完善保障性住房社区体育公共服务供给的思考——关于国务院2013年40号文件的解析

雷建钟，翁信辉

(集美大学体育学院，福建 厦门 361021)

保障性住房是专门针对中低收入家庭建设的具有社会保障性质的特殊住房，目前包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房，这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房[1]。2013年9月23日，国务院颁布了《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》中就提出了“把提升全民健康素质和水平作为健康服务业发展的根本出发点、落脚点，切实维护人民群众健康权益”，“健康服务业以维护和促进人民群众身心健康为目标”。这对保障性住房的社区体育服务设施有哪些积极意义，而发展保障性住房的社区体育公共服务设施又能在《意见》中得到哪些机会？

1 目前保障性住房社区的体育公共服务供给现状

保障性住房的建设是为改善城市低收入居民的居住条件，是重要的民生问题，加快建设保障性安居工程，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。但在保障性住房的服务设施问题上，除满足居民基本的生活需要的服务设施供应需求外(如银行、邮局、电信、超市、快餐店、菜市场、社区服务等)，还要同时兼顾居民的精神生活需求，主要包括文化、体育、娱乐等设施。然而，受地价机制和中心城区疏散的影响，保障性社区多位于配套基础差、设施不完善的城市郊区或边缘区。保障性住房建设的配套设施供应严重滞后，多地也频频曝出保障性住房入住率不高的现象，究其缘由，申请门槛偏高、选址偏远、配套设施滞后等是主要原因。如果这些问题得不到解决，那么在不久的将来，政府为缓解社会底层居民住房问题的保障性住房或将成为“现代贫民窟”(黄奇帆，2010)。在这些保障性住房社区的配套设施中，最易被忽视的当是体育公共服务。由于居民住进这类中低档社区主要是为了解决住房问题，社会背景及居住环境的不同导致这类社区居民的体育健身意识的薄弱与不足。所以居民很容易忽视并习惯于没有体育公共服务的保障性住房社区。如果社区居民丧失了基本的体育场地、设施等公共物品消费权,也就意味着社区居民在一定程度上丧失了应有的人权[2]。

要想对保障性住房的社区体育公共服务进行研究，首先要体育公共服务有一定的认识和了解。社区体育公共服务体系就是指在政府主导和社会参与下，在一定的社区体育公共服务供给模式与法规政策规范下，依据一定的社区体育公共服务供给方式，包括体育基础设施类的服务、社区体育公共信息类的服务、社区体育锻炼指导类的服务、社区体育公共安全检测管理的服务，以满足社区成员的体育需求而形成的社区体育服务的总和[3]。

目前，我国的体育场馆多集中在学校和单位，且很少对公众开放，社会上的场馆多数追求豪华型，消费价位过高，超出了保障性住房社区居民的经济承受能力，大多数居民只能选择一些非正规体育场所(主要包括公园、街头巷尾、湖畔等)进行体育健身活动。这些免费的非正规体育场所无法满足群众多样化的需求，也就直接影响了群众对体育的参与，无法满足或激发广大居民进行体育健身的迫切愿望。

2 《意见》中有利于保障性住房社区体育发展的政策前提

2.1 “保基本”、“强基层”政府转变职能，加强政策的保障与引导

所谓政府职能，就是政府依法应当行使的职责和所具有的功能[4]。温家宝总理指出：政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。” 政府公共服务职能，主要是政府直接或间接提供公共产品和公共服务以满足社会和公众需求的职责和功能[5]。在十七大报告中，明确指出要加快行政管理体制改革, 建设服务型政府，这是政府在职能上的重要转变。政府作为国家公共权力的行政机构，就是要依法管理国家事务、社会事务及经济、文化事务；政府是为满足人们日益增长的物质生活和文化生活的需要而存在的，因此，政府在社区体育设施建设中负有主体责任，政府一定要为居民提供必要的活动场所[6]。

