论现行住房公积金制度的废除

孙佳颖，程宝库

（1.天津商业大学法学院，天津300134；2.南开大学法学院，天津300071）

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论现行住房公积金制度的废除

孙佳颖1，程宝库2

（1.天津商业大学法学院，天津300134；2.南开大学法学院，天津300071）

住房公积金制度事实上对各地房价高涨起到了推波助澜的作用。现行住房公积金制度在解决我国城镇居民住房困难的同时，已经偏离了其最初的价值目标，起到了扭曲公平与效率、促进房地产市场“升温”、限制居民消费等负面效果。住房公积金制度推行的历史条件已经完全改变，通过改良方式无法根本改变现存弊端，建议废除现行住房公积金制度，代之以其他的举措。

住房公积金制度；负面效应；路径依赖

近年来，房地产市场的持续火爆发展成为我国社会经济生活中最引人瞩目和最具争议的现象，一路高起的商品住宅销售价格不仅使很多普通工薪阶层沦为“房奴”，更使许多刚刚步入社会没有积蓄的年轻人望房兴叹，他们往往连基本的首付款都无力支付，不得不过着“蜗居”生活，房价持续走高的原因是多方面的，除了我国经济快速发展、居民收入水平不断增加这些正面的助推因素外，不合理的财税体制以及地方政府财政对房地产经济的过度依赖等负面原因，更在其中发挥了推波助澜的作用。统计显示，2013年我国税收总收入中，中央财政与地方财政所占比例为46：54；但在财政开支总额中，中央财政与地方财政的比例却为15：85①。地方政府的税收收入与其财政开支水平严重失衡，财政开支的巨大缺口主要依靠城市土地出让金加以弥补，而要提高城市土地出让金的收入水平就必须提高地价水平，若要提高地价水平当然就要首先提高房价水平。地方政府促使房价上涨的背后有着沉重财政压力转化而来的急切动力。当然，地方政府促使房价上涨的急切动机并不能凭空转化为现实，由政府所推行的一系列助涨房价措施才是房价上涨的直接原因，这些措施通常包括大规模的旧城拆迁改造、以城市户籍吸引外地购房者等。本文所关注的是助推房价上涨的另一个重要因素——我国现行的住房公积金制度。关于住房公积金制度对我国房地产市场到底发挥何种作用，目前有少数学者对其进行了关注研究，但是他们的研究还存在一定的局限性，本文将对这一问题发表自己的观点，并以此为基础讨论我国现行住房公积金制度的废除。

一、现行公积金制度及其价值目标

计划经济时代的住房建设被视为非生产性支出，负责国民经济和基础建设投资计划编制的政府对住房建设投资缺乏足够动力，住房建设投资力度有限。而在住房配置领域通过基本无偿的配给制来解决城镇居民住房需求，这种体制被称为“福利分房”，福利分房的规模受制于有计划的建设规模，忽视了与居民实际住房消费需求的契合。长期以来这一体制的弊端积累了大量的住宅“欠账”，1978年全国人均建筑面积仅为3.16平方米，缺房户达869万户,占当时城镇总户数的47.15%[1]。1980年4月，邓小平同志首次系统提出要开展市场化的住房市场改革，拉开了我国以住房私有化、住房市场化和住房货币化为方向的城镇住房制度改革序幕。1991年上海市借鉴新加坡中央公积金制度，围绕如何解决住房建设投资与消费资金融汇，提出了住房公积金制度。这一制度很快为各地政府纷纷效仿，并在全国推广开来。1994年国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，在政策上强调全面推行住房公积金制度。1999年国务院颁布《住房公积金管理条例》，从法律上确定了我国的住房公积金制度。

《住房公积金管理条例》第2条第2款规定：住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。它由职工个人与所在单位共同负担，以职工月工资为基数，按照规定比例按月缴存指定银行，设立专门账户，专门用于个人购买、建造、翻建、大修自住住房。

自住房公积金制度产生起，在住房体制改革进程中，政府就一直将其居于房改规划的核心地位，强调其能够解决实践中住房投资与资金来源的核心问题。中央政府希望通过住房公积金制度的全面推行，实现三个方面的价值目标。

