国际法院对安理会决议的间接司法审查权之探析

邓宁

（广西政法管理干部学院民商法系,广西南宁210023）

·国际法研究·

国际法院对安理会决议的间接司法审查权之探析

邓宁

（广西政法管理干部学院民商法系,广西南宁210023）

由于缺乏《联合国宪章》和《国际法院规约》的明示授权，国际法院是否有权审查安理会的决议，在国际法学界是有争议的。司法实践以及隐含权力的理论，可以成为国际法院间接司法审查权的法律基础，间接审查权的特点在于审查的效力，在《联合国宪章》和《国际法院规约》修改之前，国际法院不能宣告安理会决议的无效。安理会的决议按其涉及的内容，分为执行、准立法和准司法三类，国际法院对三类决议分别适用不同的审查标准。

安理会决议；国际法院；间接司法审查；

安理会作为维持国际和平与安全的机构，享有《联合国宪章》赋予的广泛权力，但是安理会所做出的一些决议的合法性，在国际社会是有争议的。近年来，一些主张国际宪政主义的西方学者，提出由国际法院对安理会的决议行使司法审查的观点，如美国国际法学者弗兰克教授（Thomas M.Franck）认为，联合国这样的国际组织在几十年不断变化的议题中，能保持它的重要地位和相关性，它的各个机构之间的权力与职能的配置必须在不修改《联合国宪章》的前提下，以创新的方式加以变革，联合国体系必须通过公认的实践进行发展和修正，但是这样的发展不能是不受制约的，为达此目的，联合国体系必须是“宪政化”的，它有能力自我发展，但是这样的发展受到独立、合法机构的制约，对联合国机构之间、以及联合国与成员国之间的管辖权进行审查[1]。

作为联合国主要司法机构的国际法院，是否拥有对安理会决议的司法审查权？以及如何行使这样的司法审查权？本文对这些问题做一简要的分析和研究。

一、国际法院间接司法审查权的可能性

国际法院能否对安理会决议进行司法审查的问题，在联合国成立不久就出现了。印度尼西亚于1945年8月17日宣告独立后，作为宗主国的荷兰于1947年7月20日开始军事镇压行动，企图以武力恢复二战之前的殖民统治。1947年7月30日，澳大利亚将印尼问题提交安理会处理，荷兰则援引《联合国宪章》中的不干涉内政原则反对安理会的介入。针对各方的分歧，比利时提议由国际法院就安理会的权限发表一项咨询意见，得到了法国和英国的支持，法国认为，国际组织的首要义务是遵守其授权范围，这是一条绝对规则和先决条件[2]。英国表示，将有关事项提交国际法院有助于确立安理会职能的范围，维护《联合国宪章》的权威[3]。但是反对该项动议的国家占了多数，当时中国驻联合国代表认为，国际法院对安理会职权范围发表咨询意见，是不明智的、甚至是有害的[4]。苏联代表认为，安理会作为政治机构，应免于接受司法审查。波兰代表则主张，安理会在印度尼西亚局势中的职责范围，不是一个法律问题，而是一个由安理会自行决定的政治问题[5]。

国际法院在1971年“纳米比亚案”的咨询意见中指出，（法院）不享有对联合国机构的司法审查权[6]。有学者据此认为，国际法院不是一个有权宣告安理会决议无效的司法机关，虽然法院在处理诉讼案件或者提供咨询意见的过程中，不会回避判断安理会决议是否合乎国际法的问题。但是这样的判断，并不是真正意义上的司法审查[7]。

也有学者认为，国际法院的司法审查权涉及到对宪章的修改，而这样的修改几乎是不可能完成的[8]。国际法院的权能，既来自于国际法律文件的明示授权（express power），也包括履行其职务所必需的隐含权力（implied power）。随着实践的发展，国际法院对安理会决议进行司法审查是不可避免的，这方面有两个著名的案例，一是1971年“纳米比亚案”，当国际联盟（国联）解散后，南非企图吞并其委任统治的西南非洲（纳米比亚）。1949年联大请求国际法院就西南非洲的法律地位发表咨询意见，南非政府既不接受国际法院的咨询意见，也不与监督《委任统治书》执行情况的联合国机构合作。

