度的认同同样重要。制度实施后，虽然领导手中权力受到了限制，但应认识到限制的目的在于规避资金使用过程中可能存在的不法行为，换句话说，也是对学校领导任职期间无违纪行为的保障。

2.健全法律制度。学校国库集中支付制度施行过程中，无法可依、法律规定不清的情况经常发生。财政部门应当会同学校国库集中支付流程的一线参与者，共同建立相关法律制度。首先，应当适时更新《事业单位会计制度》，或者对其中的部分条款及时修订，适应不断变化的学校支付环境。其次，加强学校内部控制建立是十分重要的，学校市场化程度低，不易受到市场监督，所以内部控制的建立显得格外重要。内部控制应当从学校资金的申请、审批、拨付、使用等环节入手，控制财政资金的支付风险。

3.提高资金预算准确性。国库集中支付制度的成败关键在于专项资金预算的准确程度。预算脱离资金实际需要量，无论是偏低还是偏高都会影响资金使用效率，给学校财务工作带来不便。预算的准确性要求学校各部门积极配合，合理规划资金使用项目，资金申请有规律可循。预算编制过程中应当使用零基预算法，以预算编制体系为框架，对不同学校资金使用项目进行分类，委派各类别项目专职预算人员，对项目做出仔细估算，确保预算金额大致与实际需求量匹配。

4.建立代理银行奖惩机制。代理银行作为学校国库集中支付过程中资金的发放者，连接了学校与财政国库。代理银行是以上两者的桥梁，必须意识到自己在国库集中支付过程中的重要性。代理银行受利益驱动，可能在学校资金使用上缺乏应有的监督。由于财政部门与银行不属于同一个部门，在管理上存在着难题，应与银监会共同建立代理银行在国库集中支付业务方面的相关法则，对代理银行疏忽职守的行为进行惩罚，约束代理银行行为，落实支付过程中的相关工作。

国库集中支付制度的实施改善了过去分散账户导致的学校资金使用监管难等问题，然而该制度在实施过程中又产生了不少新的问题，在思想认识、法律制度、预算准确性等方面存在着不足，必须不断改革和完善，提高国库集中支付制度在学校执行的效率和效果，为学校财务工作服务。

[1]廖静梅.高等学校国库集中支付制度浅析[J].财会通讯（学术版），2008（9）

[2]何军.对高校实行国库集中支付制度的利弊探讨[J].财会研究，2009（15）

[3]陈恒永.我国高校国库集中支付制度改革的制度困境[J].科技情报开发与经济，2009（32）

（作者单位：河南省地质工程技术学校 河南郑州 450053）

（责编：若佳）

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