第一是鼓励全国的购房储蓄。计划经济时代的住房分配被视为实物福利，不存在购房行为。房改实施之后，购房成本由个人负担，但由于住宅的高价值性要求居民必须预先为购房做资金准备，并且这一支出必然会占居民消费支出很大一部分，这就可能会使得个人因偏好不同而放弃这种存留。因此通过设立住房公积金制度由政府干预，强制居民定期缴纳，鼓励居民住房储蓄。

第二是降低居民购房成本。长期以来我国一直推行低工资制度，1991年全国职工年均工资仅为2365元，大部分城镇职工承担着巨大的购房压力②。住房公积金制度一方面要求单位必须为职工配缴一部分的公积金，另一方面允许居民以缴存的住房公积金为担保，以较商业银行贷款低得多的利率开展借贷，其后每月可直接通过公积金账户还款，从而降低购房成本。

第三是鼓励职工购房，刺激房地产经济。计划经济体制下政府是城镇住宅建设的单一主体，居民也将住房供应看做国家的义务，没有购房习惯；而住房公积金制度的强制缴纳规则将国家、企业和个人都纳入住房建设的筹资渠道中，专款专用的原则引导居民购买住房，从而可以有力促进房地产建设，推动我国的房地产经济，并带动建材、物业、家居用品等一系列相关生产、消费和服务产业的发展，对国民经济也能起着重要的带动作用。

二、现行住房公积金制度的实施效果

在各省仿效和国家层面的政策推动下，住房公积金制度得以在全国范围内迅速建立。2002年国务院修订《住房公积金管理条例》，2005年建设部、财政部和中国人民银行出台《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》进一步完善我国的住房公积金制度体系，形成了具有中国特色的国家、单位、个人三者结合的住房保障机制。住房公积金制度发展至今已有近20年的历史，从发展现状来看，已经取得了巨大的历史成绩。

从适用范围看，住房公积金制度的适用人群已经扩大到城镇单位聘用的进城务工人员，城镇个体工商户、自由职业人员。从运行结果看，2008年全国住房公积金实际缴存职工人数为7745.09万人，全国住房公积金缴存总额达到20699.78亿元，缴存余额为12116.24亿元。同时，截至2008年末，全国住房公积金提取总额为8583.54亿元，并累计为961.17万户职工家庭发放个人住房贷款10601.83亿元③。房地产产业已经成为经济系统的支柱产业之一，房地产开发的繁荣与火爆呈现前所未有的局面。2009年全国住宅开发投资达到25618.7亿元，全国城镇人均居住面积已经上升至22平方米，极大地改变了我国城镇住宅供给不足的状况，配合其他住房保障措施，一定程度解决了长期面临的城镇居民住房困难问题。

但是近年来住房公积金制度的弊端也逐渐为人们所认知。2006年11月世界银行发布的《中国经济季报》中对住房公积金制度在实际运行中公平性与资金使用效率问题提出了批评④。之后国内对这一个方面的研究逐渐升温，中央政府也开始重新对住房公积金制度进行功能再定位和价值评价。结合已有研究成果，在肯定住房公积金制度历史成绩的前提下，笔者认为现行住房公积金制度的实施也产生了以下三个方面的负面效应。

（一）实施效果对公平与效率的负面影响

住房公积金制度的具体内涵包括住房公积金的归集、提取和放贷三个环节，单个职工向受托银行按月缴存，一定时间后可以根据账户余额进行提取，并可以借助归集的公积金总额开展借贷，解决个体短期内资金的匮乏。但在实际运行过程中，这一制度隐含的扭曲公平与降低效率的负面效应就显现出来。

1.归集和缴存环节造成的问题

一方面，现行住房公积金制度的覆盖率参差不齐，根据住房与城乡建设部提供的数据，2008年全国住房公积金覆盖率仍不足70%，各省区的覆盖率比例存在较大差异，上海、北京、天津、广东等东部发达地区的覆盖率一般都达到了70%以上，但是广大的中西部城市的覆盖程度则明显落后，例如河南省2005年住房公积金覆盖率仅为34%，广西省2007年的公积金覆盖率也还不到40%⑤。