1966年10月28日，联大通过第2145号决议，决定终止该《委任统治书》，并要求南非撤出它设在西南非洲的管理机构。安理会在1970年通过的第276号决议宣称，南非继续留驻纳米比亚是非法的，其在《委任统治书》终止之后代表或针对纳米比亚所采取的一切行动也是非法和无效的。该决议还呼吁一切国家不得参与南非所从事的那些为本决议所禁止的活动。由于南非政府的反对，安理会请求国际法院对此问题发表咨询意见。在案件的审理过程中，南非和法国都对联大第2145号决议的效力提出了质疑，认为是联大的决议是一种越权行为[9]。

奥尼亚马（Charles Onyeama）法官在本案的单独意见中指出，《国际法院规约》确立了法院的职能范围，没有规定（法院）有审查联合国其他机构决议的权力。但是，当一项决议关系到案件的处理结果，并且不审查决议的合法性就无法做出正确裁判的情况下，法院如果不想放弃作为司法机构的角色，就不能回避做出这样的判断[10]。

二是1998年的“洛克比案”，当时英国和美国推动安理会通过第748号决议，决议要求：所有国家以及所有国际组织，严格依照本决议的规定行事，而毋须顾及任何国际协定、或1992年4月15日前所签订的任何合同或颁发的任何执照或许可证所赋予或者规定的任何权利或义务[11]。利比亚则主张《蒙特利尔公约》适用于本案，利比亚没有强制引渡本国公民的义务。《蒙特利尔公约》与安理会第748号决议之间的关系，成为双方在国际法院争执的焦点之一。

在本案的“初步反对”阶段，利比亚认为，英国有义务尊重其根据《蒙特利尔公约》享有的权利，英国无权采用与《联合国宪章》以及禁止使用武力、尊重主权、领土完整和国家独立等强行法规范相违背的手段来破坏这些权利[12]。利比亚提出了审查安理会决议合法性的问题，它要求国际法院根据《联合国宪章》来解释安理会的决议[13]。英国则主张，即使《蒙特利尔公约》赋予了利比亚所声称的权利，它已经被安理会决议所排除而不适用于本案。英国提请法院注意，如果法院裁决支持利比亚的主张，意味着法院将对联合国决议的法律基础做出判断，尽管这对安理会决议的效力没有影响[14]。

国际法院驳回了英国的初步反对意见，理由主要是：联合国第748和第883号决议都是在利比亚起诉之后通过的，它不改变法院拥有管辖权的事实[15]。国际法院将在事实阶段（The Merits of The Case）进一步考虑双方的意见[16]。

国际法院的审查权是一种间接审查权，相当于国际法院对安理会决议的合法性做出的一个判断，与国内法中的司法审查权不同之处在于审查的效力，在《联合国宪章》和《国际法院规约》修改之前，国际法院不能宣告安理会决议无效。

二、国际法院间接司法审查权的可行性

安理会的决议按其涉及的内容，可以分为执行、准立法和准司法三类，国际法院对三类决议分别适用不同的审查标准。

（一）安理会执行性决议的审查

1.对《联合国宪章》第39条的审查

所谓执行性决议，是指安理会在宪章第39条的基础之上，根据第41条或者第42条做出的维持国际和平与安全决议，这也是安理会的基本决议类型。安理会在采取执行行动之前，首先必须根据第39条做出的断定（Determination）[17]。那么，对安理会根据第39条所做出的断定，能否成为司法审查的对象？

有学者认为，安理会根据第39条所作出的判断，完全在其自由裁量权的范围之内。如阿库斯特教授（Michael Barton Akehurst）说，如果安理会断定某局势是对和平的威胁，那么它就是对和平的威胁[18]。其他学者认为，安理会行使自由裁量权时受到国际法的限制[19]。

