政府投资项目跟踪审计的措施探讨

陈永

浙江至诚工程咨询有限责任公司杭州分公司，浙江 杭州 310009

一、跟踪审计与竣工结算审计比较分析

1.审计目标不同。竣工结算审计的审计目标是对建设项目支出的真实性和合法性审计，通过竣工结算审计核减项目金额，降低造价合理控制工程支出。跟踪审计的目标在审查建设项目支出是否真实、合法的基础上，还具有明显的绩效审计目标，规范项目管理，预防腐败行为的发生，提高项目的投资效益。

2.审计介入的时间不同。竣工结算审计介入时间的滞后性和介入形式的被动，竣工结算审计只是在项目竣工后开始进行。跟踪审计对每个阶段和重点建设内容实施审计，审计介入的时间由竣工后提前到工程建设前期准备阶段，覆盖从建设前期到建设项目竣工决算的全过程。

3.审计实施的方式不同。竣工结算审计通常采取的是送达审计方式，即在获取竣工结算资料后在审计部门的办公室进行审计，只有为获取部分证据才去施工现场观察、测试。但是建设项目过程包含决策、设计、招投标、施工、竣工结算及运行评估等阶段，建设项目实施过程处于不断变化之中。竣工结算采用送达审计无法掌握项目整个周期的动态变化，很难促进提高建设项目的经济性、效率性和效果性。跟踪审计一般采取就地审计、过程跟踪的方式，在施工现场进行审计工作。

二、政府投资工程在建造施工过程中存在的问题

（一）工程造价问题

在投资项目建设中，工程造价工作程序包括投资估算、设计概算、施工图预算和竣工结算，对人员的专业知识和技能要求较高。由于其复杂性，容易出现以下方面的问题。

1.未建立投资约束机制，政府投资项目多为以地方财政为资金来源的非盈利性项目，缺少投资约束机制。有的建设单位压低投资概算，在建设过程中扩大建设规模和标准，建设资金一旦出现缺口，不得不调整计划或追加资金。有的项目前期可行性研究报告流于形式，立项批复建设内容与实际应建设内容出入较大，投资概算对造价的控制失去意义。

2.工程结算高估冒算现象依然存在。具体表现如下：一是工程量清单描述不准、计算不清。二是违背招投标文件的实质性内容签订合同和补充协议。三是签证不实或重复签证。建设项目工程造价控制与管理，包括前期决策、建设实施和竣工验收等多个阶段，涉及建设、施工、监理等多个责任主体。

（二）招投标问题

1.采购材料未经招标，直接采购用于工程建设，而且未经检测应用造成工程质量低下，资金使用的浪费。

2.招投标流于形式。未经招标直接发包，拆分标段，投标人恶意串通，采取借用多家企业资质围标方式中标，严重干扰招投标秩序。招标人和投标人之间形成利益共同体，损害国家经济利益和其他关系人合法权益。

3.违规转包。转包是中标施工单位签订合同后，将工程转给其他单位或个人实施，从中收取管理费或利润，不履行合同约定的技术、质量、安全、进度和造价等义务的行为。

（三）征地拆迁问题

征地拆迁中存在拆迁程序不到位、拆迁资金管理不规范等问题，审计监督难度大，审计风险高。当前征地拆迁项目存在以下方面的问题。

1.征地拆迁手续不齐带来风险。项目立项没有得到有关部门的批准，用地规划未得到许可，未取得土地使用权批文，有的甚至没有拿到拆迁许可证，未进行公告，有关部门为了赶进度，及时交地，等不及批复即开始拆迁，这些给国家审计带来审计风险问题。

2.事后审计难以核实产生的问题。目前，征地拆迁项目审计大多是以事后审计为主，房屋拆除完毕，拆迁工作已结束，现场核实的条件已不复存在，审计人员难以判断每个拆迁户的补偿标准是否合规，补偿金额是否符合文件规定。

3.审计内容不全。目前审计人员通常把测绘报告、评估报告，项目拆迁安置补偿实施细则、政府部门出具的证明等资料直接作为审计依据采用，受专业知识、管理权限的局限，审计没有对这些依据的产生程序、内容的真实性、准确性、合规性进行延伸调查。从一定程度上反映了审计内容不全、监控不到位，给国家审计造成风险。

三、加强政府投资项目跟踪审计的措施

（一）工程造价问题的跟踪审计措施

1.工程造价审计和财务审计结合起来。工程和财务其实是一个互相验证的关系，对工程发现的可疑点，从财务审计入手，通过财务支出得到证实，反之，从工程财务中发现的可疑点，也可以在工程造价中有所反应。二者的结合，是实现投资全面审计的必要前提，是投资审计突出重点的有效途径，是投资审计分析由定性转向定量为主的重要手段。