另一方面，在已覆盖的范围内，各省市、各单位执行的缴存比例和缴存最高限额存在巨大差异。2005年颁布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第2条规定：设区城市（含地、州、盟）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《住房公积金管理条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%；采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。“原则上”使得实际上部分地区的缴存比例超过12%，对于地方政府而言，出于刺激住房需求的考虑，他们往往倾向于提高这一比率，而经济发达省份明显比率更高。各地缴存限额的差距更为明显，例如佛山市的住房公积金最低缴存限额为142元，最高缴存限额4722元，两者相差33倍；贵阳市缴存额最高行业是最低行业缴存额的179倍，人均缴存额最高单位是最低单位的411倍⑥。

由于公积金的缴纳直接与工资挂钩，单位需要至少为职工负担50%，因此，公积金的缴存直接与当地经济水平和单位效益相关。而法律并没有对公积金的缴存做出强制规定，这种灵活性就使得区域之间，单位之间都存在差异，对个人而言则是制度福利的享受不均。对于那些应该纳入而未能纳入住房公积金制度的人群，他们无法享受这一住房保障措施。而对于已经纳入制度内的职工而言，则会产生实质上的贫富差距拉大效果。同时，根据1999年《财政部、国家税务总局关于住房公积金、医疗保险金、养老保险金征收个人所得税问题的通知》的规定：企业和个人按照国家或地方政府规定的比例提取的住房公积金，不计入个人当期的工资、薪金收入，免予征收个人所得税。由于住房公积金的缴存是以工资为基数按比例缴存，中低收入职工缴存的公积金数额有限，得到的税收优惠也有限。但是对于高收入者来说，则可以获得高额减免。这种工资越高收益越大的制度结构显然违背了住房补贴“高收入者不补贴，中低收入者少补贴，最低收入者多补贴”的原则。对于单位而言，根据《住房公积金管理条例》第23条的规定：单位为职工缴存的住房公积金，机关在预算中列支，事业单位由财政部门核定后，在预算中或费用中列支，企业在成本中列支。因此住房公积金制度往往成为发放“变相福利”的途径之一，也为单位和个人避税找到了合法依据，直接造成了地方税收的流失。

2.提取环节和借贷环节产生的问题

一方面，我国现有的住房公积金使用率并不高，且区域差异较大。住房公积金的使用率是指个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例。2008年全国住房公积金使用率为72.81%。沿海和经济发达地区，由于住房公积金个人购房贷款发放率普遍较高，资金运用率平均达到75%以上，而广大的中西部地区，住房公积金总体资金运用率平均不足50%[2]。

另一方面，住房公积金的借贷环节隐藏着分配不公的现象。据统计2008年我国参加公积金缴存的职工7745万人，当年发放贷款131.13万笔，仅占住房公积金储户总数的1.7%。这就意味着大多数公积金储户并未使用公积金贷款业务。究其原因，高收入阶层职工和低收入阶层职工使用公积金贷款的能力存在巨大差异，低收入阶层职工利用公积金贷款的能力严重不足——商业银行在公积金贷款业务的审批过程中通常会把低收入阶层职工归为低偿债能力和高违约风险客户。全国人大代表朱海燕在2008年“两会”上指出，目前全国住房公积金个人贷款有44.9%发放给了缴纳额排在前20%的人群。

理论上住房公积金缴存人都有平等的权利申请公积金贷款，但是实践中权利的行使条件却是不平等的。公积金缴纳额高的职工即作为银行的“优质客户”，享有更优越的条件使用公积金贷款；相反公积金缴存低的职工则作为“劣质客户”，在使用公积金贷款方面受到诸多限制。其结果是，公积金缴存额较高的客户成为利用公积金贷款的“赢家”，而公积金缴存额低的职工因经常不符合贷款资格条件而成为“输家”。也就是说公积金贷款制度为缴存额高的职工提供了福利，而缴存额低的职工却很难分享这种福利。他们所缴纳的公积金存款主要成为银行用以向“优质客户”发放贷款的资金基础，他们实际上沦为福利的输送者。