在国内法中的违宪审查中，也面临类似的问题，美国法中有“政治问题”理论（Political Question Doctrine）。马歇尔法官对此解释到，法院无需放弃所有对这类案件的管辖权，但同时，法院也一刻都不能荒谬地、过度地扩大自己的管辖权。法院的活动范围仅仅是决定个人的权利，而不是审查行政机构或行政人员如何行使自由裁量权来履行职责。政治性问题依据宪法和法律应交由行政机构决定的问题，绝不能由法院来解决[20]。亨金也认为，（政治问题理论）宣称某些案件或某些案件涉及的问题不具有可裁判性，即不适宜司法解决，尽管这些案件或这些涉及的问题属于宪法或其他法律规定的联邦法院的管辖权范围之内，或者也符合法院受理诉讼的各项要求[21]。在实践中，美国法院运用“政治问题”理论拒绝审理的案件包括，涉及外交领域、国家安全事务、战争权之行使和宪法修正程序等方面的案件[22]。

在英国法中也存在着与美国类似的“非司法性”理论（The Doctrine of Non-Justiciability），包括规范性非司法（Normative Non-Justiciability）和机构性的非司法（Institutional Non-Justiciability）两种[23]。前者指法院是否介入，取决于该争议事项是否存在法律标准。后者指由于决策的性质、所涉及的专业知识以及行政机构的正当性，法院不适合审查前者所做出的决定。在前南刑庭审理的塔迪克案（Tadic）中，法庭认为，对在前南境内是否发生了危及国际和平与安全局势的判断，显然不是法律问题，而是涉及到政策和政治性的问题[24]。在国际法领域，可以适用的是机构性的非司法理论，它是建立在分权的基础之上的。霍夫曼（Lord Hoffmann）大法官在雷赫曼（Rehman）案中指出，行政机构对相关事项具有信息和专业知识，同时，这些决定对整个社会的利益有重大的影响，要求通过民主程序授予的正当性的机构来做出[25]。科艾曼斯（Pieter Hendrik Kooijmans）法官也认为，对和平的威胁的判断是一个政治性的判断，要求法院对政治性决定进行司法审查不是司法工作[26]。

《联合国宪章》对联合国机构做了不同的职能分工，作为司法机构的国际法院不宜对安理会根据宪章第39条对局势做出的判断进行审查，审查的对象应是其采取的执行措施。

2.对执行措施的审查标准

安理会在选择适用何种执行措施时，应该受到联合国之宗旨及原则的约束。具体来说，联合国的宗旨除了维护国际和平与安全以外，还包括尊重人民自决权，解决经济、社会、文化等国际问题，促进人权等。联合国的基本原则包括主权平等、善意履行宪章义务、和平解决国际争端、不使用武力、集体协助、不干涉内政以及保证非会员国遵守宪章等7项。

宪章第24条要求安理会在履行职务时，应遵照联合国之宗旨及原则，它要求安理会不能以牺牲国际法为代价来维持国际和平与安全，因此，安理会的执行措施不得与国际人权法以及国际人道法相冲突。

（二）安理会准立法性决议的审查

所谓准立法性决议，是指安理会在广泛征求有关各方意见之后，在涉及国际和平与安全的重大事项上，以全体一致或者协商一致的方式，以安理会决议的形式，为联合国成员国制定普遍适用的、内容抽象的、明确的权利义务规范的行为，具体包括新的国际法规范的制定或者是修改原有的国际法规范。

国际法院对准立法性决议的审查，主要是判断决议的内容是否与强行法相抵触。根据宪章第25条以及第103条的规定，联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先。但是，安理会的决议不能超越强行法（Jus Cogens）的要求，作为起源于国际条约法的一个概念，强行法的适用范围早已不限于条约法，而是普遍适用于整个国际社会。虽然对于强行法的范围有所争论，但是一般认为，它至少包括禁止使用武力原则、民族自决权、自卫权、禁止种族灭绝、不得违反基本人权以及反种族歧视和奴隶制等。