社区是强化公共体育服务职能、建立完善全民健身公共服务体系、促进城市大众体育发展的基础平台。由于我国的贫富差距较大，处于社会底层人士占据着较大的人口比例，因此，《意见》中明确的指出：“按照保基本、强基层……的基本原则，广泛动员社会力量，多措并举发展健康服务业。”不同阶层社区内居民的经济基础决定了他们对体育价值理解的不同。保障性住房社区内的居民由于收入不高，自然对体育消费、体育健身等方面的意识不强，社区体育设施尚不能满足居民健身需求，部分社区体育管理难以落到实处，健身的指导与管理远不能满足社区居民的需求等。

《全民健身条例》开宗明义,开展体育活动是人的一项基本权利(国务院560号令,2009),提供必要的体育场地设施是保障这项基本权利的首要条件[7]。在这些保障性住房社区里，由于市场经济的影响，很难在建设的同时兼顾到体育公共服务实施方面的投入，因此也就无法满足人们对健康的需求，尤为体现在健身设施用地上。为此，《意见》中特别指出：“加强规划布局和用地保障。……规划中统筹考虑健康服务业发展需要，扩大健康服务业用地供给，优先保障非营利性机构用地……文化体育、社区服务等健康服务业相关设施的配套。”充分的考虑到用地问题，并为解决用地问题做出了政策性保障。

在政策引导方面，政府推出一系列的有利于全民健康服务发展的新政策，国家层面法律颁布的主要是《体育法》；国家行政机构层面法规有国务院《公共文化体育设施条例》、四部委《关于加强城市社区体育工作的意见》和体育总局《全民健身计划纲要》等。由于这些政策都是从国家层面上进行的宏观考虑，因此，缺乏具体的可操作性，所以各地方政府也积极主动的出台了一系列法令条例，以弥补国家政策法规的不足，如《〈北京市全民健身实施计划(2011-2015年)〉任务分解方案》、《上海市人们健身条例》、《天津市全民健身实施计划》、《武汉市全民健身条例》及《福建省全民健身实施计划》等。都可以看出政府在全民健身所作出的政策引导，旨在提高基层民众的身体素质。

2.2 “坚持以人为本”，“发展全民健身”

《意见》中提到：“坚持以人为本、统筹推进。把提升全民健康素质和水平作为健康服务业发展的根本出发点、落脚点，切实维护人民群众健康权益。”健康是不可剥夺的基本人权，随着经济发展和社会进步,今天的体育事关人的健康、发展与幸福以及人的基本权利,发展大众体育已成为国家意志和政府职责。实践“以人为本”的科学发展观，首先就是要确保人的健康权利得以尊重和维护。因此，均以实现人的健康为目标的社区卫生服务与社区体育服务相结合，以健康管理的理论和方法来指导社区体育的组织、实施，将更利于实现人人享有健康的目标。健康管理强调对疾病进行预防与干预“防未病之病”，追求的是以最少的健康资源投入获得最大的健康收益[8]。

2003年5月3日，美国《新闻与观察报》披露了一个令人震惊的统计数字：“每年全球约80% 的医疗支出用在了治疗那些可以预防的疾病上。”我国卫生部新闻发言人、卫生部办公厅副主任毛群安指出：“我国一个人一生中在健康方面的投入，大约80%花在了临死前一个月的治疗上！”通过这一反常现象反映出，我国民众对健康管理的意识薄弱，单纯的依赖于临床医疗。《意见》中：“促进以治疗为主转向预防为主的健康服务，进一步开展全民健身运动，宣传、普及科学健身知识，提高人民群众体育健身意识，引导体育健身消费，加强基层多功能群众健身设施建设。”就是为了避免民众因健康管理意识的不足而导致的健康问题，引导人们从过去的重临床医疗轻健康预防转向重预防的科学健康管理模式。

2.3 统筹区域健康服务资源配置，促进均衡发展

体育利益均衡并不意味着各群体享受等同份额的体育利益，而是人们对既定体育利益格局或体育制度安排的一种满足状态[9]。在不同的居住环境背景下，依据非均衡发展理论，合理设计社区体育的层次化发展模式，上层社区实施自治型发展，中层社区采取内外共生型发展，而低收入与贫困阶层社区需要沿用政府扶持型发展模式[10]。目前，在一些高档的社区里都有较为充足的体育健康服务设施，甚至一些是以“私人会所”的形式在运营。在这类社区居住的居民都属于社会的精英阶层，他们拥有较多的财富，他们对健康服务的需求可以通过市场的运作来得到满足。而对于居住在一系列保障性住房的的社区居民来说，他们大多为中、低收入群体，属于社会的弱势群体，没有足够的经济来支持他们在市场得到足够的健康服务，他们只能依靠政府，以寻求政府的扶持。