（二）过分刺激购房需求并助推房价上涨

由于各地公积金覆盖率和归集规模的不平衡，公积金制度对房地产市场的推动作用在东部各个发达城市表现较为明显。理论上，住房公积金提取和借贷行为是实现公积金制度住房保障职能的正常途径。但偏高的公积金缴存比例以及在房价上涨预期推动下形成的过度使用公积金信贷趋向则是对房地产市场的过分刺激。以上海市为例，2009年上海市住房公积金个贷发放额达566.04亿元，而当年住房公积金归集额为264.50亿元[3]。住房公积金贷款规模已经远远超过当年归集额。天津、北京、青岛等城市的住房公积金贷款比率也已经远远超过银行界公认的75%的贷款警戒水平⑦。

造成这一现象的原因在于现行制度下住房公积金缴存人存在着积极使用住房公积金贷款的偏好。首先我国地方政府强烈的动机刺激房地产市场增长，因此他们倾向于保持宽松的公积金贷款政策。针对住房公积金贷款政策，大多数城市只是对申请人偿还能力和自筹资金比率有相关限制，对最低缴存年限和最低缴存额度并未做严格规定，对贷款限额也因各地资金充裕程度而调整[4]。例如上海市2006年试行的城镇职工住房公积金贷款操作规范中关于“贷款条件”一项规定：“申请住房公积金贷款的自愿缴存者应符合下列条件：1.借款申请人申请住房公积金贷款前六个月，正常连续足额缴存住房公积金。选择按季、按半年缴存方式的，在申请住房公积金贷款前均满足正常连续足额缴存住房公积金六个月的条件；2.借款申请人是购买、建造、翻建、大修自住住房的产权人；3.借款申请人申请住房公积金贷款，自筹资金不得低于规定的比例：（1）申请购房贷款时，一手房（含次新房）的自筹资金不低于申请贷款抵押物价值的20%，二手房的自筹资金不低于申请贷款抵押物价值的30%；（2）申请建造、翻建、大修贷款时，自筹资金不低于建造、翻建、大修住房全部工程款的30%；4.借款申请人具备有效的购买、建造、翻建、大修自住住房的合同；5.借款申请人有稳定的经济收入和偿还贷款的能力，无公积金债务并且无尚未还清的数额较大、可能影响公积金贷款偿还能力的其他债务。根据这一规定申请人可以很容易达到条件。

其次，住房公积金贷款利率较商业住房贷款利率一般低1.5个百分点，因此但凡能用公积金贷款购买住房的职工就不会选择商业贷款，这也造成了实践中个人越来越青睐使用住房公积金贷款的趋向。

再次，根据《住房公积金管理条例》第5条规定：“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。”对于居民而言仅有唯一的使用途径。居民缴存的住房公积金只能享受相当于商业银行同期三个月存款的利率，利息收益很低。近年来我国消费品价格持续上扬，居民存在很强的“防通胀”情绪，而房地产投资正好具有良好的防通胀效应，因此使用住房公积金贷款投资房地产成为一种潮流。

因此，对缴存人而言，积极申请住房公积金贷款是理所当然的事情。而这种偏离了正常需求的贷款量注定将会使更多的资金涌入房地产经济领域。尤其是利用住房公积金贷款购买二套房及其以上的行为，使得住房公积金制度起到了加速房地产市场“升温”的效应。

（三）抑制居民消费能力

住房公积金缴存比例最初实施时为3%，现在则上升至最低不低于5%，原则上不超过12%，而许多单位的公积金缴存比率超过12%。加上单位配缴的份额，公积金的缴存额在许多单位都达到相当可观的水平。对于职工个人而言，这等于每月都有一笔不菲的收入被固定在住房公积金存款账户中，实质上降低了职工可灵活支配的收入水平，抑制了有效消费需求。

不仅如此，因为住房公积金制度具有刺激房价上涨的效应，公积金制度实施的结果必然使职工购房成本上升。高起的房价使大量购房者沦为背负沉重贷款负担的“房奴”，他们为了偿还银行住房贷款而被迫节省在其他消费项目上的开支，这就进一步抑制了他们的消费能力。