（三）安理会准司法性决议的审查

所谓准司法性决议，是指安理会为了维护国际和平与安全，通过的具有司法性措施的决议。这些措施大致可以分为两类：一是建立起行使司法职能的辅助机构，如前南国际刑事法庭（ICTY）和卢旺达战犯法庭（ICTR），处理第一次海湾战争赔偿问题的伊拉克求偿委员会等；二是安理会决议直接规定准司法措施，如要求引渡犯罪嫌疑人或者冻结相关资产等。

安理会的准司法性决议必须遵循基本的程序正义原则，包括独立、公平公正等。除此以外，国际人权公约对刑事被告人的权利做了详细的规定，如《公民权利与政治权利国际公约》第14条、第15条规定了被告人得到公平审判的权利，《前南刑庭规约》第21条到第24条规定了无罪推定、司法独立以及平等对抗（Equality of Arms）等原则,《卢旺达法庭规约》也做了类似的规定。但是，安理会做出的一些准司法措施的决议，在实践中争议较大。以洛克比案为例，1991年11月27日，美英两国发表联合声明，要求利比亚政府交出犯罪嫌疑人，公布所有与案件相关的信息，包括犯罪嫌疑人的姓名、提供目击证人、文件和其他物证；承担赔偿责任等[27]。在遭到拒绝后，安理会先后通过了第731号（1992年）和第748号（1992年）决议，当事国英美都投了赞成票，布朗利（Sir Ian Brownlie）指出，这明显违反了程序公正的原则[28]。第748号决议明确要求，利比亚政府必须毫不延迟地服从第731号决议第3段所提出的要求[29]。也就是说，安理会的两项决议都支持了英美要求利比亚支付赔偿的主张。这等同于安理会采取了有罪推定的立场，即在没有对嫌疑人进行审判的情况下，就事先宣告了利比亚政府对此事件承担国家责任。

自911事件之后，安理会通过了打击恐怖主义的决议，在冻结与恐怖组织有关人员的财产方面，决议程序上的缺陷更加明显。以安理会第1267号决议（1999年）和第1333号决议（2000年）为例，对塔利班以及相关人员的资产进行冻结。决议最大的法律缺陷是没有规定有效的救济途径。根据制裁委员会的工作指南，受到影响的个人和企业可以通过本国政府递交将其移出黑名单的申请。这些要求只能由制裁委员会进行复议，而委员会以协商一致的方式做出决定，这意味着，只要有一个成员国反对，被制裁者就无法从黑名单中排除。相反，只要一个国家提出，就可以将某人或者企业纳入黑名单。除此以外，委员会的工作都是不公开的，受到影响的个人和企业无法出席为自己辩护，也不能向其他司法机构寻求救济。因此，国际法院对安理会的准司法性决议的审查应侧重于这些决议的内容是否遵循了正当程序（Due Process）的要求。

国际法院的间接司法审查权发生于诉讼案件和咨询意见中，无论做出何种判断，根据《国际法院规约》第59条之规定，法院的判决只约束当事国，对安理会而言是没有约束力的。那么，国际法院的间接司法审查有无实际意义？有学者认为，这种情况下，法院的司法审查的结果相当于一项新的咨询意见[30]。虽然名义上没有拘束力，但它具有很高的司法权威和说服力，发挥的作用与判决没有本质的区别[31]。

当国际法院在间接司法审查中，认为安理会的决议违反了国际法，那么安理会的决议是否因此无效？在国内法中，法律行为的无效可分为绝对无效和相对无效两种，两者的主要区别在于非法行为的法律后果是否具有追溯力，是否可以恢复原状。詹宁斯（Robert Yewdall Jennings）指出，如何正确和恰当地将这两个概念引入国际法领域是一个难题，尤其在缺乏国际法院强制性管辖权的情况下[32]。墨利（GaetanoMorelli）法官在1961年“某些费用案”的单独意见中认为，对于国际组织，尤其是联合国的行动，由于不存在类似于国内行政法中的救济措施。因此无法对联合国的行为适用“可撤销性”的概念。联合国机构的行为只能有两种情况：要么是完全有效，要么是绝对无效[33]。