2.跟踪投资项目的资金流向和工程建设的运行结合起来。跟踪审计就是要把握住两条主线实施跟踪审计，一是跟踪投资项目资金流向，保障资金安全，根据工程建设项目的进度和所需资金监督按期合理投放；二是跟踪工程建设项目的进度，核查阶段性环节和建设项目所需资金，同时检查工程质量和隐蔽工程结算，保障和促进投资资金支出与工程项目进度同步进行。

3.全面控制工程建设项目动态信息。审计组和审计人员所进行的跟踪审计项目，必须要求建设管理单位随时报告工程建设进度情况和信息、资金款项支付和所需支付资金事项，以及重大变更事项。

（二）招投标问题的跟踪审计措施

项目从进入招投标程序到施工合同的签订阶段。加强招标阶段的审计监督，弥补竣工决算审计的不足显得尤为重要。

1.对招标文件和招标程序审计，该项审计有利于防范招标文件缺陷的风险，有助于优选工程承建者，并由此提高工程质量和控制工程造价。审计机关根据设计图纸、初步的招标文件、招标答疑等资料进行的招标审计，做好招标前期工作，细化、优化设计文件，以达到编制标底、工程量清单的深度，规范招标程序，完善招标文件中有关评标规则、计价方法、结算方法等投资控制方面的条款。

2.通过招投标审计监督，规范合同管理，推行工程施工合同示范条款及政府公共工程价款调整统一范本，实行合同审查、备案制。合同签订时，审查有无实质上背离招标文件或与招标文件相矛盾的条款、补充条款，防止合同内容有误或遗漏而产生争议和损失。推行合同备案制，维护合同的严肃性和双方的合法权益，从源头上杜绝合同双方随意以补充合同等形式更改、推翻原合同，达到谋取某一方利益的目的。

3.通过招投标审计监督，建立项目信息数据库，为结算审计打下基础。现行的工程量清单计价模式从投标报价到结算，一脉相承，审计人员通过招标审计，对项目情况进行了解，将量价形成过程的原始数据记录备案，提高结算审计工作效率。

4.通过招投标审计监督，注重法律法规的实用性，为认定转包提供法律依据。审计实践表明，认定转包的要件，已经从全部转包和肢解转包的定义，延伸到承包方对合同中规定的技术、质量、安全、进度、经济和管理责任实际有效的履行。因此，在招投标审计中要区分全部转包、肢解转包、假借内部承包的挂靠行为等转包形式，准确引用认定转包的法律法规，为审计认定转包提供法律依据。

（三）征地拆迁问题的跟踪审计措施

1.改变审计模式，建立跟踪审计制度。建立和健全征地拆迁资金跟踪审计制度。从入户调查收集被拆迁房屋资料前期摸查阶段介入，全程参与实地测量、评估、补偿面积核定、补偿金额计算、补偿协议签定、补偿款支付，跟踪审计拆迁补偿的全过程，重点跟踪审计拆迁补偿的真实性、准确性，对拆迁资金的拨付使用情况、项目进度等情况实施全程跟踪监督。

2.严格拆迁程序审查，促进依法拆迁。严格征地拆迁项目合规、合法性的审查，严把拆迁许可审查关。审计组要严格审查建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁补偿安置实施细则等相关文件，核查拆迁项目是否经过测量、评估，拆迁代办等单位的资质是否符合规定，确保征地拆迁项目的合法性。

3.规范审计流程，明确审计内容。各地应因地制宜地制定征地拆迁项目审计管理办法，对拆迁跟踪审计内容、工作流程等进行规范，提高审计质量，降低审计风险。

（四）跟踪审计人员正确定位角色

在全过程跟踪审计方式下，由于审计人员提前介入建设现场进行审计，提出审计建议，履行审计监督职责，促进被审计单位纠正和改进工作。这一审计方式很容易使审计人员偏离正确的角色定位，而侵入项目管理者的职责范围，造成审计工作不应有的越位，使其独立性受到侵害，审计监督职能难以发挥。站在审计的角度还会发现许多问题，损害了审计的独立性，使监督的作用弱化。从审计独立性的角度来说，这是不恰当的。由于介入了项目管理，会产生自我评价和利益冲突，因而使客观性受损，审计风险加大。

因此，对建设项目重点控制环节开展跟踪审计时，要把坚持审计的独立性放在重中之重。审计监督不能替代项目管理，审计人员的职责不能混同于普通项目管理人员的职责，在跟踪审计工作中，应把握好监督者的角色定位，不偏离定位而成为管理者。

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