长期以来国内居民消费能力不足一直是我国经济发展的一块短板。我国作为消费品制造业大国产品销售主要依赖外部需求，但在后金融危机时代，国际市场需求疲软，发达国家针对我国的出口商品实施各种贸易保护措施，对外贸易陷入困境。这就对改变现有经济结构、拉动内需提出了迫切要求。因此，住房公积金制度对居民消费的抑制显得不合时宜。

三、现行住房公积金制度的出路

近年来，理论界和实务界都认同现行住房公积金制度存在着很大的弊端，中央和地方政府已经开始了对公积金制度的改进。2008年7月22日国务院办公厅转发的国家发改委《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》中明确提出，住房公积金制度的改革与完善是经济体制改革中的一个重点内容。2008年12月国务院办公厅发出的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》中提出，选择部分有条件的地区进行试点,在确保资金安全的前提下,将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用房等建设。2009年10月,住房和城乡建设部等七部委发布《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，利用住房公积金闲置资金支持保障性住房建设的试点工作正式启动。同时对《住房公积金管理条例》的再次修订也在筹划之中。各地政府也开展了对住房公积金制度改革的探索，试图拓宽公积金归集余额的使用渠道。如广州市住房公积金管理中心就曾经酝酿将住房公积金与养老、失业、医疗保险合并融合一起，形成大社保体系。显然主管机构的改革更注重于如何扩大覆盖率、加强监督管理、提高资金使用效率等事项。

而纵观大部分学者对我国公积金制度的建议，也主要是力图改良现有制度，在保留制度框架的前提下改变某些制度细节。一部分学者提出了整体性的改革建议，如汪利娜提出将住房公积金管理中心改组为政策性住房合作银行，以其为核心建立政策性住房金融体系[5]；王家庭提出建立以自愿为基础的合作住房储蓄银行制度[6]；陈杰提出的组建一个全国性的住房公积金管理中心，归集全国范围内的沉淀资金，支持保障性住房建设等等[7]。也有一部分学者针对现行住房公积金制度的具体运行提出局部改良建议，如李斌提出扩大公积金覆盖面，把私营企业、集体和个体企业从业者乃至流动劳动人口也包括在内[8]，傅勇建议对使用和贷款政策微调,扭转低收入者在公积金的缴纳和使用上的边缘化[9]；冯俊提出应加快允许住房公积金的异地流通[10]等。这些学者往往坚持这样的论点：认为住房公积金制度在中国经过近20年的摸索和发展，符合我国国情，在其发展过程中积累了难得的品牌，锻炼了一批专业队伍，归集了巨大的资金池，不应该就这么轻易放弃。公积金其实还是新生事物，要继续鼓励。目前虽有种种问题，但只要妥善改造，内在效率的提高和服务社会公益的潜力都十分巨大。

但是笔者认为，住房公积金制度发展到现在已经不具备当初设立时的历史条件。当前我国的经济发展水平和居民收入水平使得强制缴纳住房储蓄的制度显得不合时宜，日渐成熟的资本市场为房地产企业提供了广阔的融资平台，旺盛的居民购房需求为房地产经济发展提供了广阔的市场空间，商业银行充裕的流动性为购房贷款提供了充足的资金保证。而为了抑制房价过快上涨有必要为房地产市场降温，本文上述分析已经表明公积金制度无疑是房地产市场的增温剂，无论如何对其进行改良，其作为房地产市场增温剂的本质都不会改变。也就说在今天的历史条件下，住房公积金制度没有存在的必要性。相反取消这一制度不仅可以起到给房地产市场降温的作用，还有利于国民经济结构的合理调整，合理引导住房消费及投资，提高居民的消费能力，避免国家税收的不当流失，提高国民经济运行质量和效率。