如果将安理会的违法决议认定为绝对无效，可能在国际政治中产生严重的后果。安理会采取的各种措施往往具有不可逆性，恢复原状在很多情况下是不可能的。因此，稳妥的做法是，安理会可以根据国际法院的咨询意见对自己的决议进行相应的修改。

三、结论

国际社会的组织化已经成为当今国际法发展的特征之一，随着国际组织权力的扩大，由国家所管辖的“保留范围”也越来越小[34]。以联合国为例，冷战结束之后，安理会的职权从宪章规定的执行职能，发展到包括准立法和准司法职能，表现出了前所未有的能动主义（Activism）。

近年来，国际社会对安理会的不满、批评以及要求改革的呼声，从法律的角度来看，说明了安理会面临着正当性的问题（The Issue of Legitimacy）。“正当性”（Legitimacy）是指公权力的合理性以及被统治者对政治权威的一种自愿认同、服从和接受。正当性的本质是对秩序的“遵从”（Deference），正当性越强，统治者发布的命令就越容易被接受。正当性的概念对于国际法律秩序尤为重要，因为在国际社会中缺乏类似于国内法体系中的司法以及执法机构，国际法的执行主要依赖于国家的自觉履行。

安理会的决议符合国际法，是提高其正当性的重要途径之一。在联合国成立之初，对于安理会可能的权力滥用问题，宪章的制定者认为，没有必要设立对安理会进行司法审查的机制，常任理事国的否决权可以作为一个有效的制衡工具，大国之间不同的政治利益将阻止安理会通过超出宪章规定的决议[35]。一些学者也认为，否决权是防止安理会的非理性以及滥用权力的主要监护者[36]。

不过，除了常任理事国的否决权以外，对安理会的决议进行司法审查，是实现安理会的宪政化以及提高其正当性的重要手段。由于缺乏宪章的授权，国际法院的司法审查权在国际法学界是有争议的，但是欧洲法院（ECJ）在“卡迪案”中实际对安理会的决议已经进行了间接的司法审查，欧洲法院的裁决，表面上有利于人权的保护，但是损害了安理会在维持国际和平与安全方面的权威，并造成了国际法的进一步碎片化。解决这一问题的根本办法是，国际法院应顺应形势的发展，放弃在司法审查上的谦抑立场，对安理会决议行使间接的司法审查。

[1]T.M.Franck,Preface:International Institutions:Why Constitutionalize?in Jeffrey L.Dunoff and Joel P.Trachtman（eds.）,Ruling the World?Constitutionalism, International Law,and Global Governance,Cambridge University Press,2009.

[2]Repertoire of the practice of the Security Council（1946---1951）.466.

[3]Ibid.233.

[4]Repertoire of the practice of the Security Council（1946---1951）.234.

[5]Ibid.234.

[6]Namibia Case,ICJReports,1971,p.45,para.89.

[7]Krzysztof Skubiszewski,The International Court of Justice and The Security Council,in Vaughan Lowe and Malgosia Fitzmaurice（Eds.）,Fifty Years of The International Court of Justice,Cambridge University Press,1996.628.

[8]王秀梅,李小玲.国际法院对安理会的司法审查权刍议：以国际组织宪政为视角[J].河南政法管理干部学院学报,2011,（2）:71.

[9]Legal Consequence of States of Continued Presence of SouthAfricainNamibia（SouthWestAfrica）Notwithstanding Security Council Resolution（1970）, Order No.1 of 26 January 1971,ICJ Reports,1971, para.87.33.

[10]The Separate Opinion of Judge Onyeama,ICJ Reports,1971.131.

[11]S/RES/748.

[12]Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention Arising from the Aerial Incident at Lockerbie（Libyan Arab Jamahiriya V.U-nited Kingdom）,Preliminary Objections,1998,para. 34.18.

[13]Ibid,para.42.20.

[14]Ibid,para.41.20.