政府统筹规划、合理布局，适度的减少对高档社区的体育公共服务设施的建设，转而加大对一些保障性住房的投入。政府可根据保障性住房居民的收入水平，建设中等消费水平的体育公共服务配套设施，以满足居民对健康的需求。采取措施推动体育场馆、学校体育设施等向社会开放。支持和引导社会力量参与到中、低档社区的体育公共服务设施的建设和运营中。并“鼓励发展多种形式的体育健身俱乐部和体育健身组织，以及运动健身培训、健身指导咨询等服务。大力支持青少年、儿童体育健身，鼓励发展适合其成长特点的体育健身服务”。这些项目在得到国家政策的支持下进入一些保障性住房、中低档社区，为社区居民服务，丰富了社区居民的健身项目，为居民提供了更多的选择性，激发了居民的兴趣，从而达到健身娱乐的目的。

2.4 提升健康服务规范化、专业化，健全人力资源保障机制

《意见》中“加大人才培养和职业培训力度。支持高等院校和中等职业学校开设健康服务业相关学科专业，引导有关高校合理确定相关专业人才培养规模。鼓励社会资本举办职业院校，规范并加快培养……健身教练、社会体育指导员等从业人员。”这使社区体育服务的规范化、专业化得到技术上的有力保障，在技术的科学化基础上使基层社区居民更愿意参加体育锻炼，并产生迫切愿望。《意见》中“对参加相关职业培训和职业技能鉴定的人员，符合条件的按规定给予补贴。建立健全健康服务业从业人员继续教育制度。各地要把发展健康服务业与落实各项就业创业扶持政策紧密结合起来，充分发挥健康服务业吸纳就业的作用。”

社会体育指导员是指在群众性体育活动中从事技能传授、锻炼指导和组织管理工作的人员,是在群众体育回归社区这种社会结构的变迁过程中,为适应社会发展的需要而产生的,是发展我国社会体育事业,增进国民身心健康,提高生活质量,建设社会主义精神文明的一支重要力量[11]。目前绝大多数的社会体育指导员都是以自愿的方式在进行着社区公益活动，然而，一项对社会体育指导员调查显示，32.9%的指导员从未参与过社区体育指导工作[12]，部分社会体育指导员持证在手，但无岗可上或有岗不上，导致了部分社区居民健身没人组织和指导。社区体育指导员只有通过对社区体育人口的健康管理，才能使社区体育人口实现真正意义上的健康，起到一个社区体育指导员应有的作用[13]。对此，《意见》中有提到将对社区体育指导员按规定“给予补贴”，这将意味着社区体育指导员将不再作为一种公益，或将成为一种职业，使社区体育指导员们免去后顾之忧，更加尽责的去进行社区体育指导工作。健全了社会体育指导员的保障制度，为社区体育的稳步发展提供了人才基础。

3 结论及建议

3.1 结论

根据上述研究得出以下结论：

1)政府主导的职能转变、政策引导为保障性住房社区体育公共服务提供了政策保障。

2)提出“坚持以人为本”，“发展全民健身”的人文关怀主体思想。

3)对统筹区域健康服务资源的配置，促进资源均衡发展。

4)提升健康服务规范化、使专业化并健全人力资源保障机制。

3.2 建议

1)政府职能的转变，应加强对其职责履行的监督机制。

2)加强对居民理应享受政府提供体育公共服务设施基本人权的意识宣传教育。

3)拓宽公共健康服务资源的源头，积极动员社会组织及个人对健康服务资源的参与或馈赠。

4)通过系统的培训使每个相关人员具有上岗资格，并建立相应的人力资源保障体系。

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