当然取消公积金制度并不是可以一蹴而就的，根据诺斯的路径依赖理论，制度变迁有类似于物理学中的惯性，一旦进入某一路径（无论是“好”还是“坏”）就可能对这种路径产生依赖。一旦人们做了某种选择，就好比走上了一条不归之路，惯性的力量会使这一选择不断自我强化，并让你轻易走不出去[11]。公积金制度涉及多方面的利益，无论是改革还是废止都将是困难重重。但是努力挽救一项已经不合时宜的制度必将付出巨大的经济和社会成本，与其花费巨大的代价让它改良，不如以更大的勇气终结其使命，从而为第十二个五年规划的艰巨改革扫清一项过时的制度障碍。

笔者还认为配合住房公积金制度的终结，应当代之以下几种举措：1.将现存的住房公积金余额归入居民储蓄账户；2.将已经存在的的住房公积金贷款合并纳入普通商业住房贷款范畴，并由国家予以适当贴息以保护贷款人的既得利益；3.对首次购买住房的新购房者一次性补贴或国家贴息贷款；4.将现行职工个人公积金缴存额及单位配套公积金缴存额一并纳入职工的工资收入；5.适当提高工薪收入个人所得税起征点，将现行公积金制度所包含的税收优待利益保留给职工。笔者相信辅以这些配套举措公积金制度所涉及的各方面利益基本上可以得到平衡，平稳终结现行住房公积金制度，应不会遭遇太大的阻力。

注释：

①数据来源：中华人民共和国国家统计局官方网站。

②数字摘自中国统计年鉴1992.

③⑥数据来源：中央政府门户网站。

④世界银行：中国经济季报，2006年11月，17-18．

⑤数据来源：住房和城乡建设部官方网站。

⑦综合北京市、天津市、青岛市住房公积金制度管理中心数据获得。

[1]陈杰.中国住房公积金的制度困境与改革出路分析[J].公共行政评论，2010，（3）:93.

[2]周江.进一步完善我国住房公积金制度[J].中国金融，2008，（11）:58.

[3]上海市住房公积金管理中心.上海市住房公积金

2009年度运行分析报告[EB/OL].上海市公积金网

http://cms.shgjj.com/gjjcms/html.do/22338.html.

2013-09-13.

[4]汪利娜.德国的住房储蓄银行与中国的公积金——政策性住宅金融的国际比较[J].中外房地产导报. 2000，（7）:32.

[5]汪利娜.中国住房保障制度构建与改革建议[R].中国社会科学院报告.2008.37.

[6]王家庭.建立中国住房储蓄银行的构想[J].理论学刊，2004，（4）：36-39.

[7]同[1]，113-115.

[8]李斌.分化的住房政策——一项对住房改革的评估性研究[M].北京：社会科学文献出版社.2009.163.

[9]傅勇.住房公积金首先姓“公”，不能仅仅作为强制储蓄[EB/OL].中国证券网.2006年12月16日.http: //www.cnstock.com/paper_new/html/2006-12/16/ content_50947671.htm.2013-09-14.

[10]冯俊.住房与住房政策[M].北京：中国建筑工业出版社，2009.257.

[11]（美）R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].刘守英译.上海：上海人民出版社，1994.24.

On the Abolition of the Housing Fund System

SUNJia-ying1,CHENGBao-ku2
(1.Law School,Tianjin University of Commerce,Tianjin 300134,China; 2.Law School,Nankai University,Tianjin 300071,China)

The housing fund system plays an incentive role in the escalating the house price all around China. The current housing fund system,as it solved the urban residents'housing difficulties.At the same time it has deviated fromits original object,with the side effect ofdistortingfairness and efficiency,boostingthe warm-up of real estate market,and restricting the residents'consumption.The underlying historical condition for the enforcement of housing fund system has totally changed,so it is time for us to abrogate the current housing fund system and apply substitute measures,since the improvement of method can not fundamentally change the existingdrawbacks.

the housingfund system;side effect;path dependence

D922.18

A

1674-828X（2014）03-0042-06

（责任编辑：张颖）

2014-05-13

孙佳颖，女，天津商业大学法学院讲师，南开大学法学院2012级国际法专业博士研究生，主要从事国际法学研究；程宝库，男，南开大学法学院教授，博士生导师，主要从事国际经济法研究。