[15]Ibid,para.43—45.20-21.

[16]Ibid,para.51.24.

[17]U.S.Secretary of State,Report to the President on the Resultsofthe San Francisco Conference,1945.90-91.

[18]M.Akehurst,A Modern Introduction to InternationalLaw,6th,Routledge,1987.219.

[19]E.D.Wet,The ChapterⅦPowers of the United NationsSecurity Council,Hart Publishing,2004.138.

[20]北京大学法学院司法研究中心.宪法的精神——美国联邦最高法院200年经典判例选读[M].北京：中国方正出版社，2003.18.

[21]（美）路易斯·亨金.宪政·民主·对外事务[M].邓正来译.北京：三联书店出版社，1996.132-133.

[22]（美）杰罗姆·巴伦，托马斯·迪恩斯.美国宪法概论[M].刘瑞祥等译.北京：中国社会科学出版社，1995.40.

[23]A.Bark,A Judge on Judging:the Role of a Supreme Court in a Democracy,in Harvard law Review,Vol. 116,2002.97.

[24]Prosecutor V.Tadic（case No.it-94-1-t）,para.23.

[25]Secretary of State for the Home Department V. Rehman,2001,UKHL47,2003,1 A.C.153,Lord Hoffmann.

[26]P.H.Kooijmans,The International Court of Justice: where dose it Stand?in A.S Muller,The International Court of Justice:Its Future Roles after Fifty Years, MartinusNijhoffPublishers,1997.416.

[27]Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention Arising from the Aerial Incident at Lockerbie（Libyan Arab Jamahiriya V.U-nited Kingdom）,Provisional Measures,ICJ Reports, 1992,para.28.12.

[28]I.Brownlie,The Decision of Political Organs of the United Nations and the Rule of Law,in J.Macdonald（ed.）,Essaysin Honor of Wang Tieya,Martinus NijhoffPublishers,1994.100.

[29]S/RES/748.1992.

[30]B.Martenczuk,The Security Council,the International Court and Judicial Review:What Lessons from Lockerbie?in European Journal of International Law, Vol.10,1999.No.3.528.

[31]刘芳雄.国际法院咨询管辖权研究[M].杭州：浙江大学出版社，2008.145.

[32]R.Y.Jennings,Nullity and Effectiveness in International Law,in Cambridge Essays in International Law: Essays in Honor of Lord McNair,Oceana Publications,Inc,196.66-68.

[33]Separate Opinion of Judge Morelli,ICJ Reports, 1962,para.8.222.

[34]杨泽伟.晚近国际法发展的新特点及其影响因素[J].中国法学,2000,（6）.

[35]B.Graefrath,Leave to The Court What Belongs to The Court:The Libyan Case,in European Journal of International Law,Vol.4,1993.203.

[36]M.J.Herdegen,The Constitutionalization of the UN Security System,in Vanderbilt Journal of Transnational Law,Vol.27,1994.150.

Analysis on Indirect Judicial Review of Security Council's Resolutions by International Court of Justice

DENGNing
(Guangxi Administrative Cadre Institute of Politics and Law,Nanning Guangxi 210023,China)

Due to lack of authorization of Charters of United Nations and Statute of the International Court of Justice,it is controversial whether the International Court of Justice has the power to review the Security Council's resolutions.Judicial practice and theory of implied powers can become the legal basis for the International Court's power of judicial review indirectly.Characteristic of indirect judicial review is the effectiveness ofthe review.Before the modification,the Court cannot declare the Security Council's resolutions invalid. The resolutions of the Security Council,according to the content,can be divided into execution,quasi legislative and quasi judicial three kinds,so the International Court of Justice applies to different standard of review on three kinds ofresolutions.

the securitycouncil's resolutions;the international court ofjustice;indirect judicial review

D993.9

A

1674-828X（2014）03-0073-06

（责任编辑：张颖）

2014-04-30

邓宁，男，广西政法管理干部学院民商法系副教授，法学博士，主要从事国际公法学研究。